Yêu cầu đặt ra từ thực tiễn

Luật Chứng khoán hiện hành được Quốc hội thông qua ngày 29/6/2006 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2007, Luật đã được sửa đổi, bổ sung năm 2010.

Luật Chứng khoán và các văn bản hướng dẫn thi hành đã tạo lập được khung pháp lý có hiệu lực cao, tương đối đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, điều chỉnh toàn diện về chứng khoán và thị trường chứng khoán (TTCK), bảo đảm cho TTCK hoạt động công bằng, công khai, minh bạch, an toàn, chất lượng, hiệu quả, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi cho TTCK Việt Nam phát triển lành mạnh, ổn định và vững chắc, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Luật Chứng khoán đã từng bước phù hợp với luật pháp, thông lệ quốc tế, tạo nền móng cho TTCK Việt Nam có khả năng hội nhập với các thị trường vốn quốc tế và khu vực, góp phần vào thực hiện có hiệu quả chủ trương của Đảng và Nhà nước về hội nhập quốc tế.

Sau 10 năm thi hành Luật Chứng khoán, hoạt động của TTCK ngày càng phát triển, chỉ số thị trường luôn duy trì được xu hướng tăng trưởng; quy mô, chất lượng, hiệu quả được nâng cao; cấu trúc ngày càng được hoàn thiện; TTCK đã bước đầu trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, góp phần dần hình thành một hệ thống tài chính hiện đại trên nền tảng hài hòa giữa TTCK và thị trường tiền tệ - tín dụng.

Bên cạnh đó, TTCK đã hỗ trợ cho quá trình cổ phần hóa (CPH) các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) thực hiện thuận lợi hơn và ngày càng công khai, minh bạch. Từ năm 2007 đến tháng 11/2016, đã có khoảng 460 DNNN CPH theo hình thức đấu giá thông qua các Sở Giao dịch Chứng khoán (SGDCK). Quy mô, hiệu quả hoạt động, chất lượng quản trị của các DNNN CPH thực hiện niêm yết, đăng ký giao dịch trên TTCK được nâng cao rõ rệt.

Tuy nhiên, sau hơn 10 năm triển khai thi hành, bên cạnh những kết quả tích cực nêu trên, Luật Chứng khoán đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập.

Luật Chứng khoán năm 2006 ra đời khi TTCK mới hình thành, quy mô thị trường còn nhỏ bé, các sản phẩm, dịch vụ của thị trường chưa đa dạng, chứng khoán vẫn còn là lĩnh vực mới với đa số người dân Việt Nam.

Do vậy, Luật Chứng khoán chỉ đáp ứng được giai đoạn đầu của TTCK với những nội dung cơ bản nhất, phù hợp với một thị trường mới hoạt động, các công cụ chứng khoán, các hoạt động giao dịch cũng như hệ thống quản lý còn đơn giản. Sau hơn 10 năm Luật Chứng khoán đi vào cuộc sống, TTCK đã thay đổi cả về chiều rộng lẫn chiều sâu, do vậy một số quy định của Luật Chứng khoán hiện hành không còn phù hợp với yêu cầu của thực tiễn.

Theo xu hướng chung của thế giới, TTCK Việt Nam đang ngày càng phát triển với sản phẩm ngày một đa dạng hơn, hình thức giao dịch ngày một phức tạp hơn, nhiều thị trường mới được hình thành như TTCK phái sinh (dự kiến đi vào hoạt động trong năm 2017), TTCK phi tập trung... Hơn nữa, một số quy định của Luật Chứng khoán chưa hoàn toàn phù hợp, tương thích với luật pháp liên quan, chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về chứng khoán và TTCK còn phức tạp.

Một số nội dung quan trọng về chứng khoán và TTCK chưa được luật hóa mang tính hệ thống, mới chỉ được quy định tại các văn bản dưới Luật như quy định về thị trường giao dịch chứng khoán của các công ty đại chúng (CTĐC) chưa niêm yết (UPCoM), thị trường giao dịch chứng khoán phái sinh… Thời gian qua, các văn bản quy phạm pháp luật như Bộ Luật dân sự, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Xử lý vi phạm hành chính, Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo… đã được sửa đổi, bổ sung, thay thế.

Do vậy, một số quy định của Luật Chứng khoán không còn phù hợp, thống nhất, đồng bộ với một số quy định mới được sửa đổi, bổ sung liên quan tại các văn bản quy phạm pháp luật nêu trên... Thêm vào đó, Luật Chứng khoán hiện hành còn thiếu những quy định mang tính đặc thù áp dụng cho lĩnh vực chứng khoán để bảo vệ hữu hiệu quyền và lợi ích của các tổ chức, cá nhân tham gia đầu tư và hoạt động trên TTCK, nếu không được sửa đổi thì sẽ gặp vướng mắc, bất cập trong thực tiễn thi hành.

Để đáp ứng yêu cầu phát triển của tình hình mới, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng đã đề ra đường lối phát triển TTCK trong giai đoạn 2016 - 2020 như sau: “Đẩy mạnh hoạt động và nâng cao hiệu quả của TTCK, thị trường trái phiếu để trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng cho nền kinh tế, từng bước giảm phụ thuộc vào ngân hàng”.

Ngày 01/3/2012, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 252/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược phát triển TTCK Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020, trong đó xác định: “Xây dựng và trình Quốc hội ban hành Luật Chứng khoán mới (thay thế cho Luật Chứng khoán hiện hành) với phạm vi điều chỉnh rộng hơn, tiếp cận gần hơn với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế, điều chỉnh đồng bộ hoạt động chứng khoán trong mối liên kết với các khu vực dịch vụ của thị trường tài chính. Luật Chứng khoán mới được xây dựng trên cơ sở đồng bộ, thống nhất với các Luật liên quan”.

Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về mở rộng, phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của TTCK, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn quản lý, hội nhập quốc tế, nhằm khắc phục những hạn chế, tồn tại nêu trên trong Luật Chứng khoán và quá trình thi hành Luật, bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam, giải pháp cơ bản và cần thiết là phải tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp luật về chứng khoán và TTCK, trọng tâm là xây dựng Luật Chứng khoán sửa đổi trong thời gian tới.

Đề xuất định hướng hoàn thiện pháp luật về thị trường chứng khoán

Hoàn thiện pháp luật về TTCK nhằm mục tiêu thể chế hóa đầy đủ các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước ta, đồng thời, phải bảo đảm phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế để hình thành một hệ thống TTCK đồng bộ và thống nhất trong tổng thể thị trường tài chính của đất nước.

Việc xây dựng và hoàn thiện Luật Chứng khoán sửa đổi cũng phải bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp và nhà đầu tư, xây dựng cơ chế và có những giải pháp để phát huy vai trò TTCK là kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng cho nền kinh tế; phát triển, mở rộng TTCK có tổ chức, thu hẹp thị trường tự do, nâng cao năng lực hoạt động của các tổ chức, cá nhân tham gia thị trường, góp phần thúc đẩy thị trường công khai, công bằng, minh bạch, đồng thời đặc biệt coi trọng vấn đề chất lượng và sự an toàn của thị trường…

Trên cơ sở tổng kết tình hình thực tiễn thi hành Luật Chứng khoán và căn cứ vào các quan điểm chỉ đạo nêu trên, giải pháp xây dựng Luật Chứng khoán (sửa đổi) cần được triển khai thực hiện với mục tiêu và các định hướng chủ yếu sau đây:

Luật Chứng khoán sửa đổi được xây dựng nhằm tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách phát triển TTCK ổn định, vững chắc, cấu trúc hoàn chỉnh, nhiều cấp độ, đồng bộ về các yếu tố cung - cầu; tăng quy mô và chất lượng hoạt động, đa dạng hóa các sản phẩm, nghiệp vụ, bảo đảm thị trường hoạt động hiệu quả và trở thành kênh huy động vốn trung và dài hạn quan trọng của nền kinh tế; bảo đảm tính công khai, minh bạch, các tiêu chuẩn và thông lệ quản trị công ty (QTCT), tăng cường năng lực quản lý, giám sát và cưỡng chế thực thi, bảo vệ lợi ích của nhà đầu tư và tăng niềm tin của thị trường; chủ động hội nhập thị trường tài chính quốc tế, tiếp cận gần hơn với các chuẩn mực và thông lệ quốc tế.

Về phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, Luật Chứng khoán sửa đổi cơ bản duy trì đối tượng, phạm vi áp dụng như Luật Chứng khoán hiện hành. Theo đó, Luật quy định về hoạt động chào bán chứng khoán, niêm yết, giao dịch, kinh doanh, đầu tư chứng khoán, dịch vụ về chứng khoán và TTCK.

Luật áp dụng đối với: (i) Tổ chức, cá nhân Việt Nam và tổ chức, cá nhân nước ngoài tham gia đầu tư chứng khoán và hoạt động trên TTCK; (ii) Tổ chức, cá nhân khác có liên quan đến hoạt động chứng khoán và TTCK.

Về một số nội dung cụ thể:

Thứ nhất, bổ sung thẩm quyền của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) trong thanh tra, kiểm tra, xác minh vi phạm: Khi tiến hành thanh tra, kiểm tra, xác minh vi phạm, UBCKNN có quyền: (i) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến đối tượng có dấu hiệu vi phạm; (ii) Yêu cầu các tổ chức tín dụng cung cấp thông tin về giao dịch tài khoản ngân hàng của đối tượng có dấu hiệu vi phạm; (iii) Triệu tập tổ chức, cá nhân có liên quan đến làm việc để làm rõ hành vi vi phạm.

Đồng thời, quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan liên quan (ngân hàng, thuế, đăng ký kinh doanh, công an...) trong phối hợp thực hiện.

Thứ hai, sửa đổi, bổ sung quy định nhằm đa dạng hóa các sản phẩm chứng khoán được chào bán, xác định điều kiện phát hành phù hợp cho từng loại sản phẩm và nâng cao điều kiện chào bán chứng khoán ra công chúng.

Theo đó, sửa đổi quy định tiêu chí phân biệt chào bán chứng khoán ra công chúng và chào bán chứng khoán riêng lẻ theo hướng gắn với đối tượng phát hành; bổ sung một số điều kiện cụ thể đối với chào bán cổ phiếu và trái phiếu; bổ sung, Luật hóa quy định về chào bán cổ phiếu ưu đãi, cổ phiếu để hoán đổi, chào bán trái phiếu riêng lẻ của CTĐC (bao gồm: trái phiếu chuyển đổi riêng lẻ, trái phiếu kèm chứng quyền)… và giao Chính phủ, Bộ Tài chính hướng dẫn chi tiết về điều kiện, hồ sơ, trình tự thủ tục chào bán.

Thứ ba, sửa đổi về điều kiện, tiêu chí CTĐC cho phù hợp, hoàn thiện cơ chế quản lý, giám sát, nâng cao hiệu quả hoạt động của CTĐC.

Theo đó, sửa đổi khái niệm về CTĐC để có cách hiểu thống nhất và rõ ràng, tương thích với việc hủy khi không còn đáp ứng điều kiện là CTĐC, không bị ràng buộc bởi điều kiện về niêm yết hay điều kiện về chào bán ra công chúng.

Nâng điều kiện CTĐC về vốn, số lượng cổ đông phù hợp với điều kiện chào bán chứng khoán ra công chúng và điều kiện niêm yết trên SGDCK, bảo đảm quy mô, tính đại chúng, chất lượng của CTĐC để có cơ sở nâng cao yêu cầu về QTCT, công bố thông tin (CBTT), góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của TTCK.

Thứ tư, hoàn thiện cơ sở pháp lý thu hút sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài (ĐTNN) thông qua tỷ lệ sở hữu nước ngoài (SHNN) tại các CTĐC trên TTCK Việt Nam.

Đối với quy định SHNN tại CTĐC, sửa đổi quy định hiện hành theo hướng:

i) Đối với những ngành, nghề không quy định tại Biểu cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) mà nằm trong danh mục kinh doanh có điều kiện đối với nhà ĐTNN không quy định về SHNN thì tỷ lệ SHNN được xem xét áp dụng trong trường hợp này là 100% thay vì 49% như hiện tại sau khi có ý kiến của cơ quan quản lý chuyên ngành về việc không hạn chế SHNN đối với lĩnh vực ngành, nghề đó.

ii) Đối với định nghĩa tỷ lệ SHNN tại CTĐC: nghiên cứu bổ sung định nghĩa theo hướng tỷ lệ SHNN là tổng tỷ lệ sở hữu cổ phần, phần vốn góp có quyền biểu quyết của tất cả nhà ĐTNN và tổ chức kinh tế có nhà ĐTNN nắm giữ từ 51% vốn điều lệ trở lên tính trên tổng số vốn điều lệ của một CTĐC…

Thứ năm, hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động thị trường giao dịch chứng khoán; đa dạng hóa sản phẩm giao dịch, phương thức giao dịch, sản phẩm nghiệp vụ của SGDCK; xây dựng và phát triển TTCK phái sinh; hoàn thiện hệ thống giám sát giao dịch cho thị trường giao dịch chứng khoán Việt Nam.

 Về mô hình tổ chức và hoạt động của thị trường giao dịch chứng khoán, tái cấu trúc mô hình tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán Việt Nam theo hướng cả nước chỉ có 01 SGDCK, phân định các khu vực thị trường: (i) Thị trường cổ phiếu; (ii) Thị trường trái phiếu và (iii) TTCK phái sinh.

SGDCK Việt Nam được thành lập và hoạt động theo mô hình công ty TNHH, công ty cổ phần, do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tài chính.

Với vai trò hỗ trợ cơ quan quản lý Nhà nước trong việc quản lý, giám sát hoạt động giao dịch, cần quy định SGDCK Việt Nam là loại hình doanh nghiệp đặc thù, hoạt động không hoàn toàn nhằm mục đích lợi nhuận. Bộ máy quản lý, điều hành của SGDCK được tổ chức phù hợp với Luật Doanh nghiệp và các văn bản pháp luật có liên quan, do Bộ trưởng Bộ Tài chính phê chuẩn sau khi có ý kiến của Chủ tịch UBCKNN.

Luật Chứng khoán sẽ sửa đổi các quy định khung về niêm yết, giao dịch chứng khoán trên SGDCK. Sửa đổi quy định về quyền và nghĩa vụ của SGDCK bảo đảm bao quát hết chức năng, nhiệm vụ trên thực tế, nâng cao hiệu quả hoạt động của Sở.

Đối với TTCK phái sinh, Luật Chứng khoán sửa đổi sẽ có các quy định khung và bao gồm các nội dung như: Loại sản phẩm giao dịch; tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán phái sinh; tổ chức bù trừ, thanh toán cho giao dịch chứng khoán phái sinh; tổ chức trung gian; các loại thành viên trên TTCK phái sinh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của thành viên và quy định tạm ngừng, chấm dứt tư cách thành viên; sự tham gia của nhà ĐTNN, CBTT, giám sát, thanh tra, xử lý vi phạm trên TTCK phái sinh...

Về giám sát giao dịch, Luật Chứng khoán cần sửa đổi theo hướng hoàn thiện cơ chế giám sát giao dịch chứng khoán theo 3 cấp giám sát như thông lệ quốc tế. 

Theo đó, Luật sẽ bổ sung quy định CTCK là cấp giám sát thứ nhất, quy định CTCK phải xây dựng cho mình bộ tiêu chí giám sát giao dịch chứng khoán, cũng như quy định về thẩm quyền cho SGDCK trong việc quản lý, giám sát, xử lý vi phạm đối với thành viên giao dịch của SGDCK, thẩm quyền cho Trung tâm Lưu ký Chứng khoán Việt Nam (VSD) trong việc quản lý, giám sát, xử lý vi phạm đối với thành viên lưu ký.

Bổ sung trách nhiệm của công ty niêm yết (CTNY) trong việc giám sát giao dịch của cổ đông nội bộ/người có liên quan do CTNY là đơn vị chịu trách nhiệm đối với việc công bố các thông tin liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp và là đơn vị quản lý của cổ đông nội bộ.

Về cơ chế quản lý các CTNY, đăng ký giao dịch, thành viên giao dịch chứng khoán, sửa đổi theo hướng dịch vụ hợp đồng quản lý nhằm tăng cường tính linh hoạt trong hoạt động tổ chức và điều hành hoạt động giao dịch chứng khoán của SGDCK, đồng thời phù hợp với thông lệ quốc tế. Đối với CTNY, đăng ký giao dịch nên thực hiện theo quan hệ hợp đồng ngay từ khâu phát hành lần đầu.

Về niêm yết chứng khoán, sửa đổi theo hướng tập trung khâu phát hành với niêm yết thực hiện thông qua một đầu mối. Bổ sung quy định doanh nghiệp đáp ứng điều kiện phát hành thì đồng thời phải đáp ứng điều kiện niêm yết trên SGDCK, có cam kết, lộ trình thực thi niêm yết ngay từ khi phát hành, nhằm rút ngắn thời gian từ khi thực hiện phát hành ra công chúng lần đầu đến khi cổ phiếu được giao dịch tập trung.

Đối với các hoạt động niêm yết và giao dịch xuyên biên giới: sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật Chứng khoán hiện hành nhằm tạo cơ sở pháp lý hiệu lực cao điều chỉnh toàn diện, khái quát các hoạt động niêm yết và giao dịch xuyên biên giới, trong đó có hoạt động niêm yết chéo, niêm yết song song, niêm yết của tổ chức phát hành nước ngoài tại SGDCK Việt Nam và niêm yết chứng khoán của tổ chức phát hành Việt Nam tại SGDCK nước ngoài.

Thứ sáu, hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động, đa dạng hóa sản phẩm nghiệp vụ của VSD.

VSD được thành lập và hoạt động theo mô hình công ty TNHH hoặc công ty cổ phần, do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tài chính. VSD là tổ chức duy nhất thực hiện chức năng, nhiệm vụ tổ chức và giám sát hoạt động đăng ký, lưu ký, bù trừ, thanh toán chứng khoán và thực hiện cơ chế đối tác bù trừ trung tâm (CCP).

Với vai trò hỗ trợ cơ quan quản lý Nhà nước trong việc quản lý, giám sát và hỗ trợ hoạt động sau giao dịch, cần quy định VSD là loại hình doanh nghiệp đặc thù, hoạt động không hoàn toàn nhằm mục đích lợi nhuận. Bộ máy quản lý, điều hành của VSD được tổ chức phù hợp với Luật Doanh nghiệp và các văn bản pháp luật có liên quan, do Bộ trưởng Bộ Tài chính phê chuẩn sau khi có ý kiến của Chủ tịch UBCKNN.

Thứ bảy, hoàn thiện quy định về các tổ chức định chế trung gian (CTCK, CTQLQ đầu tư chứng khoán) theo hướng xây dựng hệ thống QTCT và quản trị rủi ro theo thông lệ quốc tế tốt; quy định rõ các dịch vụ tài chính mà CTCK được cung cấp cho khách hàng; bổ sung các quy định liên quan đến việc bảo vệ nhà đầu tư, nhất là quy định liên quan đến trách nhiệm của CTCK khi thực hiện các hoạt động trung gian, tư vấn liên quan đến từng loại sản phẩm và từng loại khách hàng.

Thứ tám, hoàn thiện các quy định để bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc đa dạng hóa cơ sở nhà đầu tư, phát triển hệ thống nhà đầu tư tổ chức, nhà đầu tư chuyên nghiệp.

Thứ chín, sửa đổi các quy định hiện hành về CBTT trên TTCK phù hợp với sự phát triển của TTCK nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch của thị trường như: quy định cụ thể các phương thức CBTT, đối tượng, nội dung CBTT; quy định cơ chế CBTT của CTĐC dựa trên quy mô vốn và tính đại chúng (không theo tiêu chí niêm yết) nhằm phù hợp với chuẩn mực quốc tế về minh bạch và QTCT; làm rõ trách nhiệm CBTT của các cổ đông lớn/nhà đầu tư sở hữu trên 5% chứng chỉ quỹ đóng, nhóm người có liên quan và các chức danh nội bộ, người có liên quan của người nội bộ của CTĐC/quỹ đại chúng. Đồng thời, bổ sung quy định về chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin đầu vào để xác định vị thế của nhóm nhà đầu tư là cổ đông lớn.

Thứ mười, bổ sung quy định dành cho các đơn vị trung gian trên thị trường (như công ty định mức tín nhiệm, tổ chức thẩm định giá, công ty quản lý tài sản, công ty kiểm toán độc lập...) về trách nhiệm của các đơn vị này liên quan đến chứng khoán và TTCK.