Kinh nghiệm tại các quốc gia và địa phương khác của Việt Nam

Kinh nghiệm trên thế giới

Hiện nay, trên thế giới có 3 nguồn vốn chủ yếu được huy động để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, đáp ứng nhu cầu phát triển gồm: Đầu tư công từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN); Vốn huy động trong nước qua hệ thống ngân hàng, các doanh nghiệp (DN), phát hành trái phiếu…; Vốn huy động nước ngoài (các vay quốc tế, phát hành trái phiếu quốc tế, đầu tư trực tiếp của nước ngoài…). Cụ thể như:

Tại một số quốc gia ở châu Á

Do quy mô NSNN nhỏ và phải chi tiêu, đầu tư cho nhiều lĩnh vực khác, cho nên phần lớn nguồn vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng được huy động từ nước ngoài (chủ yếu là vốn vay ODA) và các nhà đầu tư tư nhân trong và ngoài nước.

Nhà nước chỉ đóng vai trò ban hành các cơ chế, chính sách để duy trì môi trường đầu tư thuận lợi, tạo điều kiện và khuyến khích nhiều thành phần trong xã hội tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, nhất là thành phần kinh tế tư nhân.

Một số quốc gia như: Hàn Quốc, Malaysia, Singapore, Thái Lan... cũng xác định NSNN không phải là nguồn cung cấp vốn chính cho phát triển kết cấu hạ tầng. Các nước này đã chủ động kêu gọi sự tham gia của thành phần tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài.

Các DN tư nhân và nhà đầu tư nước ngoài được khuyến khích khai thác tối đa các cơ hội kinh doanh. Hình thức đối tác công - tư (PPP) cũng được áp dụng với nhiều công cụ hỗ trợ đa dạng như: Trợ giá xây dựng, bảo lãnh tín dụng, bảo lãnh doanh thu tối thiểu, trợ giá vận hành, thời hạn chuyển giao dài...

Tại Phillipines, năm 1900, quốc gia này đã ban hành đạo luật Republic Act No.6957 (Luật Xây dựng vận hành chuyển giao - BOT...) nhằm tạo hành lang pháp lý cho các dự án BOT và xây dựng chuyển giao (BT). Đạo luật này được điều chỉnh thành đạo luật Republic Act No.6958 năm 1994. Năm 2012, căn cứ vào Luật BOT, Phillipines ban hành Bộ quy tắc và quy định những ưu đãi đặc biệt cho hình thức dự án PPP.

Mặt khác, Chính phủ Phillipines có các chính sách ưu đãi phát triển hạ tầng giao thông đường bộ như: Không giới hạn lĩnh vực khuyến khích áp dụng PPP; lựa chọn nhà đầu tư thông qua đấu thầu công khai hoặc lựa chọn trên cơ sở dự án do nhà đầu tư tự đề xuất; bảo lãnh của Chính phủ bao gồm: Bảo lãnh trực tiếp của Chính phủ; bảo lãnh thực hiện hợp đồng của bên thứ ba cũng như hỗ trợ, đóng góp của Chính phủ vào dự án dưới nhiều hình thức; các ưu đãi đầu tư.

Nhờ các chính sách hỗ trợ trên, giai đoạn 1990-2008, Phillipines đã thu hút được hơn 19 tỷ USD từ các tổ chức doanh nghiệp tư nhân để đầu tư cho cơ sở hạ tầng điện, nước, giao thông... Từ giữa năm 2014 đã có 7 dự án PPP được phê duyệt như dự án đường cao tốc, sân bay quốc tế và dự án hệ thống thu phí tự động cho tuyến tàu điện ngầm.

Ở Nhật Bản, sự tham gia của tư nhân vào xây dựng cơ sở hạ tầng đường bộ đã giúp nước này có hệ thống giao thông đường bộ đồng bộ, chất lượng cao. Quỹ Phát triển hệ thống đường bộ cao tốc của Nhật Bản được sử dụng từ nguồn thuế, phí đường bộ; điều tiết lãi từ những đoạn đường có khả năng hoàn vốn đầu tư để bao cấp cho những đoạn đường sẽ đầu tư nhằm hoàn thiện hệ thống, tạo hiệu quả kinh tế xã hội cao.

Tại Canada

Canada chưa có đạo luật riêng cho các dự án hợp tác công-tư (PPP) trên toàn quốc, thay vào đó là các chính sách và hướng dẫn thực hiện chi tiết, do các đơn vị chuyên trách ở cấp tỉnh hoặc do các bộ chủ quản ban hành. Chính phủ Canada thành lập các cơ quan chuyên trách quản lý và giám sát việc thực hiện các dự án PPP, nhờ đó, các dự án hoạt động rất có hiệu quả.

Nhằm huy động vốn đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đường bộ đạt hiệu quả, Chính phủ Canada đã có các chính sách nổi bật như: Khuyến khích thực hiện PPP trong mọi lĩnh vực nhưng nhiều nhất là trong giao thông và chăm sóc sức khỏe; Lựa chọn nhà đầu tư chủ yếu qua đấu thầu cạnh tranh; Nhà đầu tư được phép tự đề xuất dự án nhưng không được khuyến khích nhằm đảm bảo cạnh tranh rộng rãi; Đảm bảo thực hiện thanh toán đều đặn hàng tháng cho doanh nghiệp dự án…

Kết quả thực hiện hình thức PPP là từ những năm 1900 đến nay, Cannada đã phát triển các dự án PPP rộng khắp để xây dựng cơ sở hạ tầng ở mọi cấp.

Đến nay, Cannada đã trở thành một trong những nước có thị trường PPP năng động, phát triển mạnh và bền vững nhất với hơn 200 dự án PPP đang trong giai đoạn khai thác, xây dựng hoặc lựa chọn nhà đầu tư.

Tại Australia

Chính phủ Australia ban hành chính sách PPP quốc gia và các bộ tài liệu hướng dẫn thực hiện. Các chính sách nổi bật gồm: Khuyến khích áp dụng PPP trong mọi lĩnh vực miễn là dự án đạt chỉ số VFM tốt- chỉ số so sánh chi phí cho một dự án được thực hiện thông qua mô hình PPP với chi phí nếu thực hiện dự án theo phương thức truyền thống; Áp dụng chính sách đấu thầu cạnh tranh hoặc lựa chọn trực tiếp để chọn nhà đầu tư…

Kết quả là các dự án áp dụng hình thức PPP triển khai tại Australia từ những năm qua đang phát triển mạnh mẽ, đặc biệt trong lĩnh vực giao thông và hạ tầng xã hội. Trong 10 năm tới, Chính phủ Australia có kế hoạch đầu tư 750 tỷ đô la Australia cho các dự án khác nhau từ đường bộ, đường sắt, sân bay đến trường học.

Kinh nghiệm tại một số địa phương của Việt Nam

Kinh nghiệm huy động vốn từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, TP. Đà Nẵng, Đồng Nai, Bắc Ninh, Hải Phòng và Quảng Ninh. TP. Hồ Chí Minh không những là địa phương đi đầu phát triển kinh tế, hạ tầng giao thông mà còn dẫn đầu về số đợt phát hành trái phiếu thành công.

Theo số liệu thống kê của Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội, từ năm 2003, TP. Hồ Chí Minh đã phát hành hơn 400 tỷ đồng trái phiếu chính quyền địa phương thông qua Quỹ Đầu tư Phát triển Đô thị TP. Hồ Chí Minh (HIFU, nay là Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước TP. Hồ Chí Minh - HFIC). Qua các năm (2007, 2009 và 2017), TP.Hồ Chí Minh đã phát hành mỗi năm khoảng từ 1.000 tỷ đồng đến 2.000 tỷ đồng trái phiếu, kỳ hạn từ 15 năm và 20 năm.

Trong khi đó, Hà Nội cũng đã từng phát hành trái phiếu xây dựng Thủ đô năm 2005, 2006, 2014 với tổng giá trị phát hành lần lượt là 1.005 tỷ đồng, 500 tỷ đồng và 3.000 tỷ đồng. TP. Hải Phòng phát hành 174,41 tỷ đồng kỳ hạn 5 năm năm 2017 và 969,052 tỷ đồng năm 2019.

Khuôn khổ pháp lý cho việc phát hành trái phiếu chính quyền địa phương chính thức được ban hành vào năm 2003 theo Nghị định số 141/2003/NĐ-CP ngày 20/11/2003 của Chính phủ. Nghị định số 141/2003/ NĐ-CP ra đời đã tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc phát hành trái phiếu của các chính quyền địa phương.

Tuy nhiên, các nội dung quy định trong Nghị định này vẫn hết sức sơ sài, chưa theo kịp với tình hình thực tế. Khắc phục những tồn tại, hạn chế tồn tại trên thị trường, ngày 05/01/2011, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2011/NĐ-CP về phát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu được Chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương.

Tiếp đó, ngày 28/5/2019, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 30/2019/TT-BTC hướng dẫn đăng ký, lưu ký, niêm yết, giao dịch và thanh toán giao dịch công cụ nợ của Chính phủ, trái phiếu được chính phủ bảo lãnh do ngân hàng chính sách phát hành và trái phiếu chính quyền địa phương.

Kinh nghiệm khai thác nguồn vốn đất đai, tài nguyên, khoáng sản bổ sung vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ cho thấy: Biện pháp khai thác nguồn vốn từ đất đai, tài nguyên khoáng sản nhằm bổ sung vốn cho đầu tư phát triển hệ thống giao thông đường bộ của các địa phương được thực hiện dưới các hình thức chủ yếu như:

- Đổi đất lấy công trình: Các chủ đầu tư nếu bỏ vốn đầu tư các công trình giao thông đường bộ thì được chính quyền các địa phương cấp thêm một số diện tích đất dọc theo công trình để đầu tư vào các dự án kinh doanh nhằm thu hồi vốn đã bỏ vào đầu tư công trình giao thông đường bộ.

Để thực hiện theo hình thức này, các địa phương đã chú trọng đến vấn đề quy hoạch đất đai, dành một phần quỹ đất cho thực hiện chủ trương đổi đất lấy công trình. Điển hình cho cách làm này là: Hòa Bình, Đà Nẵng, Bình Dương, Bắc Ninh và Hà Nội.

- Thay đổi hình thức từ giao đất có thu tiền sử dụng đất theo đơn giá Nhà nước ban hành sang hình thức giao đất bằng cách bán đấu giá quyền sử dụng đất đối với những khu vực có lợi thế thương mại và kết hợp một cách linh hoạt với việc giao đất thu tiền sử dụng đất ở những khu vực kém thuận lợi hơn. Đây là cách làm của tỉnh Hòa Bình, với các làm này, số tiền thu từ đất hàng năm tăng lên rõ rệt.

Song song với giải pháp huy động từ quỹ đất, ở một số tỉnh có lợi thế về tài nguyên, khoáng sản và các di sản văn hóa cũng rất chú trọng tạo vốn từ các lợi thế này để dành một phần cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ.

Cách làm của các địa phương này là một mặt xây dựng kế hoạch khai thác thích hợp, dựa trên cơ sở các quy định pháp luật của Nhà nước, mặt khác đưa ra các chính sách ưu tiên thu hút các dự án bên ngoài vào đầu tư khai thác các thế mạnh của địa phương, từ đó tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương. Thừa Thiên Huế, Ninh Bình khai thác thế mạnh về tài nguyên du lịch. Hòa Bình, Quảng Ninh khai thác thế mạnh về tài nguyên rừng, khoáng sản.

Kinh nghiệm khai thác nguồn vốn nước ngoài, đặc biệt là nguồn ODA: TP. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Bắc Ninh, Nghệ An và một số địa phương khác, có các cách khai thác nguồn ODA khác nhau, song nổi bật có một số điểm đáng chú ý sau:

- Tích cực nghiên cứu, vận dụng một cách sáng tạo các quy định của Trung ương về sử dụng và quản lý vốn ODA tại địa phương thông qua việc thể chế hóa các văn bản quy định sát với thực tế địa phương.

- Xây dựng các danh mục đầu tư cụ thể các công trình giao thông đường bộ lồng ghép với chương trình xóa đói giảm nghèo cần có sự hỗ trợ nguồn vốn ODA.

- Chấn chỉnh, kiện toàn các ban quản lý vốn ODA ở địa phương.

- Tích cực bố trí nguồn vốn vốn đối ứng từ ngân sách địa phương thông qua việc xây dựng dự toán ngân sách địa phương hàng năm…

Kinh nghiệm về huy động vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ cho tỉnh Nghệ An

Qua kinh nghiệm của các nước và một số địa phương điển hình trên có thể rút ra một số kinh nghiệm về huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ cho tỉnh Nghệ An, như sau:

Một là, đa dạng hóa nguồn vốn huy động đầu tư thông qua việc xã hội hóa nguồn vốn từ khu vực tư nhân theo hình thức PPP trong nước và nước ngoài.

Hai là, xây dựng lộ trình huy động vốn từ nguồn phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, nhằm giảm bớt sự phụ thuộc vào NSNN; tăng mức độ tự chủ tài khóa của Tỉnh và tạo nguồn vốn lớn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng.

Ba là, cần gắn kết chặt chẽ giữa huy động vốn và quản lý sử dụng vốn có hiệu quả đúng mục đích.

Bốn là, xây dựng các cơ chế, chính sách huy động vốn phù hợp với tình hình thực tế để đạt hiệu quả huy động vốn cao nhất.

Năm là, khai thác giá trị quỹ đất của các khu vực. Đồng thời, phát huy tinh thần đóng góp của các tổ chức và cộng đồng dân cư kết hợp với sự hỗ trợ của NSNN xây dựng các công trình giao thông nông thôn.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2008), Luật số 23/2008/QH12- Luật Giao thông đường bộ;

2. Thủ tướng Chính phủ (2013), Quyết định số 356/QĐ-TTg ngày 25/02/2013 phê duyệt điều chỉnh Quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ Việt Nam đến năm 2020 và định hướng đến năm 2030;

3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Thế giới (2016), Việt Nam 2035 Hướng tới Thịnh vượng, Sáng tạo Công bằng và Dân chủ, NXB Hồng Đức;

4. P.F.K (2011), Effectiveness of public private partnerships in infrastructure projects, Thesis of Master of Science in civil engineering in the University of Texas at Arlington, US;

5. T.T. (2014), Factors for implementing PPP in the development process: stakeholder perspective from Ethiopia, Interational Journal of Science and Reseach (IJSR).

(*) ThS. Đoàn Thị Ngọc Hân, Khoa Kinh tế - Trường Đại học Vinh.

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 2 tháng 7/2021.