Hệ thống trợ giúp xã hội (TGXH) được chính phủ các quốc gia xây dựng nhằm hỗ trợ cho những đối tượng dễ bị tổn thương trong xã hội như người nghèo; người dân tộc thiểu số; trẻ em mồ côi, người già neo đơn không nơi nương tựa… để giúp họ tạo dựng, duy trì một cuộc sống no đủ, giảm sự chênh lệch giàu nghèo và đảm bảo phát triển lâu dài, ổn định cho xã hội.

Như vậy, TGXH là một trong những trụ cột quan trọng không thể tách rời của hệ thống an sinh xã hội. Hệ thống này liên quan đến các hỗ trợ về y tế, giáo dục, lương thực và điều kiện sống tối thiểu cho các đối tượng cần trợ giúp.

Các hỗ trợ về tài chính có thể kể đến như trợ cấp cho người già không nơi nương tựa, trợ cấp cho người dân vùng dân tộc thiểu số, biên giới, hải đảo; hỗ trợ cho vay với lãi suất ưu đãi cho người nghèo để họ mở rộng hoạt động sản xuất, kinh doanh và nâng cao chất lượng cuộc sống; hỗ trợ học nghề cho người lao động.

Kinh nghiệm quốc tế về trợ giúp xã hội

Mỗi quốc gia có các chính sách TGXH khác nhau, phù hợp với điều kiện cụ thể cũng như mục tiêu của quốc gia mình.

Trung Quốc

Với dân số gần 1,4 tỷ người, trong đó 56% quy mô dân số sống tại khu vực nông thôn với nhiều điều kiện khó khăn, Trung Quốc rất chú trọng đến việc xây dựng và phát triển hệ thống TGXH với việc đặt ra mục tiêu “đến năm 2020 thực hiện an sinh xã hội toàn dân”. Để thực hiện mục tiêu đó, Trung Quốc chú trọng thực hiện hiệu quả các chương trình: Bảo hiểm hưu trí (BHHT) và Mức sống tối thiểu ở nông thôn.

- Chương trình Bảo hiểm hưu trí: Trung Quốc hướng tới mục tiêu đến năm 2020 sẽ cung cấp lương hưu cho những công dân sống lâu năm ở nông thôn nhằm giúp những người già ổn định cuộc sống, tránh bị tổn thương do không nơi nương tựa. Từ những năm 1990, Chính phủ Trung Quốc đã triển khai thí điểm một số chương trình hưu trí tự nguyện cho người dân ở khu vực nông thôn.

Tuy nhiên, do sự hỗ trợ từ Chính phủ còn hạn chế nên tiến độ thực hiện bị chậm. Đến cuối năm 2008, mới chỉ có 56 triệu người/trên tổng số 750 triệu dân khu vực nông thôn tham gia vào chương trình này; có 5,1 triệu người được nhận lương hưu với tổng số tiền 5,7 tỷ NDT (tương đương 840 triệu USD)- trung bình dưới 100 NDT (tương đương 15 USD) mỗi tháng.

Tháng 10/2009, Trung Quốc thí điểm chế độ BHHT nông thôn mới với 4 nguyên tắc thiết kế chính sách: (i) Đảm bảo mức sống cơ bản của người già ở nông thôn; (ii) Độ che phủ rộng; (iii) Cơ chế tài chính linh hoạt; (iv) Đảm bảo tính bền vững lâu dài của quỹ. Nguồn tài chính huy động cho Quỹ BHHT đến từ 3 nguồn: (i) Đóng góp của cá nhân; (ii) Hỗ trợ của tập thể; (iii) Trợ cấp của Chính phủ (trước đây hoàn toàn do người nông dân tự chi trả và không có bất kỳ trợ cấp nào từ Chính phủ).

Người dân sẽ đóng các mức từ 100 – 500 NDT và có thể thay đổi theo từng vùng cụ thể (Riêng TP. Bắc Kinh sẽ có mức đóng 2.000 NDT), các đối tượng người già, khó khăn có mức đóng thấp nhất 100 NDT hoặc có thể miễn phí tùy từng điều kiện, hoàn cảnh.

Nguồn BHHT sẽ được sử dụng chi trả cho các cá nhân từ 60 tuổi trở lên và có thời gian đóng bảo hiểm tối thiểu là 15 năm. Với mức chi trả hàng tháng được chia thành 2 nguồn: Phần do Chính phủ đảm bảo là 55 NDT/tháng và có thể được chính quyền địa phương nâng lên tùy theo nguồn ngân sách của họ; Phần từ Tài khoản cá nhân bằng tổng số tồn tích trong tài khoản tính đến khi hưởng lương hưu.

Như vậy, những người già ở nông thôn sẽ có mức thu nhập nhất định để chi trả cho các nhu cầu hàng ngày. Nguồn này sẽ được tập trung và phân bổ ở cấp chính quyền cấp huyện, các chi phí hành chính liên quan sẽ được phân bổ từ ngân sách trung ương.

Chương trình Mức sống tối thiểu ở nông thôn: Giúp những hộ nghèo có thu nhập đầu người dưới chuẩn nghèo của địa phương hoặc dưới ngưỡng nhận TGXH nhằm bù đắp khoảng cách giữa thu nhập và chuẩn nghèo thông qua việc trợ giúp định kỳ bằng tiền mặt hoặc bằng hiện vật cho các hộ gia đình nghèo, tối đa bằng chuẩn nghèo địa phương dựa trên cơ sở xét duyệt hoàn cảnh cộng với các thước đo về thu nhập khác.

Nguồn hình thành quỹ của Chương trình này là từ ngân sách chính quyền trung ương và địa phương, đồng thời có sự ủng hộ của các tổ chức, cá nhân hảo tâm. Quỹ này được hình thành ở cấp trung ương sau đó phân bổ cho các địa phương.

Việc hỗ trợ cho người nghèo được xác định dựa trên việc xem xét thu nhập bình quân đầu người của hộ gia đình có nằm dưới mức sống tối thiểu địa phương không. Mức chuẩn được xét không phải là chuẩn nghèo, Trung Quốc quy định về nguyên tắc, ngưỡng này phải thấp hơn tiền bảo hiểm thất nghiệp, lương hưu tối thiểu và tiền công tối thiểu. Việc hỗ trợ sẽ được thực hiện bằng tiền mặt hoặc bằng hiện vật, thông thường các tỉnh giàu chi tiền mặt, còn các tỉnh nghèo thường chi hiện vật và các ưu đãi công cộng khác.

Ấn Độ

Ấn Độ hiện là nước có dân số lớn thứ hai thế giới, khoảng 1,326 tỷ người (năm 2016), với đặc trưng văn hóa mang nặng tính truyền thống, cộng với việc phân hóa giàu nghèo ở mức cao. Điều này đặt ra nhiều khó khăn cho Chính phủ Ấn Độ trong việc xây dựng, triển khai các chương trình TGXH cho người dân. Hiện nay, TGXH ở Ấn Độ có 2 chương trình: Chương trình bảo hiểm y tế (RSBY), Chương trình quốc gia về bảo đảm việc làm nông thôn.

Chương trình Bảo hiểm y tế cho người nghèo: Đây là chương trình bắt đầu được thực hiện từ 1/4/2008 tại 25 Bang của Ấn Độ với mục đích cung cấp bảo hiểm tiền mặt cho các bệnh nhân điều trị tại các bệnh viện công và tư. Chương trình RSBY đã giúp người dân tiếp cận với bảo hiểm y tế tại Ấn Độ tăng gấp hàng chục lần trong vòng 9 năm qua. Tính đến thời điểm này, đã có hàng trăm triệu gia đình Ấn Độ tham gia vào chương trình.

Nguồn quỹ hình thành của chương trình này lấy chủ yếu từ nguồn Quỹ Bảo hiểm của Chính phủ, người nghèo sẽ không phải tham gia đóng bất kỳ một loại phí nào liên quan đến việc hình thành quỹ trên. Việc phân bổ và sử dụng quỹ trên được tiến hành theo số lượng, tỷ lệ người nghèo tại các địa phương.

Điều đặc biệt là việc tham gia của khu vực tư nhân vào cung cấp dịch vụ y tế cho người nghèo thông qua việc xây dựng các bệnh viện tư nhân tại các khu vực. Quan điểm của Chính phủ Ấn Độ là chuyển từ việc điều hành các bệnh viên tư nhân sang hỗ trợ tài chính cho các người dân tham gia vào điều trị. 

Chương trình bảo đảm việc làm nông thôn: Chương trình này được Chính phủ Ấn Độ đưa ra nhằm bảo đảm việc làm ở nông thôn vào năm 2005 để nâng cao TGXH cho người dân nông thôn bằng cách đảm bảo không ít hơn 100 ngày làm việc có lương hàng năm cho mỗi hộ gia đình có những người sẵn sàng để thực hiện các công việc thủ công có tay nghề. Chương trình được mở rộng trong giai đoạn 2006-2008, tại tất cả các vùng và các huyện ở Ấn Độ.

Về nguồn tài chính, Chính phủ Ấn Độ chịu toàn bộ chi phí, trả tiền lương trung bình RS90 ($2) cho mỗi công nhân mỗi ngày trong năm 2010, và hơn 50 triệu người (khoảng 5% tổng dân số của Ấn Độ) bảo đảm công ăn việc làm chỉ tính riêng trong năm 2009. Chương trình thị trường này của Ấn Độ chiếm 40% chi phí của tất cả các chi phí ASXH và có khoảng 52,5 triệu người hưởng lợi (trong tổng dân số có việc làm khoảng 506 triệu người). Đối tượng nhận hỗ trợ của chương trình là các lao động nông thôn và người nghèo thậm chí khuyến khích sự tham gia của phụ nữ trong thị trường lao động địa phương.

Thái Lan

Thái Lan có dân số gần 70 triệu người với một lực lượng lao động là gần 40 triệu và 41% lao động trong lĩnh vực nông nghiệp. Có thể kể đến 2 chương trình TGXH tiêu biểu ở Thái Lan là Chương trình TGXH cho người cao tuổi và Chương trình y tế 30 Baht.

Chương trình trợ giúp xã hội cho người cao tuổi: Sự già hóa dân số đang diễn ra nhanh chóng, năm 2010 số người già là 7,5 triệu chiếm khoảng 11,8% tổng dân số, dự báo trong năm 2020, số người già sẽ tăng lên đến 11 triệu người. Chương trình lương hưu cho người cao tuổi được phê duyệt vào năm 1993 với sự bảo trợ của Bộ Phúc lợi công. Nguồn tài chính cho chương trình này được lấy từ ngân sách nhà nước và được phân bổ đến các tỉnh, thành phố theo số lượng đối tượng được ưu tiên trợ giúp.

Quỹ lương hưu cho người cao tuổi sẽ được sử dụng để hỗ trợ cho các đối tượng là những người trên 60 tuổi không có thu nhập, hoặc những người bị bỏ rơi, những người không thể làm việc với mức trợ cấp cho mỗi người mỗi tháng là 200 Baht. Mức hỗ trợ của chương trình ngày một tăng dần, năm 2000, số tiền trợ cấp tăng lên đến 300 Baht/người/tháng và năm 2006, mức trợ cấp đã tăng lên 500 Baht/người/tháng. Chương trình không chỉ nâng cao mức hỗ trợ mà còn mở rộng về quy mô, trong năm đầu tiên sau khi giới thiệu chương trình này, số người được hưởng chỉ là 20.000 người. Sang năm 1995, số người nhận tăng lên đến 110.850, tăng lên 400.000 vào năm 2002, 1.755.266 người năm 2007.

Chương trình y tế 30 Baht: Đây là chương trình bảo hiểm y tế (BHYT) cho những người nghèo, không có việc làm ổn định và không được đóng BHYT bởi cơ quan, tổ chức nào. Chương trình được thực hiện vào tháng 10/2001, là sự tổng hợp tất cả các chương trình BHYT hiện có thuộc Bộ Y tế công cộng và Đề án thẻ BHYT (500 Baht/thẻ cho gia đình). Mục tiêu của chương trình này là cung cấp BHYT đầy đủ cho tất cả công dân Thái Lan không được đóng BHYT.

Nguồn hình thành quỹ Chương trình y tế 30 Baht là từ ngân sách nhà nước, được tài trợ từ nguồn thu của Chính phủ. Người đủ điều kiện phải đăng ký để có được một thẻ bảo hiểm miễn phí và phải trả một mức giá thanh toán 30 Baht cho mỗi lần khám bệnh kể cả bệnh viện tư hoặc bệnh viện công, phần chi phí còn lại trong việc khám chữa bệnh sẽ do Chính phủ chi trả.

Nguồn quỹ trên được sử dụng chi trả cho các bệnh viện nơi những người lao động có thẻ BHYT tham gia chữa bệnh. Đối với bệnh nhân nội trú, Chính phủ trả phí cho các bệnh viện theo phác đồ chữa bệnh của bệnh nhân. Đối với bệnh nhân ngoại trú, Chính phủ trả tiền một lần số tiền cho các bệnh viện cho số lượng cá thể đã đăng ký để nhận được dịch vụ từ các bệnh viện.

Ngoài ra, Chính phủ Thái Lan cũng thành lập Văn phòng An ninh Y tế Quốc gia vào năm 2002 để giám sát các chương trình chăm sóc y tế trong đó có Chương trình y tế 30 Baht. Số người Thái Lan được hưởng lợi từ Chương trình này tăng từ 45,35 triệu người năm 2002 lên gần 47 triệu người năm 2008.

Nhật Bản

Hỗ trợ đối với người khuyết tật từ lâu đã trở thành một trong các chính sách lớn trong hệ thống các chính sách TGXH ở Nhật Bản. Nước này đã ban hành Luật Hỗ trợ cho người khuyết tật vào năm 2005. Năm 2013, Nhật Bản có khoảng 7.400 người khuyết tật, bao gồm cả khuyết tật về thể chất, chậm phát triển trí tuệ và tâm thần.

Các chương trình phúc lợi xã hội cho đối tượng người khuyết tật chiếm khoảng 13% tổng chi cho TGXH và đạt 6,6 triệu người hưởng lợi, hay khoảng 91% số người khuyết tật và khoảng 27% đối tượng thụ hưởng trợ cấp xã hội.

Nguồn hình thành quỹ trợ giúp đối với người khuyết tật được lấy từ ngân sách nhà nước cộng với sự đóng góp của các tổ chức, cá nhân. Đối tượng được hỗ trợ là những người khuyết tật về thể chất, tinh thần và trí tuệ. Các hình thức phân bổ, sử dụng nguồn quỹ này bao gồm: Hỗ trợ thu nhập, hỗ trợ về dịch vụ, giải quyết việc làm. Hỗ trợ thu nhập được thực hiện đối với những người bị khuyết tật bẩm sinh.

Mức trợ cấp là 983.100 Yên/người/năm đối với người khuyết tật ở mức độ 1 hoặc 786.500 Yên/người/năm đối với người khuyết tật ở mức độ 2. Nhật Bản cũng có một chương trình việc làm cho người tàn tật hướng tới 221.000 người hưởng lợi. Đây là một trong các chương trình lớn và đạt được nhiều kết quả ấn tượng trong việc chăm sóc những người khuyết tật và bảo đảm ổn định, trật tự xã hội.

Hàm ý chính sách cho Việt Nam

Việt Nam là quốc gia với 54 dân tộc anh em, trong đó đồng bào dân tộc thiểu số chủ yếu sống tại các khu vực vùng núi, biên giới, hải đảo với điều kiện kinh tế - xã hội gặp nhiều khó khăn; bên cạnh đó với gần 80% là khu vực nông thôn, điều kiện về y tế, giáo dục chưa được đảm bảo; trong khi các hiện tượng thời tiết cực đoan diễn ra với tần suất cao và mức độ ngày càng nghiêm trọng.

Tuy nhiên, trong những năm qua, các chính sách TGXH còn gặp phải một số khó khăn nhất là vấn đề huy động, phân bổ và sử dụng nguồn tài chính. Việc phân bổ và sử dụng nguồn tài chính cũng chưa thật sự hiệu quả, còn xảy ra tình trạng hỗ trợ sai đối tượng, trong khi các hình thức hỗ trợ chủ yếu tập trung ở việc giải quyết khó khăn trước mắt như hỗ trợ bằng tiền, hiện vật cho các đối tượng gặp khó khăn…

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước về TGXH, có thể thấy, các chương trình TGXH thành công tại các quốc gia là nhờ đã xác định đúng đối tượng, đúng phương pháp hỗ trợ đặc biệt là quan tâm đến việc huy động sự tham gia đóng góp của nhiều đối tượng trong xã hội. Từ bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên, có thể rút ra một vài gợi ý về mặt chính sách như sau:

Thứ nhất, Chính phủ xem xét gia tăng sự hỗ trợ về mặt tài chính cho các quỹ TGXH, đặc biệt là Quỹ Bảo hiểm xã hội tự nguyện, bảo hiểm nghiệp ở nông thôn… Hiện nay, ở Việt Nam, bảo hiểm xã hội tự nguyện và bảo hiểm nông nghiệp, nông thôn đã được hình thành và triển khai thực tế tại nhiều địa phương trên cả nước.

Tuy nhiên, quy mô quỹ còn hạn chế do nguồn hỗ trợ từ phía Chính phủ và chính quyền các địa phương còn hạn chế nên việc chi trả còn gặp nhiều khó khăn và mức chi trả còn thấp. Do vậy, chưa khuyến khích người dân tham gia.

Kinh nghiệm từ Trung Quốc cho thấy, Chính phủ nước này đã chi tiền cho việc hình thành quỹ bảo hiểm tại nông thôn nên khi nhận hỗ trợ, người dân sẽ nhận được mức cao hơn số tiền đóng góp. Điều này đã khích lệ người dân tham gia vào một cách tự giác và ổn định lâu dài.

Ở Thái Lan, việc xây các bệnh viện tại các khu vực nông thôn, các khu vực có điều kiện kinh tế khó khăn có thể do các tổ chức, cá nhân đảm nhận. Khi người dân đến khám, chữa bệnh tại các bệnh viện này thì chi phí một phần do người dân chi trả và một phần sẽ do Nhà nước chi trả cho các bệnh viện đảm bảo lợi ích cho các nhà đầu tư.

Thứ hai, đa dạng hóa các hình thức hỗ trợ cho phù hợp với từng loại đối tượng. Ở Việt Nam, có 6 đối tượng được hưởng chế độ TGXH (người cao tuổi, trẻ em nghèo, người khuyết tật, những người thiếu dịch vụ y tế, thiếu việc làm và các đối tượng khác). Kinh nghiệm tại Nhật Bản cho thấy, việc hỗ trợ đối với người khuyết tật cần được thực hiện toàn diện về thu nhập, dịch vụ và việc làm. Trong khi đó, tại Ấn Độ, TGXH lại tập trung vào việc tạo việc làm cho những người lao động ở nông thôn.

Để hoạt động TGXH có hiệu quả Việt Nam cần nghiên cứu các hình thức TGXH phù hợp cho từng đối tượng. Đối với trẻ em nghèo tại các vùng dân tộc thiểu số thì việc hỗ trợ cần thực hiện bằng hiện vật (lương thực, quần áo, thuốc men…) để phù hợp với mức sống tối thiểu. Trong khi với những người trong độ tuổi lao động thì việc hỗ trợ đào tạo nghề và việc làm là phù hợp và cần được chú trọng hơn các hình thức hỗ trợ bằng tiền mặt. Đối với người già cần nâng cao mức hỗ trợ bằng các dịch chăm sóc sức khỏe và tiền mặt hàng tháng.

Thứ ba, trong ngắn hạn Việt Nam nên có biện pháp để xây dựng các tiêu chí đánh giá, lựa chọn đối tượng nhận TGXH phù hợp, tránh tình trạng bỏ sót đối tượng, đặc biệt là tình trạng cào bằng như hiện nay. Kinh nghiệm tại Trung Quốc thì việc đóng BHHT tại các khu vực khác nhau sẽ có các mức khác nhau, tại Bắc Kinh người dân phải đóng 2.000 NDT trong khi các khu vực khác chỉ phải đóng 100 NDT.

Phát huy những thành tích đã đạt được trong quá trình triển khai thực hiện chính sách TGXH, cộng với việc nghiên cứu bài học kinh nghiệm của các nước tin tưởng rằng, trong thời gian tới Việt Nam sẽ sớm xây dựng được một hệ thống các chính sách TGXH rõ ràng, minh bạch và hiệu quả.       

Tài liệu tham khảo:

1. Ban Tài chính công (Viện Chiến lược và chính sách tài chính) (2015), Chương trình nghiên cứu khảo sát, đánh giá chính sách hỗ trợ trực tiếp từ ngân sách nhà nước để đảm bảo an sinh xã hội;

2. Bộ Lao động - Thương binh và xã hội (2013), Tổng kết các bài học kinh nghiệm chủ yếu về an sinh xã hội của Trung Quốc và Ấn Độ;

3. Bộ Lao động – Thương binh và xã hội (2011), Hệ thống an sinh xã hội của Trung Quốc.