Hiện có không ít hoài nghi khả năng chuyển đổi đúng hẹn, vì thực tế Việt Nam đã mất 17 năm mới chuyển 3.836 DNNN thành công ty cổ phần. Số DNNN được cổ phần hóa (CPH) đến nay mới chiếm khoảng trên 12% số vốn nhà nước tại DN. Đây thực sự là một trường ngại không dễ vượt qua... Tuy nhiên, điều đó không có nghĩa không còn DNNN mà DNNN hiện diện dưới bốn hình thức khác là: Công ty TNHH một thành viên, công ty TNHH từ hai thành viên trở lên, công ty cổ phần, công ty hợp danh. Tất cả các DN dưới bốn hình thức trên mà tỷ lệ vốn nhà nước trong vốn điều lệ là 100% hay ở mức chi phối (từ 50% vốn điều lệ trở lên) đều là các DNNN.

Trong bối cảnh chuyển đổi khung pháp lý cùng với việc tăng cường cổ phần hóa, với cơ cấu sở hữu đan xem trong DN và không cố định như trước đây, thì khái niệm DNNN trước đây không còn là một điểm tựa duy nhất để Nhà nước ứng xử với DN và quản lý đối với phần vốn đầu tư của mình. Bản chất của DNNN không còn đóng khung trong những tiêu chí cố định như Nhà nước thành lập, tổ chức, quản lý, quyết định cán bộ lãnh đạo, áp đặt cơ chế chính sách... Trong bối cảnh mới, bản chất của DNNN được thể hiện thông qua việc sử dụng quyền sở hữu và quyền kiểm soát của Nhà nước. Quyền sở hữu thể hiện ở tỷ lệ vốn nhà nước trong vốn điều lệ. Quyền kiểm soát được thể hiện ở việc sử dụng quyền sở hữu để quyết định những vấn đề quan trọng của DN, do những người đại diện vốn nhà nước thực hiện. Quyền sở hữu và quyền kiểm soát có thể tương đương nhau nhưng cũng có thể khác nhau. Trong bối cảnh DNNN được đa dạng hóa sở hữu, cần chuyển đổi tư duy quản lý DNNN. Thay vì lấy trọng tâm là ban hành khung pháp lý với nhiều quy định để kiểm soát chặt đối với DN có vốn nhà nước, sang trọng tâm là lựa chọn người đại diện vốn nhà nước có năng lực, có trách nhiệm và có cơ chế đảm bảo để những người đại diện vốn nhà nước thực hiện được quyền sở hữu của Nhà nước bên cạnh việc giám sát đối với DN thực hiện các quy định của pháp luật.

Khung khổ pháp lý cho chuyển đổi hiện nay về cơ bản đã có, bao gồm hệ thống các nghị định, quyết định, thông tư về chuyển công ty nhà nước sang công ty TNHH một thành viên, công ty cổ phần và công ty mẹ-công ty con. Khung khổ pháp lý này bao gồm một hệ thống các văn bản điều chỉnh hoạt động và quản lý đối với công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước ở DN khác, ở trong tình trạng đan xen giữa 2 Luật DNNN và Luật DN năm 2005, nhưng chủ yếu là áp dụng đối với công ty nhà nước. Hệ thống các văn bản này hoặc là sẽ hoàn toàn hết hiệu lực đối với các DN đã chuyển sang hoạt động theo Luật DN năm 2005, hoặc hết hiệu lực từng phần đối với những DN đang chuyển đổi còn ở ráp gianh giữa 2 luật. Đó là hệ thống thang bảng lương, chế độ nâng lương, nâng bậc, chế độ tiền thưởng đối với người lao động, hội đồng quản trị, tổng giám đốc, giám đốc, về quản lý và xử lý nợ tồn đọng, quy chế tài chính, quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DN, về thực hiện các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước, cơ chế sản xuất và cung ứng  sản phẩm, dịch vụ công ích …trong công ty nhà nước. Mặc dù vậy, cũng còn nhiều vấn đề cần được sửa đổi bổ sung cho sát với tình hình thực tế. Không những thế, khung khổ pháp lý cho hoạt động của công ty nhà nước sau chuyển đổi không những cũng trong tình trạng như vậy mà còn có phần bất cập về mô hình tổ chức quản lý, về quản trị DN, về quản lý giám sát để bảo vệ quyền lợi nhà nước, bảo vệ quyền lợi của các nhà đầu tư nhỏ ở các nhóm công ty mẹ-công ty con, tập đoàn kinh tế.

Cụ thể như, một số vấn đề cần giải quyết về khung pháp lý cho chuyển đổi và hoạt động của công ty nhà nước sau chuyển đổi bao gồm:

- Về công ty TNHH một thành viên là Nhà nước: Hình thức công ty TNHH một thành viên là Nhà nước áp dụng cho những DN mà Nhà nước đang nắm giữ 100% vốn điều lệ. Nghị định 63/2001/NĐ-CP, Nghị định 145/2005/NĐ-CP và các thông tư hướng dẫn trước đây tạo thành khung pháp lý cho chuyển đổi và hoạt động của công ty TNHH một thành viên là Nhà nước theo Luật DN năm 1999. Luật DN 2005 ra đời dẫn đến phải sửa lại Nghị định 63/2001/NĐ-CP và Nghị định 145/2005/NĐ-CP về chuyển sang công ty TNHH một thành viên. Năm 2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định 95/2006/NĐ-CP thay thế 2 Nghị định nêu trên. Tuy nhiên, Nghị định 95/2006/NĐ-CP và các quy định của Luật DN về công ty TNHH một thành viên chủ yếu áp dụng để chuyển đổi các công ty nhà nước quy mô nhỏ, công ty nhà nước độc lập. Thách thức về hòa nhập vào khung khổ pháp lý chung của Luật DN là về mô hình tổ chức quản lý đối với các DNNN quy mô lớn gồm tập đoàn kinh tế, tổng công ty, DN công ích, quốc phòng an ninh, các nông lâm trường quốc doanh. Áp dụng quy định này với các tổng công ty lớn hơn, cơ cấu phức tạp hơn và đặc biệt với các tập đoàn kinh tế nhà nước là đối tượng chính chuyển thành công ty TNHH một thành viên sẽ phát sinh một số vấn đề về mô hình Hội đồng thành viên, về cơ chế quản lý, giám sát, về bảo vệ quyền lợi chủ sở hữu nhà nước.

Trong số các DNNN sẽ chuyển sang Luật DN năm 2005 chiếm phần khá lớn là các DNNN quy mô lớn (gồm 7 tập đoàn kinh tế lớn của Nhà nước, gần 100 tổng công ty nhà nước), một số công ty nhà nước trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng, các DNNN hoạt động công ích, quốc phòng an ninh, các nông lâm, trường quốc doanh. Việc chuyển đổi những DN này đều gặp phải các loại “rào cản” hay “chướng ngại vật” khác với các DNNN thông thường mà cần phải vượt qua như: rào cản về hòa nhập chung về mô hình tổ chức quản lý vào Luật DN chung; tính chất quan trọng của ngành nghề kinh doanh, lĩnh vực DN nắm giữ gắn với xương sống của kinh tế nhà nước; quy mô vốn lớn, số lượng DN thành viên đông (có tập đoàn lên đến hàng trăm DN thành viên), nhiều tầng nấc, với cơ cấu ngành nghề, cơ cấu sở hữu DN thành viên đa dạng, phức tạp.  

Mô hình Hội đồng thành viên có những khác biệt với mô hình HĐQT hiện tại, về quyền hạn lớn hơn được giao cho Hội đồng thành viên so với giao cho HĐQT, các cơ chế quản lý, giám sát hiện hành đều xuất phát từ Luật DNNN, nhưng sau ngày 1/7/2010, do chấm dứt hiệu lực của Luật DNNN nên đương nhiên cũng chấm dứt luôn hiệu lực các cơ chế quản lý, giám sát hiện hành...

Để giải quyết các vấn đề này, vừa qua Thủ tướng Chính phủ đã giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư sơ kết Nghị định 95/2006/NĐ-CP và đề xuất phương hướng sửa đổi, bổ sung Nghị định này cho phù hợp với thực tiễn, trong đó lưu ý đến nội dung chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng thành viên; việc tổ chức quản lý của các công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước khi chuyển thành công ty TNHH một thành viên đảm bảo sự quản lý giám sát của chủ sở hữu nhà nước; và lưu ý đến việc tổ chức quản lý các nông lâm trường quốc doanh khi chuyển thành công ty TNHH một thành viên. Mong rằng việc sửa đổi này sớm được thực hiện để các công ty TNHH một thành viên không bị rối trong quá trình chuyển đổi. 

 Về công ty mẹ-công ty con, tập đoàn kinh tế nhà nước

Đây là 2 hình thức tổ chức kinh doanh có nhiều khác biệt với các công ty nhà nước độc lập, vì vậy cũng có những cơ chế quản lý, giám sát đặc thù. Việc hình thành công ty mẹ-công ty con và tập đoàn kinh tế nói chung có động lực xuất phát từ nhu cầu sử dụng lợi thế của kinh tế quy mô với sự cộng hưởng của việc gia tăng năng lực tài chính của chính những DN chủ chốt hình thành các nhóm DN này. Đối với tập đoàn kinh tế nhà nước, bên cạnh các động lực vừa nêu là ý chí và chủ trương gia tăng sức mạnh của kinh tế nhà nước trong những ngành, lĩnh vực quan trọng, chủ chốt của nền kinh tế. Minh chứng cho điều này là ngay từ năm 1994, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định thành lập 18 tổng công ty theo hướng tập đoàn kinh tế trong hầu hết các ngành, lĩnh vực quan trọng. Tiếp đó, Nghị quyết TW 3, Khóa IX nêu rõ cần hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh trên cơ sở tổng công ty nhà nước. Nghị quyết Đại hội Đảng X tiếp tục khẳng định thúc đẩy việc hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh, tầm cỡ khu vực.

Mặt khác, việc hình thành tổng công ty theo mô hình công ty mẹ-công ty con và tập đoàn kinh tế nhà nước còn có yếu tố tác động của quá trình cổ phần hóa các DN thành viên. Việc cổ phần hóa các DN thành viên đã dẫn đến hình thành loại DN có vốn chi phối của tổng công ty, từ đó biến các DN này thành các công ty con và bản thân tổng công ty chuyển thành công ty mẹ. Tương tự như vậy là đối với các tập đoàn kinh tế nhà nước. Vì thế các tập đoàn kinh tế nhà nước đều lấy mô hình công ty mẹ-công ty con làm nền tảng để phát triển, nhưng với điểm khác biệt là lớn hơn về quy mô, số cấp DN và nắm giữ những ngành, lĩnh vực quan trọng nhất của nền kinh tế.

Khung pháp lý định hướng cho quá trình chuyển đổi các tổng công ty theo mô hình công ty mẹ-công ty con được hình thành từ năm 2004, bắt đầu từ Nghị định 153/2004/NĐ-CP về tổ chức, quản lý tổng công ty nhà nước và chuyển đổi tổng công ty nhà nước, công ty nhà nước độc lập theo mô hình công ty mẹ-công ty con đến nay cũng bộc lộ sự không phù hợp. Do Nghị định 153/2004/NĐ-CP ban hành trong viễn cảnh song song tồn tại Luật DNNN và Luật DN năm 1999 nên việc chuyển đổi tổng công ty nhà nước và công ty nhà nước độc lập sang mô hình công ty mẹ-công ty con vẫn theo Nghị định 153/2004/NĐ-CP chỉ với hình thức công ty mẹ là công ty nhà nước (bên cạnh hình thức công ty mẹ là công ty cổ phần không thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị định 153/2004/NĐ-CP). Việc ban hành Luật DN 2005 với hướng đích là thay thế hoàn toàn Luật DNNN và hoàn thành chuyển đổi công ty nhà nước sang Luật DN trước ngày 1/7/2010 đặt ra vấn  đề buộc phải sửa đổi Nghị định 153/2004/NĐ-CP và thay thế bằng Nghị định 111/2007/NĐ-CP, trong đó sửa đổi quan trọng là bổ sung hình thức chuyển đổi sang công ty mẹ-công ty con với công ty mẹ là công ty TNHH một thành viên của Luật DN. Nghị định 111/2007/NĐ-CP sẽ tiếp tục áp dụng để chuyển đổi tổng công ty nhà nước và công ty nhà nước độc lập sang mô hình công ty mẹ-công ty con (kể cả chuyển sang công ty mẹ-công ty con mô hình tập đoàn kinh tế nhà nước) đến thời điểm ngày 1/7/2010. Theo Nghị định 111/2007/NĐ-CP, những công ty mẹ đã hình thành sau chuyển đổi mà vẫn dưới hình thức công ty nhà nước (hoặc tổng công ty nhà nước) cũng phải hoàn thành chuyển sang công ty TNHH hay công ty cổ phần trước ngày 1/7/2010.

Đối với tập đoàn kinh tế nhà nước, việc hình thành, tổ chức quản lý, hoạt động và khung khổ pháp lý điều chỉnh quá trình này lại phức tạp hơn nhiều so với công ty mẹ-công ty con.

Tính đặc thù của tập đoàn kinh tế nhà nước là ở chỗ nó có nhiều tầng nấc, nhiều nhà đầu tư tham gia sở hữu các DN thành viên trong tập đoàn (kể cả Nhà nước, nhà đầu tư chiến lược, cổ đông nhỏ, người lao động…), người quản lý, điều hành là chủ sở hữu và không phải là chủ sở hữu mà chỉ là đại diện. Thực tế có tập đoàn đã hình thành 3-4 cấp DN, ngoài sở hữu theo chiều dọc từ công ty mẹ (tập doàn) còn có các hình thức sở hữu ngang, sở hữu chéo, sở hữu vượt cấp,... trong các DN thành viên. Từ đó xuất hiện vấn đề về “quyền sở hữu” và “quyền kiểm soát” đối với tập đoàn. Nói cụ thể hơn đó là có sự khác biệt giữa một bên là quyền sở hữu (của Nhà nước hay của bất kỳ nhà đầu tư nào) đối với DN với một bên là quyền kiểm soát (của Nhà nước hay của bất kỳ nhà đầu tư nào) đối với DN ở các cấp tiếp theo trong tập đoàn (DN thành viên ở tầng thứ 2, thứ 3…). Từ đó xuất hiện những rủi ro cho quyền lợi của chủ sở hữu (kể cả Nhà nước hay bất kỳ nhà đầu tư nào) do sự khác biệt này. Điều đó đòi hỏi phải tính đến việc bảo vệ quyền chủ sở hữu khi có sự khác biệt này. Bên cạnh đó cũng phải có những cơ chế kiểm soát rủi ro ẩn chứa trong mô hình tập đoàn kinh tế khi quản trị DN (corporate governance) còn chưa thật minh bạch, do cơ cấu sở hữu phức tạp, khi có các giao dịch trong nội bộ hay với bên thứ ba có thể gây phương hại đến chủ sở hữu (kể cả Nhà nước hay bất kỳ nhà đầu tư nào). Vấn đề này hiện chưa được nghiên cứu, đánh giá và chưa có cơ chế quản lý giám sát cũng như chưa được thể chế hoá thành khung khổ pháp lý.

Để giải quyết một phần của những vấn đề này, Chính phủ đã giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư soạn thảo trình Chính phủ ban hành Nghị định về thí điểm thành lập, tổ chức, hoạt động và quản lý đối với tập đoàn kinh tế nhà nước. Những vấn đề chuyên sâu về quản trị DN (đối với DNNN và tập đoàn kinh tế nhà nước) sẽ được nghiên cứu trong một đề án riêng trình Chính phủ vào cuối năm 2010, chậm hơn thời điểm Luật DNNN không còn hiệu lực (1/7/2010).

Sự thiếu hụt hoặc không sửa đổi, bổ sung kịp thời khung pháp lý đó sẽ để lại khoảng trống cho hoạt động của DN, cho quản lý vốn nhà nước, dẫn đến nguy cơ vừa không đủ khung pháp lý cho hoạt động của DN, vừa không bảo vệ được quyền lợi của chủ sở hữu nhà nước.

 Tài liệu tham khảo:

- Báo cáo hoạt động của các TĐ, TCT Nhà nước 2009 (Ban đổi mới và Phát triển DN)

- Diễn đàn "Tái cấu trúc và phát triển DNNN"

- DNNN trước bối cảnh chuyển đổi khung pháp lý và tái cấu trúc

- Thời báo Kinh tế VN, Kinh tế Sài Gòn...