Tái cơ cấu còn chậm

Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn liền với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 339/QĐ-TTg, ngày 19/2/2013. Qua hơn một năm triển khai thực hiện các nhiệm vụ tái cơ cấu đầu tư công mà Đề án đặt ra, có thể thấy nổi lên hai điểm tích cực sau:

- Tốc độ tăng vốn đầu tư của khu vực nhà nước bước đầu đã giảm. Nhờ việc cắt giảm nhiều dự án đầu tư chưa thực sự cấp bách hoặc kém hiệu quả, nên tốc độ tăng vốn đầu tư của khu vực nhà nước theo giá thực tế đã giảm từ 9,6% năm 2012 xuống còn 8,4% năm 2013, tức giảm 1,2 điểm phần trăm (Biểu đồ 1).

- Tình trạng dàn trải, lãng phí trong đầu tư công đã được chú trọng khắc phục, bước đầu đạt kết quả tích cực. Với việc xác định rõ hơn chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan liên quan trong đầu tư công; chú trọng hoàn thiện và tăng cường công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra đầu tư công, nên các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ được rà soát, sắp xếp, phân loại theo thứ tự ưu tiên thực hiện. Nhiều dự án đầu tư chưa thực sự cấp bách hoặc không hiệu quả đã được đình hoãn hoặc cắt giảm. Việc phân bổ vốn đầu tư được điều chỉnh lại theo hướng tập trung hơn cho các dự án thuộc diện ưu tiên; tiến độ thực hiện các dự án được đảm bảo hơn... Điều này đã góp phần quan trọng vào việc khắc phục tình trạng dàn trải, chậm tiến độ, lãng phí, cải thiện được hiệu quả đầu tư công.

Tuy nhiên, tái cơ cấu đầu tư công cũng còn những mặt chưa được, thể hiện rõ ở hai điểm lớn sau:

- Quá trình tái cơ cấu đầu tư công diễn ra chậm, chưa làm thay đổi mạnh mẽ xu hướng đầu tư của khu vực này. Số liệu của Tổng cục Thống kê cho thấy, tỷ trọng đầu tư của khu vực nhà nước trong tổng đầu tư toàn xã hội vẫn còn rất cao và có xu hướng tăng. Năm 2013, tỷ trọng này là 40,4%, tăng 2,6 điểm phần trăm so với năm 2012 (Bảng 1). Trong khi đó, tỷ trọng đầu tư của khu vực ngoài nhà nước giảm, từ 38,9% năm 2012 xuống còn 37,6% năm 2013; tỷ trọng đầu tư của khu vực có vốn đầu tư nước ngoài giảm từ 23,3% năm 2012 xuống còn 22% năm 2013. Thực tế trên cho thấy, đầu tư của khu vực nhà nước vẫn tiếp tục lấn át đầu tư của khu vực tư nhân trong và ngoài nước, việc cắt giảm đầu tư công chưa đạt được kết quả đáng kể.

Trong bối cảnh thu ngân sách không đủ cho chi thường xuyên, đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước chủ yếu là đi vay, thì việc tăng tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội là hiện tượng cần xem xét. Nhất là gần đây đang có nhu cầu vay 1 tỷ USD để đảo nợ quốc gia.

Với tỷ trọng trên, đầu tư khu vực nhà nước của Việt Nam tiếp tục chiếm tỷ lệ cao so với các nước trong khu vực. Trong suốt giai đoạn 2000-2012, đầu tư của khu vực này hàng năm luôn chiếm khoảng 17%-20% GDP, năm 2013 giảm xuống còn 12,3%, song vẫn cao hơn rất nhiều so với mức dưới 5% GDP của các nước trong khu vực [3].

- Tái cơ cấu đầu tư công chưa cải thiện đáng kể hiệu quả đầu tư của khu vực này. Tình trạng đầu tư công tràn lan, chưa đúng hướng (Nhà nước đầu tư vào cả những lĩnh vực mà tư nhân hoàn toàn có thể làm được và làm tốt), chất lượng công trình đầu tư thấp, dự án đầu tư chậm tiến độ, phải điều chỉnh tăng vốn so với dự toán ban đầu... vẫn còn có dấu hiệu tiếp diễn.

Thực tế trên làm cho hiệu quả đầu tư công chưa được cải thiện đáng kể. Chỉ số ICOR của Việt Nam giai đoạn 2011-2013 là 5,53, đã được cải thiện so với mức 6,67 trong giai đoạn 2008-2010. Tuy nhiên, chỉ số này vẫn cao hơn so với mức 5,1 trong giai đoạn 2001-2006 (Bảng 2). Trong khi đó, tỷ lệ đầu tư từ khu vực nhà nước (tính theo GDP và trong tổng đầu tư toàn xã hội) luôn ở mức cao trong nền kinh tế, điều đó cho thấy, đầu tư công chưa thực hiện tốt vai trò tác động lan tỏa thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội trong quá trình phát triển. chưa nói tiềm ẩn nhiều nguy cơ liên quan tới nợ quốc gia, vỡ nợ công.

Do khung pháp lý chưa hoàn thiện?

Tái cơ cấu đầu tư công chưa đạt được nhiều kết quả, ngoài một số nguyên nhân khách quan như thời gian triển khai thực hiện tái cơ cấu chưa đủ dài, còn do một số nguyên nhân chủ yếu sau:

Một là, nhận thức về đầu tư công chưa rõ ràng. Vấn đề này xuất phát từ nhiều lý do, song trước hết là do sự nhận thức thiếu rõ ràng về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và sự lúng túng trong tư duy phát triển kinh tế - xã hội (tư duy về phát triển vùng, ngành; liên kết vùng, ngành; tư duy về giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội trong quá trình phát triển...). Điều đó đã ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động đầu tư công và tái cơ cấu đầu tư công.

Hai là, chưa xây dựng được chương trình tổng thể về tái cơ cấu đầu tư công, mặc dù Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế được phê duyệt từ đầu năm 2013. Điều này gây khó khăn cho việc triển khai tái cơ cấu đầu tư công trên thực tế.

Ba là, khung khổ pháp lý còn nhiều hạn chế. Trong thời gian qua, mặc dù Việt Nam đã rất nỗ lực hoàn thiện khung khổ pháp lý liên quan đến đầu tư công nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư của khu vực này. Tuy nhiên, cho đến nay, nhiều văn bản quy phạm pháp luật quan trọng liên quan đến lĩnh vực này vẫn còn thiếu, hoặc đang trong quá trình xây dựng hay hướng dẫn thực hiện. Chẳng hạn:

- Luật Đầu tư công - khung khổ pháp lý đặc biệt quan trọng cho hoạt động đầu tư công cũng chỉ mới được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 18/6/2014 tại kỳ họp thứ 7 và phải đến 1/1/2015 mới có hiệu lực thi hành.

- Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (sửa đổi), Luật Đấu thầu (sửa đổi) được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 26/11/2013 tại kỳ họp thứ 6, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014, nhưng hiện vẫn đang trong quá trình xây dựng các văn bản hướng dẫn thực hiện.

- Luật Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp chưa được ban hành, hiện vẫn đang trong quá trình lấy ý kiến góp ý để hoàn thiện dự thảo.

- Luật Ngân sách nhà nước (Luật số 01/2002/QH11) hiện đã bộc lộ nhiều hạn chế, song vẫn đang trong quá trình nghiên cứu, hoàn thiện.

- Khung khổ pháp lý về hợp tác công – tư (PPP) trong các dự án đầu tư công chưa hoàn thiện.

- Khung pháp lý đầy đủ về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội (một lĩnh vực có ảnh hưởng to lớn đến định hướng và hiệu quả đầu tư công) chưa có.

Bốn là, vẫn chưa xây dựng được hệ thống tiêu chí cụ thể, định lượng để đánh giá hiệu quả của các dự án đầu tư công, làm cơ sở cho việc chấp thuận đầu tư và phân bổ vốn.

Năm là, công tác kiểm tra, giám sát trong và sau khi đầu tư (hậu kiểm) đối với các dự án đầu tư công còn nhiều hạn chế, bị buông lỏng, hiệu lực không cao.

Một số khuyến nghị

Để đẩy mạnh tái cơ cấu đầu tư công, góp phần tích cực vào quá trình tái cơ cấu kinh tế gắn liền với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và nâng cao năng lực cạnh tranh trong thời gian tới, theo chúng tôi cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau:

Thứ nhất, xác định lại vai trò của đầu tư công đối với quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Đầu tư công phải phản ánh đúng chức năng xã hội của Nhà nước. Theo đó, đầu tư công chỉ tập trung vào những lĩnh vực mà tư nhân không làm được hoặc không muốn làm, nhưng lại có ý nghĩa to lớn đối với việc đảm bảo công bằng và an sinh xã hội, tạo điều kiện thiết yếu cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ hai, khẩn trương xây dựng chương trình tổng thể về tái cơ cấu đầu tư công với lộ trình, cách thức thực hiện cụ thể. Chương trình này phải có sự gắn kết chặt chẽ với việc thực hiện các nội dung khác của tái cơ cấu kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng và dựa trên cơ sở của chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương cũng như trên phạm vi cả nước. Đồng thời, chương trình phải đặt trong bối cảnh Việt Nam hội nhập ngày càng sâu, rộng vào kinh tế thế giới. Bên cạnh đó, cần xác định rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan liên quan (các bộ, cơ quan ngang bộ, Trung ương, địa phương...) trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công. Định kỳ tổng kết, đánh giá để rút ra bài học kinh nghiệm cho việc thực hiện chương trình trong giai đoạn tiếp theo.

Thứ ba, khẩn trương hoàn thiện khung khổ pháp lỳ về đầu tư công. Cụ thể: Cần tập trung ban hành đầy đủ các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật Đầu tư công; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (sửa đổi); Luật Đấu thầu (sửa đổi); Sớm ban hành Luật Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; đẩy nhanh quá trình sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước; Hoàn thiện khung khổ pháp lý về hợp tác công-tư trong đầu tư công (cần làm rõ một số vấn đề, như: các lĩnh vực ưu tiên đầu tư theo hình thức hợp tác công-tư; quy trình thủ tục trong đầu tư theo hình thức hợp tác công tư; trách nhiệm, quyền hạn của các bên liên quan...); Sớm ban hành khung pháp lý về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, nhằm đảm bảo tính hệ thống, tầm nhìn dài hạn trong các quy hoạch.

Thứ tư, sớm xây dựng bộ tiêu chí (cả định lượng và định tính) đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội của các dự án đầu tư công để làm cơ sở cho việc phê duyệt dự án đầu tư, phân bổ vốn cũng như kiểm tra, giám sát, đánh giá dự án đầu tư công trong và sau quá trình thực hiện đầu tư.

Thứ năm, hoàn thiện công tác kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm về đầu tư công, đảm bảo sự công khai, minh bạch. Trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan liên quan trong kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong đầu tư công phải được xác định rõ. Đồng thời, khẩn trương xây dựng và triển khai thực hiện cơ chế giám sát cộng đồng đối với các dự án đầu tư công. Việc kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm phải được thực hiện ở tất cả các khâu, từ lập dự án, thẩm định, bố trí vốn đầu tư, đến thanh quyết toán và khai thác kết quả đầu tư. trong công tác kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm về đầu tư công.

Tài liệu tham khảo:

1. Thủ tướng Chính phủ (2013). Quyết định số 339/QĐ-TTg, ngày 19/2/2013 phê duyệt Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn liền với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh giai đoạn 2013-2020

2. Trần Kim Chung, Đinh Trọng Thắng (2013). Tái cơ cấu đầu tư công: Kết quả, tồn tại và giải pháp đặt ra, Kỷ yếu khoa học của Diễn đàn Phục hồi tăng trưởng và tái cơ cấu kinh tế: Cơ hội và thách thức, do Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương và Tổ chức Hợp tác phát triển Đức (GIZ) phối hợp tổ chức tại Hà Nội, ngày 22/11/2013

3. Ủy ban Kinh tế Quốc hội (2012). Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế mùa thu 2012, Vũng Tàu, 28-29/9/2012

4. Trịnh Mai Vân, Nguyễn Văn Đại (2013). Thực trạng đầu tư từ nguồn vốn nhà nước ở Việt Nam, Tạp chí Tài chính, số 12 - 2013