Tồn tại, bất cập trong triển khai các quy định về quản trị doanh nghiệp nhà nước

Quản trị doanh nghiệp (DN) của Việt Nam về cơ bản đã tiệm cận thông lệ quốc tế, tuy nhiên, việc ban hành quy định về quản trị DN do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ (DNNN) hiện nay còn gặp khá nhiều vướng mắc. Nguyên nhân là do còn có những mâu thuẫn, bất cập trong hệ thống pháp luật có liên quan về quản trị DNNN, cụ thể như:

Thứ nhất, còn có những mâu thuẫn, chưa thống nhất giữa các quy định trong nội tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào SXKD tại DN (Luật số 69/2014/QH13) Luật chuyên ngành về lĩnh vực quản lý, sử dụng vốn nhà nước, điển hình như:

- Ðiều 3, Luật số 69/2014/QH13 quy định, vốn nhà nước tại DN bao gồm cả vốn do DN ký hợp đồng vay của Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Quy định này mâu thuẫn với chính quy định về vốn huy động của DN được quy định tại Ðiều 23 của Luật số 69/2014/QH13.

- Tại Khoản 8 và Khoản 9, Ðiều 3, Luật số 69/2014/QH13 dù đã quy định cụ thể về vốn nhà nước tại DN và quy định vốn của DN, tuy nhiên chưa phân biệt rõ ràng đâu là vốn góp của chủ sở hữu DN (nhà nước) khi chủ sở hữu DN (nhà nước) thực hiện nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật về DN (phải góp đủ và đúng hạn vốn điều lệ vào DN) với các khoản vốn khác trong DN không phải là khoản vốn góp điều lệ. Luật số 69/2014/QH13 chưa quy định thế nào là vốn chủ sở hữu của DN, dẫn đến sự mâu thuẫn về quy định các loại vốn trong DNNN. 

Thứ hai, thiếu sự thống nhất giữa quy định tại Luật số 69/2014/QH13 với các quy định tại các Luật chuyên ngành liên quan. Hiện nay, ngoài các quy định tại Luật số 69/2014/QH13, thì nội dung quản trị DNNN được quy định tại các luật chuyên ngành khác như: Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Ðất đai, Luật Xây dựng, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công... Ðiển hình như:

(i) Quy định của Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 và Luật số 69/2014/QH13 có mâu thuẫn về thẩm quyền phê duyệt chủ trương đối với dự án đầu tư: Ðiều 31, Luật Ðầu tư số 61/2020/QH14 quy định, đối với một số dự án đầu tư thuộc lĩnh vực đầu tư kinh doanh của DN không phân biệt nguồn vốn đầu tư dự án (từ ngân sách hay của DN) mà quy định theo lĩnh vực đầu tư, mức vốn đầu tư (như: Dự án đầu tư có nhu cầu di dân từ 10.000 người trở lên ở miền núi; từ 20.000 người trở lên ở vùng khác; dự án đầu tư xây dựng mới cảng hàng không, sân bay; đầu tư xây dựng mới bến cảng, khu bến cảng thuộc cảng biển đặc biệt; bến cảng, khu bến cảng có quy mô vốn từ 2.300 tỷ đồng trở lên thuộc cảng biển loại I; dự án đầu tư chế biến dầu khí..); Thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư là do Thủ tướng Chính phủ quyết định.

Tuy nhiên, theo Ðiều 24, Luật số 69/2014/QH13, khi DN sử dụng vốn của DN (vốn chủ sở hữu và vốn DN huy động) để thực hiện dự án đầu tư, xây dựng mua sắm tài sản cố định của DN nếu có mức vốn (đối với từng dự án) vượt quá 50% vốn chủ sở hữu ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc năm gần nhất với thời điểm quyết định dự án nhóm B theo quy định của Luật Đầu tư công thì do cơ quan đại diện chủ sở hữu xem xét, phê duyệt.

(ii) Quy định tại Luật số 69/2014/QH13 và Nghị định số 91/2015/NĐ-CP còn hạn chế việc DNNN tham gia vào dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP): Điều 4, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư quy định, lĩnh vực đầu tư, quy mô và phân loại dự án theo hình thức PPP, bao gồm nhiều lĩnh vực mà các DNNN đang đầu tư vốn để thực hiện hoạt động kinh doanh (giao thông vận tải; lưới điện, nhà máy điện; thủy lợi, cung cấp nước sạch, thoát nước, xử lý nước thải, chất thải; y tế, giáo dục - đào tạo; hạ tầng công nghệ thông tin); Điều 29,  Luật số 64/2020/QH14 cũng quy định DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ phải liên danh với nhà đầu tư thuộc khu vực tư nhân để tham dự thầu dự án đầu tư theo phương  thức PPP.

Tuy nhiên, Luật số 69/2014/QH13 lại không quy định cụ thể DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ được liên danh với DN thuộc khu vực tư nhân để tham gia hoạt động đầu tư theo phương thức PPP và chỉ quy định chung chung tại Ðiều 28 như sau: Việc sử dụng vốn, tài sản, quyền sử dụng đất của DNNN để đầu tư ra ngoài DN phải tuân thủ theo Luật số 69/2014/QH13, quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về đất đai và quy định khác của pháp luật có liên quan; phù hợp với chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm và kế hoạch sản xuất, kinh doanh hàng năm của DN; DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ không được góp vốn cùng công ty con để thành lập công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc thực hiện hợp đồng hợp tác kinh doanh.

Tương tự, tại Ðiều 21, Nghị định số 91/2015/NÐ-CP ngày 13/10/2015 của Chính phủ quy định việc đầu tư ra ngoài DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ phải tuân thủ quy định của pháp luật và phù hợp với ngành nghề kinh doanh chính, không ảnh hưởng đến hoạt động sản xuất kinh doanh của DNNN đảm bảo có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn đầu tư. Như vậy, Luật số 69/2014/QH13 và Nghị số 91/2015/NĐ-CP còn hạn chế việc DNNN tham gia vào dự án đầu tư theo hình thức PPP.

(iii) Một số mâu thuẫn giữa quy định của Luật số 69/2014/QH13 với Luật Xây dựng số 50/2014/QH13; Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13; Luật Kinh doanh Bất động sản số 66/2014/QH13; Luật Đất đai năm 2013, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14:

-  Theo Khoản 27, Điều 3, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 và Khoản 34, Điều 4 Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 (tại  Khoản 34 Điều 4) thì người phê duyệt dự án đầu tư đồng thời là người có thẩm quyền quyết định đầu tư, quyết định mua sắm. Quy định này mẫu thuẫn với Điều 24, Điều 42 và Điều 44, Luật số 69/2014/QH13 quy định về người có thẩm quyền phê duyệt dự án và người có thẩm quyền quyết định đầu tư do hai cơ quan khác nhau có thẩm quyền thực hiện.

- Quy định các loại bất động sản đưa vào kinh doanh tại Điều 5, Luật Kinh doanh Bất động sản số 66/2014/QH13 mâu thuẫn với quy định về quyền cho thuê nhà xưởng, cơ sở sản xuất kinh doanh của DN của Điều 25, Luật số 69/2014/QH13, vì cho rằng nhà xưởng của DN không phải là sản phẩm bất động sản kinh doanh của DN.

- Quy định tổ chức kinh tế bán tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê khi có đủ điều kiện quy định tại Điều 175 và Điều 189, Luật Đất đai năm 2013 mâu thuẫn với quy định tại Điều 25, Luật số 69/2014/QH13 về nhượng bán tài sản là nhà xưởng: DN được quyền cho thuê, thế chấp, cầm cố tài sản cố định theo nguyên tắc có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn; Nhượng bán, thanh lý tài sản cố định đã hư hỏng, lạc hậu kỹ thuật, không có nhu cầu sử dụng, không sử dụng được hoặc sử dụng không hiệu quả để thu hồi vốn.

-  Điều 74, Điều 75 và Điều 104 của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14 cũng có những nội dung mâu thuẫn với quy định của Luật số 69/2014/QH13 và Nghị định hướng dẫn về việc chuyển giao tài sản cho DNNN, nhất là tài sản là kết quả dự án đầu tư hạ tầng cấp nước sạch được đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau (vốn hỗ trợ từ ngân sách, vốn ODA, vốn của DN (gồm vốn chủ sở hữu và vốn huy động). 

Nguyên nhân dẫn tới sự mâu thuẫn, bất cập giữa các quy định phần lớn là do quan điểm, nhận thức về một số vấn đề chưa thống nhất như:

- Nhận thức về kinh tế thị trường đầy đủ, hội nhập, vấn đề trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho DNNN, sử dụng DN làm công cụ điều tiết kinh tế, vấn đề tách bạch chức năng chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý nhà nước là nội dung cốt yếu của quản trị DNNN, nhưng chưa có quan điểm thống nhất giữa các cơ quan chủ trì soạn thảo xây dựng pháp luật có nội dung quản trị DN đã tạo nên vướng mắc trong thể chế hóa và tổ chức thực hiện.

- Trong phạm vi đầu tư vốn nhà nước vào DN và quản lý sử dụng vốn của DN thì vấn đề việc xác định vốn/tài sản của DN còn thiếu sự thống nhất, chưa hiểu đúng theo quy định của Bộ luật Dân sự, Luật DN về tài sản của pháp nhân DN, về việc chuyển quyền sở hữu và quyền sử dụng tài sản của DN sau góp vốn của chủ sở hữu, vẫn coi phần vốn góp của chủ sở hữu nhà nước trong vốn điều lệ của DN là tiền vốn/tài sản của Nhà nước mà không coi đây là nghĩa vụ phải góp vốn của chủ sở hữu (nhà nước) với tư cách là nhà đầu tư vốn vào DN, cho nên khi xây dựng pháp luật có nội dung quản trị DN vẫn còn quan điểm cho rằng, cơ quan quản lý nhà nước có quyền can thiệp hành chính trong quá trình DN sử dụng vốn cho hoạt động sản xuất kinh doanh của DN, từ đó tính đồng bộ của hệ thống pháp luật chưa được đảm bảo.

Giải pháp đổi mới quản trị doanh nghiệp nhà nước

Chủ trương

Tại điểm 4 Mục III Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN xác định: Nhà nước thực hiện đầy đủ trách nhiệm của chủ sở hữu đối với DNNN, cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại DN; Thực sự đóng vai trò là nhà đầu tư, chủ sở hữu, bình đẳng về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm với các nhà đầu tư khác trong DN; Bảo đảm quyền tự chủ trong hoạt động của DNNN theo nguyên tắc thị trường; Tôn trọng tính độc lập trong việc thực hiện quyền và trách nhiệm của hội đồng thành viên, hội đồng quản trị, chủ tịch hội đồng thành viên, chủ tịch hội đồng quản trị, tổng giám đốc, ban điều hành DNNN để hoạt động và quản trị của DNNN được thực hiện một cách minh bạch, giải trình, chuyên nghiệp, hiệu quả cao.

Yêu cầu về cải thiện quản trị doanh nghiệp nhà nước

Theo tinh thần quán triệt tại Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017, vấn đề cải thiện quản trị DNNN trong phạm vi quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại DN cần tập trung giải quyết một số vấn đề sau:

Một là, nâng cao nhận thức đổi mới quản trị DNNN trong quá trình xây dựng hoàn thiện cơ chế chính sách phải gắn với mục tiêu nâng cao việc trao quyền tự chủ tài chính, tự chịu trách nhiệm cho DNNN để đảm bảo sự cạnh tranh, bình đẳng, hội nhập khi DN tham gia vào thị trường trên cơ sở hiểu đúng các quy định của pháp luật (tại Bộ Luật Dân sự, Luật DN và thỏa thuận quốc tế có liên quan) về các vấn đề còn chưa thống nhất.  

Hai là, rà soát các quy định của hệ thống pháp luật có nội dung quản trị DNNN để sửa đổi, bổ sung vừa đảm bảo tính đồng bộ, hiệu quả của hệ thống pháp luật về quản trị DNNN, vừa tạo môi trường hoạt động cạnh tranh, bình đẳng, tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho DN. Riêng đối với quy định của Luật số 69/2014/QH13 cần nghiêm cứu sửa đổi bổ sung quy định về phân phối lợi nhuận sau thuế để giảm chi phí vốn, năng cao khả năng cạnh tranh của DNNN theo định hướng sau: 

- Chỉ áp dụng trích Quỹ đối với DN mà Nhà nước tiếp tục duy trì nắm giữu 100% vốn điều lệ cho phù hợp với quá trình sắp xếp chuyển đổi DNNN (hầu hết các DN do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ phải chuyển sang công ty cổ phần). Mặt khác, theo quy định thì mục đích trích Quỹ Đầu tư phát triển để đầu tư phát triển kinh doanh và bổ sung vốn điều lệ cho DN nhưng không phải tất cả DN đều có nhu cầu tăng vốn điều lệ.

- Năng cao tỷ lệ trích để giảm chi phí vốn, nâng cao tính cạnh tranh cho DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, bởi vì: Trong khi DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ các chỉ được trích tối đa 30% lợi nhuận sau thuế thu nhập DN để đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh, thì các công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên, phần lợi nhuận còn lại có thể sử dụng một phần để chia cổ tức (thường dưới 30%) hoặc không chia cổ tức mà sử dụng toàn bộ lợi nhuận sau thuế để đầu tư phát triển kinh doanh, giảm nhu cầu vay vốn; do vậy, các DN cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên có lợi thế cạnh tranh cao hơn so với DN do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ về chi phí vốn.

Ba là, khi xây dựng văn bản pháp luật quy định nội dung quản trị DNNN, giữa các cơ quan chủ trì soạn thảo cần có sự thống nhất nhận thức chung về cơ sở pháp lý nền tảng về quản trị DN để đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống pháp luật đó là các quy định của Bộ luật Dân sự, Luật DN và thỏa thuận quốc tế có liên quan, bởi vì:

- Các hoạt động đầu tư vốn của chủ sở hữu vào DN, việc sử dụng vốn, tài sản của DN nói chung và của DNNN nói riêng luôn gắn liền với các quan hệ giao dịch dân sự.

- Tại Điều 4 Bộ luật Dân sự năm 2015 (Luật số 91/2015/QH13) quy định: Bộ luật Dân sự là Bộ luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự; Luật khác có liên quan điều chỉnh quan hệ dân sự trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của Bộ luật Dân sự.

Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm quy định của Bộ luật Dân sự thì quy định của Bộ luật Dân sự được áp dụng. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Bộ luật này và điều ước quốc tế mà Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế.

Bốn là, rà soát, sửa đổi bổ sung Luật số 69/2014/QH13 trên cơ sở tuân thủ các quy định của Bộ luật Dân sự về tài sản của DN, trong đó nên bỏ quy ðịnh vốn nhà nýớc tại DN và bổ sung, sửa đổi cụ thể như:

- Đầu tư vốn nhà nước vào DN là: Việc Nhà nước sử dụng tiền từ ngân sách nhà nước, từ các quỹ do Nhà nước quản lý, tiền cổ tức, lợi nhuận được chia cho phần vốn nhà nước và các tài sản khác của Nhà nước để đầu tư vào DN theo các hình thức quy định của pháp luật.

- Vốn chủ sở hữu DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là: Vốn thực góp của chủ sở hữu trong vốn điều lệ của DN; vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn tự tích lũy trong quá trình hoạt động kinh doanh được để lại bổ sung vào vốn điều lệ phù hợp với chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển và kế hoạch sản xuất, kinh doanh được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

- Vốn của DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm: Vốn chủ sở hữu của DN, vốn do DN huy động và tài sản khác được xác lập quyền sở hữu DN theo quy định của pháp luật.

Năm là, để đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống pháp luật, cần nghiên cứu bổ sung các quy định sau vào Luật số 69/2014/QH13: 

- Trường hợp hoạt động của DN là giao dịch dân sự liên quan đến quy định về vốn và tài sản của DN không có quy định trong Luật này thì áp dụng quy định của Bộ luật Dân sự.

- Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Luật này với pháp luật chuyên ngành khác có liên quan về quản lý nhà nước về đầu tư vốn, quản lý, sử dụng vốn tại DN; hoặc quy định về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với công ty TNHH một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, đối với phần vốn nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên thì áp dụng quy định của Luật này.

- Việc quản trị đối với các DNNN là đối tượng công ty đại chúng phải đảm bảo theo quy định tại Luật DN, Luật Chứng khoán và Nghị định quy định về quản trị công ty áp dụng đối với công ty đại chúng.

Trong quá trình xây dựng chính sách, thực hiện đổi mới quản trị DNNN, theo tinh thần Nghị quyết số 12-NQ/TW, hy vọng các nội dung trao đổi trong khuôn khổ bài viết này sẽ góp phần hoàn thiện quy định hiện hành; thực hiện đổi mới, hoàn thiện cơ chế, chính sách quản trị DNNN hiện nay.    

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Luật số 69/2014/QH13; Luật Xây dựng số 50/2014/QH13; Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13; Luật Kinh doanh Bất động sản số 66/2014/QH13; Luật Đất đai năm 2013, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14; Bộ Luật Dân sự năm 2015 (Luật số: 91/2015/QH13); Luật Doanh nghiệp năm 2020 (Luật số: 59/2020/QH14);

2. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2017), Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước;

3. Chính phủ (2017), Nghị quyết số 51/NQ-CP ngày 19/6/2017 của Chính phủ ban hành Chương trình hành động của Chính phủ triển khai Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công.

(*) Nguyễn Mạnh Hưng - Cục Tài chính doanh nghiệp, Bộ Tài chính.

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 7/2021.