Kinh nghiệm chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp của một số quốc gia

Trung Quốc

Sau 2 năm (1958 - 1959) Trung Quốc áp dụng mô hình đại nhảy vọt, 7,25 triệu ha đất nông nghiệp tại nước này đã được chuyển đổi phục vụ quá trình công nghiệp hóa. Cộng với tiến trình đô thị hóa tại Trung Quốc diễn ra mạnh mẽ đã khiến cho diện tích đất nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp. Việc mất đất canh tác ngày càng trở thành một mối quan tâm hàng đầu đối với an ninh lương thực của Trung Quốc. Vì vậy, nước này đã có chính sách nghiêm ngặt về quản lý đất đai. Theo đó, 120 triệu ha đất nông nghiệp cơ bản sẽ được bảo vệ nghiêm ngặt và không có sự thỏa hiệp. Để thực hiện mục tiêu này, năm 1994, Quốc Vụ viện Trung Quốc đã thông qua Luật Bảo vệ Đất nông nghiệp cơ bản. Luật này xác định những khu vực bảo vệ đất nông nghiệp cơ bản ở cấp thị trấn và nghiêm cấm việc chuyển đổi đất ở những khu vực này sang những mục đích khác. Luật cũng quy định chỉ tiêu bảo tồn đất nông nghiệp phải được xác định trước và sau đó giao xuống chính quyền các cấp bên dưới trong chuỗi năm cấp hành chính (trung ương, tỉnh, thành, huyện và thị trấn) để quản lý.

Năm 1999, Trung Quốc thông qua Luật Quản lý Hành chính về đất đai nhằm mục đích bảo vệ đất nông nghiệp và đất nhạy cảm về môi trường, khuyến khích phát triển thị trường, thúc đẩy sự tham gia của công chúng vào quá trình lập pháp và điều phối việc quy hoạch và phát triển đất đô thị. Dù đã có nhiều biện pháp để thắt chặt kiểm soát việc chuyển đổi đất nông nghiệp cơ bản sang các mục đích phi nông nghiệp nhưng diện tích đất nông nghiệp tại Trung Quốc tiếp tục giảm 12,31 triệu ha trong giai đoạn từ 1997 - 2008, tức là mất 1,03 triệu ha mỗi năm, trong khi dân số tiếp tục tăng với tốc độ trung bình 7,5% (từ 1,24 tỷ người năm 1997 lên 1,33 tỷ người năm 2008).

Để khắc phục tình trạng đất nông nghiệp ngày càng giảm, Trung Quốc đã tiến hành chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất mới bằng việc khuyến khích ưu tiên phát triển công nghệ sinh học, tạo ra nhiều loại giống lúa lai, tạo bước nhảy vọt về năng suất lúa, sản lượng lương thực và năng suất lao động nông nghiệp. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng khuyến khích người dân đa dạng hóa các loại cây trồng có giá trị cao như: Rau, hoa quả sạch, thực vật có giá trị cao. Điều này đã giúp nông dân Trung Quốc duy trì được mức thu nhập hợp lý do sản xuất theo quy mô trang trại hiện tại. Cùng với các giải pháp trên, Trung Quốc đã áp dụng phương thức lựa chọn và phổ biến các giống mới của các cây trồng khác, như việc kết hợp mới của cải bắp bằng cách sử dụng 3 vụ và sử dụng các mô hình trồng trọt truyền thống (R Tan, V Beckmann, L van den Berg, F. Qu, 2009).  Ngoài ra, tại các vùng cao, Chính phủ Trung Quốc khuyến khích đa dạng hóa cây trồng để giảm thiểu ảnh hưởng của hạn hán, cũng như tăng hiệu quả sử dụng nước, đồng thời, tăng năng suất cây trồng từ bất kỳ hệ thống canh tác nào (Kar et al, 2004).

Nepal

Sau khi thành lập chế độ dân chủ vào năm 1950, Chính phủ Nepal đã cố gắng bãi bỏ hệ thống sở hữu đất đai trước đây như: Kipat, Birta và Jagir với mục đích đảm bảo quyền sở hữu cá nhân. Đạo luật Đất đai năm 1964 và Đạo luật về thu nhập về đất đai năm 1977 là các chính sách chủ yếu được phát triển để thay thế cho các hệ thống cũ. Mục tiêu chính của các chính sách này là để loại bỏ việc phân phối không công bằng về đất nông nghiệp, tuy nhiên, những chính sách này chưa thực sự hiệu quả khi chỉ có khoảng 2% diện tích đất nông nghiệp được phân bổ lại sau khi thực hiện. Việc đảm bảo quyền sở hữu cá nhân làm tăng sự phân mảnh hoặc chia nhỏ đất đai. Hơn nữa, do lo ngại về việc thực thi quyền sử dụng đất, nhiều chủ đất đã bán đất của họ trước khi pháp luật ra đời.

Cùng với sự phân mảnh của đất nông nghiệp, dưới sức ép của quá trình đô thị hóa và hội nhập, diện tích đất nông nghiệp của Nepal giảm dần tại nhiều khu vực. Đơn cử như, tại thung lũng Kathmandu giảm từ 66,23% xuống 23,5% giữa năm 1976 và 2009 (Rimal, 2012a); tại thung lũng Pokhara và các vùng khác giảm từ 60,07% xuống 20,2% trong giai đoạn 1977-2010 (Rimal, 2012b).

Để khắc phục tình trạng suy giảm đất nông nghiệp, Chính phủ Nepal đã khuyến khích nông dân đa dạng hóa cây trồng, thay đổi hệ thống canh tác từ truyền thống sang hiện đại; Thực hiện việc phát triển cây trồng và chuyển đổi cơ cấu đất nông nghiệp sang các cây trồng có lợi thế so sánh, cũng như có khả năng tiếp cận thị trường cao hơn. Theo đó, gạo, ngô, lúa mì, đậu và hạt có dầu là các mặt hàng chủ yếu được trồng ở vùng đồi; còn khoai tây, lúa mạch, kiều mạch là những giống được trồng ở những vùng đất trên núi. Các loại trái cây như: xoài, vải, chuối, dứa, ổi là những mặt hàng chủ yếu được trồng ở khu vực vành đai; táo, mơ, óc chó được trồng ở những ngọn đồi cao hoặc những quả núi.

Hàn Quốc

Mặc dù, nỗ lực tăng cường diện tích đất nông nghiệp đã được Chính phủ và các cơ quan, ban ngành, địa phương của Hàn Quốc đẩy mạnh thông qua thoát nước, tưới tiêu và cải tạo, song diện tích đất cạnh tác vẫn có xu hướng giảm do quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa diễn ra mạnh mẽ. Cơ cấu đất canh tác trong tổng diện tích đất của Hàn Quốc đã giảm từ 23% năm 1970 xuống còn 18% năm 2011 với gần 1,8 triệu ha.

Nông nghiệp Hàn Quốc được đặc trưng bởi trang trại nhỏ. Sự kết hợp của các yếu tố bao gồm: Các quy định về việc bán và chuyển nhượng đất đai và vai trò của đất đai như một tài sản được gia đình bảo tồn. Tuy nhiên, quy mô trang trại trung bình vẫn còn rất nhỏ. Hơn 60% số trang trại có ít hơn 1ha và chỉ 7%  có diện tích hơn 3ha. Hầu hết các trang trại của Hàn Quốc đều là trang trại hỗn hợp, mặc dù số trang trại chuyên biệt, đặc biệt là trong chăn nuôi gia súc và rau quả nhà kính đã tăng lên. Những năm gần đây, diện tích đất chủ yếu sử dụng cho trồng lúa đã giảm 1.000ha, chỉ chiếm 1% tổng diện tích. Cùng với đó, diện tích trồng lúa mạch đã sụt giảm mạnh, vì lợi nhuận tương đối của các lại cây này đã giảm. Nếu năm 1980, sản xuất lúa mạch trị giá 17% giá trị sản xuất lúa gạo, thì năm 2005 giảm xuống còn 3%.

Trong giai đoạn 1980 - 2005, một tỷ lệ lớn đất trồng lúa được sử dụng để trồng cây ăn quả và rau vì nó đem lại lợi nhuận cao hơn trồng lúa. Năm 2005, sản lượng lúa gạo đạt 4,7 triệu tấn. Tỷ lệ trái cây và rau quả, sữa thịt và trứng trong tổng sản lượng tăng nhanh hơn so với ngũ cốc và đậu nành như trước đây đòi hỏi ít đất hơn, có nhiều lao động hơn và đang có nhu cầu tiêu dùng tăng nhanh gắn với tăng thu nhập. Năm 2005, tỷ lệ sử dụng đất là 8,2% dành cho trái cây, còn rau được trồng trên 17% tổng diện tích đất canh tác. Kết quả là rau chiếm 20% tổng giá trị sản xuất. Các loại trái cây chính và quả sản xuất tại Hàn Quốc là táo, lê, quýt, tỏi, ớt, dưa hấu và dâu tây. Trong khi đó, sâm là sản phẩm nông nghiệp đặc biệt quan trọng của Hàn Quốc và chiếm 1,6% tổng giá trị sản xuất. Bên cạnh đó, việc chuyển đổi cơ cấu đất nông nghiệp còn chứng kiến quá trình chuyển đổi đất nông nghiệp sang chăn nuôi (sữa, thịt bò, thịt bê, lợn...) tăng mạnh trong giai đoạn 1980-2005. Theo đó, sản lượng thịt lợn tăng gấp 3 lần, còn giá trị của thịt bò, sữa, sản lượng trứng cũng tăng gấp đôi, gà tăng gấp 40%.

Một số gợi ý cho Việt Nam

Trong quá trình công nghiệp hóa, khu vực công nghiệp và dịch vụ ngày càng phát triển, tỷ lệ lao động nông nghiệp suy giảm kéo theo sự giảm sút về nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp. Diện tích đất nông nghiệp trong các hộ không có nhu cầu sử dụng vào sản xuất gia tăng, được chuyển thành đất phi nông nghiệp đã tạo nguồn cung chính cho thị trường. Cùng với đó là chủ trương cổ phần hóa và tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước hiện nay đối với doanh nghiệp nông, lâm nghiệp được đẩy mạnh (năm 2005 cả nước có 441 doanh nghiệp thì đến năm 2016 chỉ còn lại 254 doanh nghiệp). Như vậy, tổng quỹ đất do các doanh nghiệp này giải thể khoảng 452.000 ha, trở thành nguồn cung bổ sung phong phú cho thị trường đất nông nghiệp trong thời gian tới.

Việc chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp hợp lý phù hợp với thực tế để đáp ứng sản xuất nông nghiệp và tạo sản phẩm có giá trị hàng hóa cao là đòi hỏi của tái cơ cấu ngành Nông nghiệp hiện nay. Từ kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới, có thể đưa ra một số gợi ý cho Việt Nam trong chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp như sau:

Một là, cần bảo vệ một giới hạn đất nông nghiệp không được chuyển đổi. Điều này giúp cho việc đảm bảo an ninh lương thực quốc gia. Bên cạnh đó, có cơ chế ưu đãi, khuyến khích các cơ sở khoa học nghiên cứu ra các giống lúa có năng suất cao, phù hợp với khí hậu của Việt Nam. Đồng thời, xem trọng vấn đề phát triển chính sách khoa học - kỹ thuật, phục vụ nông nghiệp, tập trung vào những vấn đề như: Cây, con giống, đào tạo cán bộ có trình độ chuyên môn kỹ thuật cao, tổ chức tốt các mô hình triển khai công nghệ sản xuất nông nghiệp... Bên cạnh đó, tùy thuộc vào từng địa hình và điều kiện khí hậu, cũng như loại hình sử dụng đất phù hợp mà lựa chọn loại cây trồng theo hướng có lợi thế so sánh và tiếp cận thị trường.

Hai là, việc thực hiện chính sách tối đa hóa sản lượng đầu ra làm cho quá trình chuyển đổi cơ cấu đất bị ảnh hưởng và chất lượng đất nông nghiệp bị thoái trào, để lại những hậu quả khó khắc phục. Vì vậy, chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp theo hướng bền vững là một vấn đề cần quan tâm trong quá trình chuyển đổi của Việt Nam. Theo đó, nông nghiệp Việt Nam cần tăng giá trị, giảm đầu vào, nghĩa là phải tạo thêm giá trị kinh tế - nâng cao phúc lợi của người tiêu dùng và nông dân, nhưng sử dụng ít tài nguyên và nhân lực, đồng thời, hạn chế tác động gây suy thoái môi trường.       

Tài liệu tham khảo:

1. Văn Hào (2018), Xu thế phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp, Báo Ảnh Dân tộc và Miền núi;

2. Ding, C. (2004), Farmland Preservation in China, Land Lines, 16, 3;

3. Jeongbin Im (2013), Farmland Policies of Korea, Seoul National University, Korea;

4. Lee, D.P. (1999), 50 Years of Agricultural Administration of Korea II, Ministry of Agriculture and Forestry;

5. R Tan, V Beckmann, L van den Berg, F Qu (2009), Governing farmland conversion: Comparing China with the Netherlands and Germany, Land Use Policy, 26 (4), 961-974;

6. Rimal, B. (2011), Urban Growth and Land Use/Land Cover Change of Biratnagar Sub-Metropolitan City, Nepal, Applied Remote Sensing Journal, 2 (1), 6-15;

7. Rimal, B. (2012a), Dynamics of land cover change in Kathmandu, Everest Geo-science and Information Service Center Kathmandu, Nepal.