Bài viết phân tích thực tế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Attapư - Lào và đưa ra những giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước tại địa phương này của Lào.

Tình hình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của tỉnh Attapư, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào

Sau 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện (Đại hội IV của Đảng Nhân dân cách mạng Lào năm 1986), đến nay, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào đã vượt qua nhiều khó khăn, thử thách, đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa quan trọng về kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện công cuộc đổi mới, vấn đề phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) của Lào vẫn chưa được chú trọng triển khai. Điều này dẫn tới tình trạng một số huyện bị bội chi NSNN lớn, tỉnh phải tìm các biện pháp để bù đắp bội chi và trợ cấp NSNN cho một số huyện gặp khó khăn.

Mối quan hệ giữa các cấp ngân sách chưa được thể hiện rõ, hầu như các khoản thu, chi của ngân sách cấp nào thì do ngân sách cấp đó tự lo liệu dựa trên các chính sách chế độ tài chính do Trung ương ban hành. Tình trạng này dẫn tới việc quản lý NSNN của các cấp thiếu sự thống nhất, việc sử dụng công cụ NSNN trong điều chỉnh các mục tiêu kinh tế vĩ mô của tỉnh có phần bị hạn chế. Phân cấp NSNN của các cấp chưa rõ ràng, chưa toàn diện, dẫn tới ngân sách tỉnh phải trợ cấp cho ngân sách huyện.

Hình 1 cho thấy, tỷ trọng thu NSNN của các huyện (Sa Ma Khy Xay, Xay Xết Thả, Xa Nam Xay, San Xay, Phu Vông) thuộc tỉnh Attapư trong giai đoạn 2010 - 2016 có sự chênh lệch đáng kể về thu NSNN, đặc biệt là huyện Xa Ma Khy Xay trong giai đoạn 2010 - 2014 số thu NSNN tăng đều qua các năm so với các huyện khác trong tỉnh Attapư. Tuy nhiên, đến năm 2015 - 2016, số thu NSNN của huyện Xa Ma Khy Xay giảm mạnh so với các năm trước.

Nguyên nhân dẫn tới những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý NSNN tại các huyện thuộc tỉnh Attapư trong giai đoạn 2010- 2016 là do:

Một là, quy trình quản lý ngân sách tỉnh Attapư còn lồng ghép trong quy trình quản lý ngân sách nói chung. Cụ thể, quy định thẩm quyền quyết định ngân sách còn chưa rõ ràng giữa các cấp, chưa tạo điều kiện thuận lợi cho huyện làm chủ ngân sách của mình. Luật NSNN của Lào quy định: Quốc hội quyết định dự toán NSNN gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh; Thủ tướng Chính phủ giao dự toán thu - chi NSNN cho tỉnh.

Theo quy định này, ở Lào có 2 cơ quan (Quốc hội, Chính phủ) cùng quyết định ngân sách cấp huyện. Cơ chế này đảm bảo tính thống nhất của NSNN phù hợp với phân cấp trong quản lý hành chính. Tuy nhiên, việc giao chi tiết nhiệm vụ thu - chi NSNN cho cấp dưới lại dẫn đến trùng lắp, giảm tính năng động các cấp trong quyết định NSNN.

Hai là, quy trình quản lý NSNN cấp huyện còn mang nặng tính hình thức và trong quá trình điều hành ngân sách còn thiếu tính năng động, sáng tạo.

- Việc xét duyệt, quyết định NSNN các cấp chính quyền còn mang tính hình thức, chưa có thực quyền. Dự toán NSNN huyện đã được Trung ương quyết định (Quốc hội quyết định dự toán NSNN đã bao gồm cả dự toán NSNN cấp huyện).

- Chấp hành NSNN tỉnh cũng bộc lộ một số hạn chế: Chính quyền các cấp quyết định NSNN tỉnh, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy chấp hành NSNN có hiệu quả. Chính quyền các cấp chấp hành NSNN tỉnh rất bị động, vì ngân sách các cấp ở huyện thu không đủ chi, phải bổ sung NSNN từ cấp trên.

- Một số huyện thuộc tỉnh Attapư chưa tích cực khai thác nguồn thu để cân đối chi cho các hoạt động, chưa phát huy thế mạnh và tiềm năng của huyện, chưa đầu tư vào sản xuất để khai thác tạo nguồn thu lâu dài. Nhìn chung, tính năng động sáng tạo của huyện còn hạn chế.

Thiếu những tiêu chuẩn định mức chi có cơ sở khoa học, làm nảy sinh tình trạng thu nhiều, chi nhiều và ngược lại thu ít, chi ít. Vì lẽ đó, hoạt động của chính quyền cùng cấp là như nhau, nhưng nguồn trang trải là khác nhau, gây ra tình trạng bất công bằng (nơi chi tiêu cao, nơi không có chi cho cùng một công việc). Chi NSNN cho dịch vụ công và phúc lợi công cho dân cư các huyện chênh lệnh nhau lớn.

Ba là, thẩm quyền trách nhiệm của mỗi cấp trong việc ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức chưa rõ ràng, cụ thể. Theo quy định của Luật NSNN, phần lớn các chế độ, tiêu chuẩn định mức do các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương ban hành. Nhưng trên thực tế, Trung ương chưa ban hành đầy đủ, bao quát mọi lĩnh vực, chưa phù hợp với thực tế, có quy định phù hợp với huyện này nhưng chưa phù hợp với huyện khác.

Các quyết định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chưa sát với tình hình thực tế, thiếu tính khả thi, một số đã lạc hậu. Để đáp ứng yêu cầu của tình hình kinh tế - xã hội của huyện trong quản lý và điều hành ngân sách, tỉnh Attapư đã ban hành một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi như chi phụ cấp cho cô giáo mầm non ngoài biên chế, phụ cấp cán bộ không chuyên trách cấp thôn, tổ dân phố...

Bốn là, một số nhiệm vụ mới do bộ, ngành trung ương quyết định nhưng ngân sách tỉnh vẫn phải bố trí một phần theo tỷ lệ nhất định. Ví dụ: Kinh phí thực hiện Luật Dân quân tự vệ, tăng chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ) làm nảy sinh tình trạng không công bằng giữa huyện có số thu NSNN lớn và huyện có nguồn thu ngân sách còn hạn chế.

Năm là, việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN trên địa bàn tỉnh Atappư còn có một số hạn chế.

- Về phân cấp nguồn thu: Một số chế độ chính sách của nhà nước thay đổi như: Thuế bảo vệ môi trường, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và các văn bản bổ sung, sửa đổi khác cần thiết phải hệ thống hoá lại để thực hiện thống nhất trong toàn tỉnh. Đối với các khoản thu 100%: NSNN cấp tỉnh được phân cấp phần lớn các nguồn thu quan trọng, chiếm tỷ trọng lớn; ngân sách cấp huyện chỉ được phân cấp những nguồn thu nhỏ, lẻ phân tán có hiệu suất thu thấp.

Trong thực tế, một số đơn vị cấp huyện có số thu lệ phí trước bạ lớn, dẫn đến thừa nguồn đảm bảo nhiệm vụ chi, tạo chênh lệch chi thường xuyên, gây khó khăn trong việc điều hành nguồn thu và quản lý ngân sách. Trong quá trình mở rộng phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền các cấp vấn đề tổ chức thống nhất bộ máy quản lý thu NSNN có vai trò hết sức quan trọng, song hiện nay, các khoản thu của NSNN vẫn do nhiều cơ quan quản lý và tiến hành thu nộp.

Thu thuế nội địa thì do cục thuế chịu trách nhiệm, thu thuế xuất nhập khẩu thì do cơ quan Hải quan chịu trách nhiệm, ở lĩnh vực sự nghiệp có phát sinh nguồn thu thì do các đơn vị sự nghiệp chịu trách nhiệm. Như vậy, hệ thống thu NSNN được tổ chức rất phân tán. Tình hình tổ chức này sẽ gây bất lợi cho việc quản lý nguồn thu NSNN, dễ phát sinh tiêu cực làm thất thoát các khoản thu của NSNN.

- Về phân cấp nhiệm vụ chi: Nhiệm vụ chi phân cấp cho ngân sách cấp huyện là tương đối lớn so với nguồn thu được phân cấp, hầu hết các đơn vị cấp huyện đều phải nhận bổ sung từ ngân sách cấp huyện. Đặc biệt, ngân sách xã phải đảm nhiệm những nhiệm vụ chi thực tế phát sinh lớn như chi lương cho cán bộ chuyên trách và công chức cấp huyện, phụ cấp cho cán bộ không chuyên trách cấp huyện và ở bản làng, tổ dân phố, chi sự nghiệp đảm bảo xã hội, chi hỗ trợ giáo dục mầm non, chi xây dựng các công trình phúc lợi nhỏ...

Ngân sách cấp huyện tuy được phân cấp nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản đối với các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội trên địa bàn nhưng trên thực tế việc thực hiện phân cấp còn nhiều hạn chế do năng lực của cán bộ cấp huyện trong việc quản lý đầu tư xây dựng còn hạn chế.

Sáu là, tương quan giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền ở huyện chưa tương xứng. Mặc dù tỷ trọng chi ngân sách các cấp ở huyện trong tổng chi ngân sách toàn tỉnh đã tăng lên đáng kể, song phần chi đó phần lớn lại được trang trải từ nguồn bổ sung của ngân sách cấp trên.

Bảy là, việc hình thành các cấp NSNN ở tỉnh còn mang tính tự phát, chưa thể hiện rõ nét đối với yêu cầu phân cấp quản lý kinh tế, hành chính, xã hội. Thực tế cho thấy, việc phân cấp quản lý kinh tế, hành chính xã hội của tỉnh Attapư tuy có đề cập trong nghị quyết của Đảng, song việc thể chế hóa thành các văn bản pháp luật chưa được triển khai thực hiện.

Hiện nay, ở huyện, cứ mỗi cấp chính quyền được hình thành một cấp ngân sách, song rất nhiều cấp ngân sách của chính quyền cơ sở chỉ là một cấp dự toán, tiềm năng về nguồn thu không có, mọi khoản chi tiêu đều trông cậy vào ngân sách cấp trên, nhất là cấp ngân sách các đơn vị cơ sở.

Một số bài học kinh nghiệm

Qua nghiên cứu kinh nghiệm của một số quốc gia về phân cấp NSNN, có thể rút ra một số bài học để vận dụng cho tỉnh Attapư, gồm:

Một là, Thuỵ Điển và Đức là những quốc gia có nền kinh tế phát triển ở trình độ khá cao, nên hệ thống pháp luật đồng bộ và hoàn chỉnh. Bên cạnh Hiến pháp, hai nước đều có các quy định khá đầy đủ để điều chỉnh các vấn đề về thu, chi NSNN.

Đức tổ chức nhà nước theo mô hình liên bang. Các đơn vị hành chính huyện ở Đức bao gồm các bang và các tỉnh. Cơ chế phân cấp NSNN được điều chỉnh bằng Luật Điều hoà. Cơ chế phân cấp ngân sách của Đức được thực hiện theo cả chiều ngang và chiều dọc và ở nhiều mức độ khác nhau. Theo cấp độ thứ nhất, (chiều ngang) 3/4 thuế giá trị gia tăng được phân bổ cho các bang theo số lượng người dân sinh sống, 1/4 còn lại dành cho các bang được coi là “yếu về tài chính”.

Các bang này được nhận trợ cấp bổ sung từ thuế giá trị gia tăng, nhằm tăng ngân sách lên ít nhất 92% mức trung bình của các bang tính theo đầu người. Cơ chế này đảm bảo tính công bằng giữa ngân sách Liên bang và các tiểu bang. Ở cấp độ thứ hai, có một cơ chế tái phân phối các nguồn lực giữa các bang. Cơ chế này được điều chỉnh bởi một đạo luật liên bang.

Sau khi tính toán, các bang có mức thu dưới mức trung bình nhận được một khoản trợ cấp và khoản này được lấy từ nguồn thu của các bang có số thu trên mức trung bình. Hiến pháp Đức quy định dành một nửa nguồn thu từ thuế thu nhập được chia cho liên bang. Ở cấp độ thứ ba, sự hiệu chỉnh cuối cùng theo chiều dọc thể hiện ở các trợ cấp theo địa chỉ cụ thể.

Đặc điểm trong quản lý ngân sách của Thụy Điển là xây dựng được khuôn khổ kinh tế vĩ mô trung hạn cho toàn bộ nền kinh tế, trong đó đưa ra các dự báo kinh tế vĩ mô từ 3 - 4 năm, phân tích và dự báo kỹ từng nguồn thu, nhiệm vụ chi trong khuôn khổ ngân sách trung hạn. Việc xây dựng “trần chi tiêu” ngân sách rất được chú trọng. Chính phủ tuân thủ  trần chi tiêu ngân sách. Công việc phân tích và dự báo ngắn hạn được tiến hành 5 - 6 lần/năm, do cán bộ của Bộ Tài chính thực hiện. Để tránh vi phạm trần chi tiêu ngân sách thì hệ thống giám sát theo năm cũng rất được chú trọng.

Tại Lào, một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội là quyết định về nguồn thu và chi của Chính phủ. Trong những năm gần đây, quản lý ngân sách tại Quốc hội đã có sự thay đổi nhằm kiểm soát chặt chẽ hơn đối với chi tiêu của Chính phủ. Các Uỷ ban của Quốc hội đều tham gia thảo luận về ngân sách, trong đó Uỷ ban Tài chính đóng vai trò điều phối chung.

Hai là, về quản lý thuế, các nước đều có hệ thống thuế hiện đại, chi tiết và rất cụ thể, vừa góp phần tăng thu cho NSNN, vừa kích thích và điều tiết nền kinh tế. Hiện nay ở Lào, tình trạng trốn lậu thuế còn khá phổ biến gây thất thu cho NSNN và tạo môi trường kinh doanh không bình đẳng, không công bằng.

Kinh nghiệm là phải xây dựng chính sách thuế công bằng, hợp lý, dễ thực hiện, dễ kiểm tra, kiểm soát; tăng cường công tác kiểm tra thuế và xử lý nghiêm các hành vi trốn lậu thuế. Cần làm tốt việc giáo dục ý thức tự giác nộp thuế cho công dân để công dân tự giác nộp thuế cho Nhà nước và coi đây là trách nhiệm của mình.

Ba là, về quyền lực của Quốc hội trong lĩnh vực ngân sách: Có thể tham khảo kinh nghiệm của Việt Nam, Quốc hội có toàn quyền quyết định ngân sách và có thể thay đổi thu, chi, mức thâm hụt hay thặng dư ngân sách do Chính phủ đệ trình. Dự toán NSNN được Quốc hội quyết định là Luật NSNN thường niên. Việc điều chỉnh dự toán ngân sách bổ sung do Uỷ ban Tài chính thực hiện theo sự uỷ quyền của Quốc hội và được Chính phủ thực hiện rất nghiêm túc.

Bốn là, tính dân chủ công bằng và công khai trong thảo luận NSNN gắn với việc phát huy vai trò và thực quyền của Quốc hội luôn được đề cao. Các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm tham gia trong thảo luận ngân sách, nhưng Uỷ ban Tài chính đóng vai trò chủ động và tích cực. Cho phép hình thành Hiệp hội chính quyền huyện có vai trò giúp cho việc đàm phán về ngân sách giữa chính quyền Trung ương và chính quyền huyện về chính sách thu, chi và bổ sung ngân sách hàng năm từ ngân sách trung ương cho ngân sách huyện.

Năm là, các nước hiện đang nghiên cứu tiến hành cải cách hành chính và cải cách ngân sách. Hệ thống chính quyền gồm 3 cấp: (i) cấp Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan trung ương); (ii) cấp khu vực; (iii) cấp đô thị.

Cải cách ngân sách gắn với hiện đại hoá vai trò của Chính phủ và theo tiêu chí đánh giá kết quả đầu ra được chú trọng. Các bộ chủ quản đăng ký nhu cầu chi tiêu với Bộ Tài chính trên cơ sở khung ngân sách đã được hoạch định và các bộ phải cam kết về khả năng thực hiện nhiệm vụ, hịêu quả công việc tương ứng với số kinh phí đã được phân bổ.

Sáu là, tính tự quản của chính quyền huyện được đề cao. Hội đồng cấp vùng (tương tự như HĐND cấp tỉnh ở Lào) phê chuẩn dự toán ngân sách huyện hàng năm. Chính quyền huyện có tính tự chủ cao trong việc sắp xếp các nhu cầu chi tiêu thiết yếu, lập ngân sách chủ động và không ỷ lại vào ngân sách cấp trên.

Tóm lại, phân cấp quản lý NSNN là xu hướng tất yếu hiện nay đối với hầu hết các nước trên thế giới, nhằm sử dụng nguồn lực tài chính của quốc gia một cách có hiệu quả hơn. Lào là một quốc gia đa sắc tộc, trình độ phát triển kinh tế - xã hội giữa các địa phương chưa đồng đều, mặt khác một thời gian khá dài nhìn chung hoạt động NSNN theo mô hình cơ chế kế hoạch tập trung thường không mang lại hiệu quả như mong muốn.

Vấn đề phân cấp quản lý NSNN cũng đã có những chú ý nhất định trong thời gian gần đây. Trong giai đoạn hiện nay, Lào là một thành viên của Hiệp hội ASEAN và đang trong quá trình đổi mới, cải cách mạnh mẽ hoạt động NSNN, do vậy việc phân tích chỉ rõ những mặt còn tồn tại, hạn chế trong quản lý NSNN nói chung và phân cấp quản lý NSNN nói riêng là cần thiết, hỗ trợ cho công cuộc đổi mới cải cách đạt được hiệu quả cao.

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết của Quốc hội Lào lần thứ X năm 2011 - 2015;
2. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của Quốc hội Lào lần thứ X năm 2011 - 2015;
3. Báo cáo thống kê tài chính Nhà nước năm 2010 - 2011, 2011 - 2012, 2012 - 2013, 2013 - 2014, 2014 - 2015 (Bộ Tài chính Lào);
4. Tổng kết hàng năm của Hội đồng nhân dân tỉnh Attapư Lào từ 2010-2016;
5. Arikan, Gulsun (2004), “Fiscal Decentralization:A Remedy forCorruption?” International Tax and Public Finance, Vol. 11, Issue 2, Pages 175-195;
6. Adam, A., Delis, M. D., and Kammas, P. (2008), Fiscal decentralization andpublic sector efficiency:Evidence from OECD countries,CESifoWorkingPaperNo 2364.https://ideas.repec.org/p/ces/ceswps/_2364.html.