Chuyển đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương từ ba cấp (tỉnh – huyện – xã) sang hai cấp (tỉnh và cấp cơ sở: huyện hoặc xã) theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW về việc tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị nhằm tinh gọn, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động là bước cải cách thể chế sâu rộng nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước.

Tuy nhiên, theo các chuyên gia, việc cải cách bộ máy hành chính chỉ có thể đạt hiệu quả toàn diện khi đi đôi với tái cấu trúc hệ thống tài chính công phù hợp.

Điều này cũng đặt ra yêu cầu cấp thiết cần nhận diện được các vấn đề nổi bật trong tổ chức tài chính công dưới mô hình chính quyền hai cấp, từ đó đề xuất các định hướng tái cấu trúc để vừa nâng cao hiệu lực quản lý ngân sách, vừa đảm bảo công bằng tài khóa, thúc đẩy phát triển bền vững và ổn định vĩ mô.

Bối cảnh cần thiết 

Việc chuyển đổi mô hình tổ chức chính quyền địa phương từ ba cấp (tỉnh – huyện – xã) sang hai cấp (tỉnh – xã ) theo tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW và các kết luận gần đây của Bộ Chính trị (121-KL/TW, 126-KL/TW) đã làm thay đổi sâu sắc cấu trúc quản lý ngân sách.

Trong bối cảnh đó, PGS. TS. Ngô Trí Long - chuyên gia kinh tế - Trường Đại học Thành Đông nhấn mạnh rằng,  việc đảm bảo hiệu lực tài chính không chỉ là yêu cầu kỹ thuật mà là điều kiện tiên quyết để mô hình tài chính công hai cấp vận hành hiệu quả, tránh phân tán nguồn lực, trùng lặp trách nhiệm và lãng phí ngân sách.

Mô hình hai cấp đặt ra những yêu cầu mới đối với cơ chế phân cấp ngân sách, quản lý chi tiêu công, công bằng tài khóa và kiểm soát tài chính, trong đó có việc đảm bảo hiệu lực tài chính nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu năng quản trị tài chính công. 

Ba trụ cột then chốt để đảm bảo hiệu lực tài chính

Theo vị chuyên gia, có 3 trụ cột quan trọng để đảm bảo hiệu lực tài chính trong quản trị tài chính công theo mô hình chính quyền hai cấp, bao gồm việc rút gọn đầu mối chi ngân sách, trao quyền tự chủ cao hơn cho cấp cơ sở và chuẩn hóa hệ thống định mức chi. Cụ thể như sau:

Rút gọn đầu mối chi ngân sách: Tăng tập trung, giảm chồng chéo

Trong mô hình ba cấp ngân sách truyền thống, mỗi cấp (tỉnh, huyện, xã) đều có hệ thống cơ quan tài chính – kế toán riêng biệt, dẫn tới tình trạng phân mảnh trong lập dự toán, cấp phát, kiểm soát và quyết toán ngân sách.

Việc chuyển sang mô hình hai cấp đặt ra đòi hỏi phải tái cơ cấu hệ thống dự toán theo hướng mỗi cấp hành chính chỉ có một đơn vị dự toán tổng hợp – thường là Sở Tài chính (tỉnh) hoặc Phòng Tài chính – Kế hoạch (huyện) – để đảm nhận chức năng lập, phân bổ, kiểm soát và tổng hợp quyết toán chi ngân sách địa phương.

Cùng với đó, hạn chế số lượng đơn vị dự toán cấp dưới trực thuộc, chỉ giữ lại các đơn vị có chức năng chi tiêu công thực sự (trường học, bệnh viện, UBND cấp xã…), đồng thời tăng vai trò điều phối của đơn vị tổng hợp.

Một ví dụ điển hình là theo báo cáo của Bộ Tài chính năm 2024, khi Thành phố Đà Nẵng chuyển sang mô hình chính quyền đô thị, quận không còn là đơn vị cấp ngân sách, chỉ còn lại hai cấp dự toán là thành phố và phường, giúp giảm hơn 40% đơn vị dự toán cấp trung gian, tiết kiệm hàng chục tỷ đồng chi hành chính mỗi năm và rút ngắn quy trình phê duyệt dự toán xuống còn 50–60% thời gian trước đó.

Trao quyền tự chủ cao hơn cho cấp cơ sở gắn với trách nhiệm tài chính

Việc tăng quyền tự chủ tài chính cho cấp cơ sở (đặc biệt là cấp xã, phường trong mô hình mới) là điều kiện để gắn quyền với trách nhiệm, nâng cao tính chủ động trong điều hành ngân sách.

Theo chuyên gia, các quyền cần được luật hóa rõ ràng gồm: Quyền lập và điều chỉnh dự toán chi trong phạm vi ngân sách được giao; Quyền sử dụng quỹ dự phòng ngân sách xã, bao gồm điều chuyển chi linh hoạt giữa các nhiệm vụ chi cấp thiết; Quyền chủ động trong mua sắm công, ký hợp đồng dịch vụ công cơ bản; Quyền xây dựng và ban hành quy chế nội bộ về kiểm soát tài chính, tạo sự minh bạch, trách nhiệm và giám sát cộng đồng.

Tuy nhiên, đi kèm với trao quyền là yêu cầu cao hơn về giải trình tài chính công – cụ thể là công khai ngân sách địa phương, báo cáo chi tiêu định kỳ và sự giám sát của HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và cộng đồng.

Theo Báo cáo giám sát của HĐND tỉnh Quảng Ninh năm 2023, việc các đơn vị cấp xã được trao quyền chủ động điều chỉnh chi (trong giới hạn 10%) đã giúp giải ngân nhanh hơn 18%, tăng hiệu quả thực hiện các nhiệm vụ đột xuất như phòng chống thiên tai, hỗ trợ người dân sau dịch bệnh.

Chuẩn hóa hệ thống định mức chi: Gắn chi với kết quả đầu ra

Định mức chi hiện nay chủ yếu dựa vào dân số, số lượng biên chế hoặc địa bàn hành chính. Điều này dẫn đến tình trạng bình quân hóa, không phản ánh đúng nhu cầu thực tế hoặc hiệu quả sử dụng ngân sách. Do đó, theo khuyến nghị của PGS. TS Ngô Trí Long, cần thiết lập bộ định mức chi theo kết quả đầu ra (output-based budgeting).

Ví dụ, chi cho giáo dục nên dựa trên số học sinh thực học và tỷ lệ đạt chuẩn đầu ra; chi cho y tế dựa trên lượt khám chữa bệnh, mức độ đáp ứng dịch vụ. Phân biệt định mức theo khu vực địa lý – kinh tế – xã hội, đảm bảo ưu tiên cho vùng sâu, vùng xa, nơi có nhu cầu chi cao nhưng khả năng tự cân đối thấp. Cập nhật định mức chi hàng năm, dựa trên phân tích chi phí – hiệu quả và sự thay đổi nhiệm vụ chi của từng địa phương trong bối cảnh chuyển đổi số, đô thị hóa nhanh…

Kinh nghiệm từ quốc tế mô hình ngân sách theo kết quả đầu ra (Performance-Based Budgeting – PBB) đã được nhiều nước OECD áp dụng. Tại Indonesia, sau cải cách tài khóa năm 2005, chi ngân sách gắn với đầu ra giúp giảm 22% chi phí hành chính lãng phí trong 5 năm đầu.

“Việc tái cấu trúc tài chính công trong mô hình chính quyền hai cấp chỉ thực sự phát huy hiệu quả nếu đảm bảo hiệu lực tài chính trên cả ba phương diện: tổ chức chi ngân sách tinh gọn – quyền tự chủ tài chính rõ ràng – định mức chi phù hợp và hiện đại. Đây là điều kiện nền tảng để hệ thống tài chính công phục vụ tốt hơn cho mục tiêu phát triển bền vững, công bằng và hiệu quả”, PGS. TS Ngô Trí Long nhấn mạnh.