Để đạt được mục tiêu này, công tác xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công là yêu cầu tất yếu khách quan để việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công ngày càng đi vào thực chất.

Một số vấn đề về khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công

Tài sản công (TSC) của các quốc gia do Nhà nước là chủ sở hữu (hoặc đại diện chủ sở hữu) nhưng đối tượng được giao quản lý, sử dụng bao gồm nhiều chủ thể khác nhau, từ các cơ quan, đơn vị của Nhà nước tới các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân. Tùy thuộc vào phạm vi và chủ thể khác nhau, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được xem xét trên các góc độ khác nhau.

Xét từ góc độ vĩ mô và chủ thể là Nhà nước, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được hiểu là quá trình sử dụng các hình thức, công cụ nhằm thu được giá trị từ TSC thông qua quan hệ kinh tế giữa các chủ thể sở hữu và chủ thể quản lý, sử dụng TSC để tạo lập các quỹ tiền tệ cho Nhà nước. Như vậy, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là quá trình diễn ra thường xuyên gắn với quá trình quản lý TSC. Nhà nước, với tư cách là người sở hữu hoặc đại diện chủ sở hữu của TSC, sử dụng các hình thức, công cụ khác nhau để tác động đến TSC hướng tới mục tiêu đã được xác định.

Các hình thức được sử dụng để khai thác nguồn lực tài chính từ TSC tùy thuộc vào chế độ sở hữu về TSC, trình độ phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của mỗi quốc gia, song các hình thức được sử dụng phổ biến là: Giao quyền sử dụng TSC; cấp quyền khai thác TSC; cho thuê TSC; chuyển nhượng, cho thuê quyền khai thác, quyền sử dụng TSC; sử dụng TSC vào mục đích kinh doanh, góp vốn, liên doanh, liên kết; sử dụng TSC để thanh toán các nghĩa vụ của Nhà nước; bán, thanh lý TSC; thuế, phí, lệ phí. Trong đó, giao quyền sử dụng TSC; cấp quyền khai thác TSC là hình thức đặc trưng của các nước có chế độ sở hữu toàn dân về TSC.

Công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là cách thức để các hình thức khai thác được áp dụng trong thực tế. Công cụ khai thác luôn gắn với hình thức khai thác cụ thể. Các công cụ này gồm: định giá, chỉ định (hoặc giao kế hoạch), đấu giá, niêm yết giá, đặt hàng.

Kết quả của quá trình khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được thể hiện thông qua các quỹ tiền tệ từ các nguồn: Tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; tiền cấp quyền khai thác tài nguyên; tiền chuyển nhượng (bán), cho thuê TSC; thuế, phí, lệ phí; số tiền góp vốn trong hoạt động liên doanh, liên kết; số tiền được sử dụng để thanh toán cho các nhà đầu tư (NĐT); tiền chuyển nhượng, cho thuê có thời hạn TSC; số tiền thu được từ hoạt động góp vốn, liên doanh, liên kết bằng TSC...

Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC giữ vai trò quan trọng trong nền kinh tế thị trường. Vai trò này được biểu hiện cụ thể như sau:

Một là, bảo đảm nguồn thu quan trọng cho ngân sách nhà nước (NSNN). Trong nền kinh tế thị trường, thuế là nguồn thu chủ yếu và chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu thu NSNN và tạo cơ sở để thực hiện chi NSNN. Đất đai, tài nguyên là các loại TSC đặc biệt, được giao cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội sử dụng, khai thác, do đó các tổ chức cá nhân phải đóng thuế cho Nhà nước thông qua các loại thuế nhà, đất, thuế tài nguyên.

Thuế nhà đất, thuế tài nguyên là một bộ phận cấu thành nên hệ thống thuế của Nhà nước và là công cụ quan trọng để điều tiết thị trường bất động sản và hoạt động khai thác tài nguyên. Các tổ chức, cá nhân được giao quyền sử dụng đất, cấp quyền khai thác tài nguyên, chuyển nhượng TSC phải đóng thuế cho Nhà nước. Bên cạnh các khoản thuế, thu từ bán, chuyển nhượng, nhượng quyền khai thác, cho thuê TSC bổ sung nguồn tài chính khá lớn cho NSNN. Nếu như các khoản thuế đối với TSC mang tính chất nghĩa vụ đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong quá trình sử dụng TSC, mang tính chất xã hội thì các khoản thu khác mang tính chất cá biệt và thể hiện rõ bản chất kinh tế của TSC. Khi Nhà nước bán, chuyển nhượng, nhượng quyền khai thác, cho thuê TSC, các tổ chức, cá nhân phải trả tiền mua, tiền nhận chuyển nhượng, tiền thuê...

Hai là, góp phần huy động các nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ KT - XH. Một trong những chức năng cơ bản của Nhà nước là tạo lập cơ sở hạ tầng để phát triển KT-XH. Nguồn vốn để thực hiện nhiệm vụ này chủ yếu từ NSNN. Mọi lĩnh vực trong xã hội đều cần sự đầu tư của Nhà nước nên đã gây sức ép rất lớn đối với NSNN; nguồn thu thường không đáp ứng đủ nhu cầu chi. Để giải quyết vấn đề này và giảm gánh nặng chi trực tiếp từ NSNN đối với một số lĩnh vực, đặc biệt là trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, Nhà nước không thực hiện đầu tư trực tiếp từ NSNN mà tạo cơ chế để khu vực tư nhân bỏ vốn đầu tư và đảm bảo mức lợi nhuận hợp lý cho NĐT.

Trường hợp Nhà nước trực tiếp đầu tư thì cũng tạo cơ chế để huy động nguồn tài trợ cho dự án, hạn chế chi từ NSNN. Để thực hiện phương thức này, Nhà nước sử dụng TSC làm phương tiện để thanh toán cho NĐT thay cho việc chi trả trực tiếp từ NSNN, điển hình như thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức Hợp đồng xây dựng - chuyển giao hoặc chuyển giao quyền thu phí cho NĐT thông qua các dự án đầu tư theo hình thức xây dựng – kinh doanh – chuyển giao. Đối với các TSC có khả năng sinh lời, Nhà nước có thể cho phép sử dụng giá trị TSC để góp vốn với các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước hoặc cho phép liên doanh, liên kết để thực hiện các hoạt động sản xuất kinh doanh. Việc góp vốn, liên doanh, liên kết góp phần huy động nguồn lực của tư nhân để cùng Nhà nước đầu tư phát triển, khai thác TSC.

Ba là, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng TSC. Khi các chủ thể được giao quản lý, sử dụng TSC phải thực hiện nghĩa vụ tài chính với Nhà nước sẽ buộc phải tính toán đến nhu cầu sử dụng trên cơ sở cân đối với hiệu quả và nhu cầu sử dụng TSC. Từ đó, tác động tới hiệu quả sử dụng TSC.

Bốn là, góp phần phát triển đồng bộ các thị trường và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường. Nếu cơ chế, chính sách của Nhà nước là điều kiện cần để có thể khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thì sự phát triển của thị trường, đặc biệt là thị trường hàng hóa, dịch vụ, thị trường bất động sản là điều kiện đủ để có thể khai thác có hiệu quả nguồn lực này.

Về nguyên lý, giá cả là tín hiệu của thị trường, định hướng, dẫn dắt các NĐT khi tham gia thị trường. Nhà nước luôn là người mua lớn nhất của thị trường hàng hóa, dịch vụ. Theo ước tính, mua sắm công của các quốc gia thường chiếm khoảng 20% chi NSNN, nếu tính cả chi đầu tư xây dựng thì con số này có thể lên tới trên 50%. Phần lớn chi mua sắm công sẽ hình thành nên TSC; đồng thời, Nhà nước cũng là người bán lớn trên thị trường hàng hóa, dịch vụ. Vì vậy, việc công khai, minh bạch trong mua, bán, cho thuê TSC sẽ có tác động rất lớn tới thị trường hàng hóa, dịch vụ.

Xây dựng tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ tài sản công

TSC có 02 chức năng cơ bản: Là cơ sở vật chất để thực hiện công tác quản lý nhà nước, cung cấp dịch vụ công cho xã hội; Là nguồn lực tài chính để phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh. 02 chức năng này có mối quan hệ mật thiết với nhau, cần phối hợp một cách hài hòa, không để việc thực hiện chức năng này ảnh hưởng tiêu cực tới việc chức năng kia.

Đây là mục tiêu tổng quát trong quản lý TSC. Bên cạnh đó, khi thực hiện từng chức năng, việc quản lý TSC lại hướng tới những mục tiêu cụ thể. Đặc biệt để đánh giá việc quản lý TSC có đạt được mục tiêu đề ra hay không cần có các tiêu chí nhất định. Tuỳ thuộc vào cách tiếp cận về chủ thể khai thác nguồn lực tài chính từ TSC mà có các tiêu chí đánh giá khác nhau.

Trong phạm vi bài viết, việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC tác giả nghiên cứu gắn với chủ thể là Nhà nước. Đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC ở đây được xác định trên cơ sở đánh giá quản lý nhà nước đối với khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.

Khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là một khâu, một nội dung của quản lý nhà nước về TSC và quản lý nhà nước về TSC là một phần của công tác quản lý nhà nước. Vì vậy, các tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải tuân theo các tiêu chí chung trong quản lý nhà nước nhưng cũng cần có những tiêu chí riêng có để phản ánh cụ thể kết quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC cần được đánh giá không chỉ ở kết quả cụ thể của việc khai thác mà đánh giá cả quá trình khai thác.

Để đánh giá tổng thể việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC của một quốc gia cần có 07 tiêu chí cơ bản sau:

Tiêu chí hiệu lực: Hiệu lực của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC thể hiện tập trung trong việc hoạch định chính sách, pháp luật, quán xuyến hoạt động thực thi một cách nghiêm ngặt theo khuôn khổ nhất định nhằm đạt mục tiêu quản lý như mong muốn. Hiệu lực khai thác nguồn lực tài chính từ TSC liên quan đến nhiều khâu trong chu trình quản lý, được thể hiện trên các mặt chủ yếu gồm: (i) Xây dựng được hệ thống chính sách, pháp luật có cơ sở khoa học, gắn với thực tiễn, đồng bộ, không chồng chéo, mâu thuẫn; (ii) Nhà nước có cơ chế, công cụ và tiền đề kinh tế - kỹ thuật cho việc thực thi chính sách, pháp luật nghiêm túc, triệt để.

Tiêu chí phù hợp: Tính phù hợp của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được xem xét trong mối tương quan với công tác quản lý TSC và rộng hơn là công tác quản lý nhà nước nói chung. Theo đó, chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải bảo đảm tính phù hợp, đồng bộ với các chính sách khác về quản lý TSC, nhất là vấn đề quy hoạch, kế hoạch đầu tư, khai thác, sử dụng TSC và các chính sách vĩ mô như: Chính sách phát triển KT-XH; chính sách phát triển thị trường hàng hóa, dịch vụ, thị trường bất động sản; chính sách hội nhập kinh tế quốc tế…

Tiêu chí bền vững: Phát triển bền vững phải đạt được 4 mục tiêu trong quá trình phát triển: (i) Phát triển KT-XH nhằm cải thiện chất lượng cuộc sống; (ii) Tiết kiệm nguồn tài nguyên, nhất là tài nguyên không tái tạo được và gìn giữ sự cân bằng sinh thái; (iii) Phân phối bình đẳng sản phẩm của xã hội giữa các nhóm trong xã hội; (iv) Không ảnh hưởng hay làm tổn hại đến tương lai.

Đối với chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, tiêu chí bền vững cũng được xem xét dưới góc độ: Có ảnh hưởng tích cực đến việc cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân hay không? Có tiết kiệm nguồn lực TSC và có ảnh hưởng đến môi trường sinh thái không? Có dẫn đến bất bình đẳng trong xã hội hay không? Có tạo ra gánh nặng cho thế hệ tương lai hay không?.

Đối với tiêu chí đảm bảo sự bền vững trong sử dụng nguồn lực TSC và đảm bảo ổn định xã hội trong thực hiện khai thác nguồn lực TSC, việc khai thác nguồn lực TSC cần phải được tính toán để đảm bảo cân đối giữa nguồn lực TSC có thể khai thác, sử dụng và nguồn lực TSC đã và sẽ được sử dụng vào các mục tiêu KT-XH khác nhau. Khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nếu không được cân đối, tính toán sẽ dẫn đến cạn kiệt nguồn lực và để lại hậu quả lớn trong dài hạn, mà chi phí để khắc phục tình trạng này là không nhỏ, thậm chí cao hơn rất nhiều so với những gì đã thu được. Vì vậy, hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC phải được nhìn nhận trong dài hạn, không phải chỉ là các mục tiêu trước mắt.

Cùng với việc đảm bảo tính bền vững nguồn lực tài chính từ TSC phải đảm bảo sự ổn định xã hội trong quá trình thực hiện khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, nhất là đối với đất đai. Việc thu hồi đất, đền bù giải phóng mặt bằng khi thực hiện các dự án và đưa đất đai vào khai thác, sử dụng để tạo ra nguồn thu cho NSNN cần đảm bảo ổn định xã hội, cụ thể là sự công bằng, minh bạch trong việc thu hồi, sử dụng đất để người bị thu hồi đất có điều kiện chuyển đổi nghề nghiệp, thu nhập. Khi thực hiện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC mà làm mất ổn định xã hội, thì lợi ích thu được sẽ không đủ để bù đắp chi phí mà xã hội và quốc gia phải bỏ ra để giải quyết sự bất ổn đó.

Tiêu chí mức độ đa dạng các hình thức và công cụ khai thác nguồn lực tài chính từ TSC: TSC rất đa dạng, phong phú về chủng loại, nguồn gốc hình thành, mục đích sử dụng, khả năng khai thác... Mỗi loại tài sản đòi hỏi phải có hình thức và công cụ khai thác phù hợp mới đem lại hiệu quả. Vì vậy, sự đa dạng các hình thức và công cụ khai thác sẽ tác động tới hiệu quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.

Tiêu chí này nhằm đánh giá mức độ đa dạng hoá các hình thức khai thác nguồn lực tài chính từ TSC và đối với mỗi hình thức khai thác thì đem lại kết quả cụ thể ra sao. Ví dụ, có bao nhiêu hình thức được áp dụng trong khai thác nguồn lực tài chính từ TSC? Số thu từ giao TSC, bán, chuyển nhượng TSC chiếm tỷ trọng bao nhiêu trong tổng số thu NSNN từ TSC? Tỷ trọng thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tiền bán TSC thông qua công cụ đấu giá?...

Tuy nhiên, việc đưa một hình thức, công cụ khai thác vào áp dụng phải bảo đảm các điều kiện tiền đề cần thiết để hình thức, công cụ đó phát huy hiệu quả trong thực tế; Đồng thời, nếu một nguồn lực có thể sử dụng nhiều hình thức, công cụ khai thác thì phải lựa chọn hình thức, công cụ nào góp phần đạt được nhiều tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nhất.

Tiêu chí sự chuyển dịch mục đích, công năng sử dụng của TSC: Trong kinh tế thị trường, đối với vấn đề quản lý, sử dụng TSC, khi thay đổi mục đích, công năng sử dụng sẽ thay đổi về giá trị TSC, nghĩa vụ tài chính TSC đối với Nhà nước và khả năng khai thác nguồn lực tài chính từ TSC mà điển hình của trường hợp này là đất đai. Sự chuyển dịch từ đất chưa sử dụng, đất hoang hoá sang đất sản xuất, kinh doanh, đất ở; sự chuyển dịch từ đất nông nghiệp sang đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp; sự chuyển dịch từ đất công cộng sang đất sử dụng vào mục đích kinh doanh thương mại, dịch vụ văn phòng… sẽ làm gia tăng khả năng khai thác nguồn lực tài chính.

Tiêu chí hiệu quả: Theo phương pháp truyền thống lợi ích - chi phí, hiệu quả chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được lượng hoá trên cơ sở xác định hiệu quả tuyệt đối (lợi ích ròng) và hiệu quả tương đối của việc khai thác.

Lợi ích ròng của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được tính theo công thức:

Lợi ích ròng = Tổng lợi ích - Tổng chi phí

Hiệu quả tương đối của việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC được tính theo công thức:

Hiệu quả = (Tổng lợi ích - Tổng chi phí)/Tổng chi phí

Lợi ích của chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC không chỉ dừng lại ở tổng thu NSNN từ TSC mà còn bao gồm: Giá trị vốn hoá TSC đưa vào góp vốn liên doanh, liên kết; khoản thu nhập mà tổ chức, cá nhân thu được trong các quan hệ giao dịch, sử dụng, khai thác TSC...

Về lý thuyết, tiêu chí hiệu quả là chỉ tiêu tổng hợp, có vai trò quan trọng nhất để đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC. Tuy nhiên, trong thực tế, việc đánh giá theo tiêu chí này rất khó thực hiện một cách đầy đủ, chính xác, vì các lý do sau:

Xét dưới góc độ nền kinh tế, lợi ích của chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC còn thể hiện ở việc góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản, thu hút đầu tư nước ngoài, góp phần chỉnh trang đô thị theo quy hoạch... nhưng những lợi ích này không thể lượng hóa được, việc đánh giá, nhận xét chủ yếu là mang tính định tính.

Chi phí của việc ban hành và thực hiện chính sách khai thác nguồn lực tài chính từ TSC bao gồm: Chi phí xây dựng chính sách, chi phí tổ chức thực hiện, chi phí đầu tư vào TSC... Tuy nhiên, trên thực tế, không phải lúc nào cũng có thể tính toán xác định cụ thể các loại chi phí liên quan đến khai thác nguồn lực tài chính từ TSC, nhất là chi phí tổ chức thực hiện.

Thu từ TSC là một trong các khoản thu của NSNN và do cơ quan thuế thực hiện. Trên thực tế, không thể tách riêng được chi phí tổ chức thực hiện thu các khoản thu liên quan đến các chi phí khác phát sinh trong quá trình hoạt động theo chức năng của cơ quan thuế, cơ quan tài chính. Vì vậy, khó có thể đánh giá chính xác theo tiêu chí này.

Tiêu chí tăng quy mô nguồn thu cho NSNN: Việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC dựa theo tiêu chí hiệu quả thực tế rất khó thực hiện một cách đầy đủ, chính xác. Vì vậy, để đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC về mặt định lượng, tiêu chí tăng quy mô nguồn thu NSNN được sử dụng chủ yếu. Tiêu chí này được tính bằng số thu cụ thể, tương ứng với mỗi khoản thu từ TSC theo quy định của pháp luật, được đặt trong mối quan hệ tương quan với tổng thu NSNN, như: Số thu từ giao TSC, cho thuê, bán, chuyển nhượng TSC, thuế nhà, đất, thuế tài nguyên, thuế thu nhập từ chuyển nhượng TSC, lệ phí trước bạ…

Theo tiêu chí này, hiệu quả nguồn lực tài chính từ TSC khai thác được thể hiện ở quy mô tăng lên trong tổng thu NSNN và tỷ trọng trong nguồn thu NSNN cũng tăng lên. Đây là tiêu chí định lượng cụ thể phản ánh kết quả khai thác nguồn lực tài chính từ TSC.

Trên cơ sở các tiêu chí để đánh giá tổng thể việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC của cả nước nêu trên, cần xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá việc khai thác nguồn lực tài chính cho từng phạm vi khác nhau (trung ương/tỉnh/huyện/xã) và từng loại TSC khác nhau.

Đối với Việt Nam, hiện nay mới có một số tiêu chí đánh giá kết quả công tác chuyên môn đối với Sở Tài chính tỉnh, thành phố trong lĩnh vực quản lý TSC (áp dụng từ năm 2015) gồm 7 tiêu chí với tổng số điểm tối đa (không tính điểm thưởng) là 100 (chiếm khoảng 12% tổng số điểm về chuyên môn của Sở Tài chính) và tiêu chí chấm điểm cải cách hành chính hàng năm của bộ, cơ quan ngang bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực quản lý TSC (áp dụng từ năm 2018) gồm 4 tiêu chí với số điểm tối đa là 4 (chiếm 4% tổng số điểm cải cách hành chính).

Tuy nhiên, các chỉ tiêu này mới đánh giá một số khía cạnh nhỏ trong quản lý TSC nói chung, khai thác nguồn lực tài chính từ TSC nói riêng và đa số các chỉ tiêu mang tính thời điểm. Vì vậy, việc sớm xây dựng, ban hành hệ thống tiêu chí riêng để đánh giá một cách toàn diện việc khai thác nguồn lực tài chính từ TSC là hết sức cần thiết, có tác động tích cực tới việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý TSC.    

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017;
2. Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công;
3. Các văn bản của Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính về tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ chuyên môn của Sở Tài chính tỉnh, thành phố; Tiêu chí chấm điểm cải cách hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
4. Một số website: mof.gov.vn, tapchitaichinh.vn, thoibaotaichinhvietnam.vn...