Thực trạng huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng của một số nước

Cơ sở hạ tầng là tổng thể các công trình vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra một cách bình thường, liên tục; là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân, có chức năng phục vụ trực tiếp cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng, đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho đời sống của dân cư. Theo từ điển Oxford, cơ sở hạ tầng được phân loại theo 3 hệ thống: Hệ thống hạ tầng sản xuất; hạ tầng xã hội; hạ tầng kỹ thuật.

Các quốc gia trên thế giới đều yêu cầu về nguồn vốn cho cơ sở hạ tầng ngày càng tăng, trong khi nguồn lực cho cơ sở hạ tầng của khu vực công đang dần trở nên khó khăn, khoản thu từ các nguồn truyền thống như thuế, phí không đủ bù đắp, nên các nguồn tài chính khác đã và đang được nghiên cứu và áp dụng. Kinh nghiệm huy động vốn phục vụ cho phát triển cơ sở hạ tầng của Chile và Ấn Độ sẽ giúp chúng ta hiểu rõ hơn về vấn đề này, từ đó có thể rút ra bài học hữu ích trong triển khai huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng.

Chile

Chile là một trong những quốc gia có các dịch vụ Chính phủ điện tử phát triển, thông tin và những thay đổi chính về chính sách đều được công bố rõ ràng, số liệu và ấn phẩm thống kê được công khai, minh bạch... Đặc biệt, nỗ lực cải cách cơ cấu nền kinh tế theo cả bề rộng lẫn chiều sâu của Chính phủ Chile thời gian gần đây cũng đã thu hút lượng vốn lớn vào phát triển cơ sở hạ tầng nói riêng. Một số chính sách Chile đã sử dụng thành công để hỗ trợ hoạt động huy động vốn cho phát triển có sở hạ tầng, cụ thể gồm:

Thứ nhất, sử dụng chỉ số lạm phát của thị trường tài chính để hạn chế rủi ro cho các khoản đầu tư dài hạn. Nghĩa là, hầu hết các giao dịch tài chính trên thị trường vốn ở Chile đều gắn với chỉ số lạm phát. Điều này cho phép các tổ chức tài chính đưa ra kế hoạch dài hạn mà không phải lo lắng về ảnh hưởng của lạm phát cao lên giá trị của đồng tiền. Về bản chất, đây là cách cô lập rủi ro lạm phát và tạo thuận lợi cho các giao dịch tài chính dài hạn. Ngày nay, hầu hết trái phiếu (và các công cụ khác dài hơn 60 ngày) phù hợp đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đều điều chỉnh theo lạm phát.

Thứ hai, tăng nhu cầu tài sản tài chính trong nước bằng cải cách hệ thống quỹ lương hưu tư nhân: Năm 1981, đạo luật về thị trường vốn cho phép thành lập Hệ thống lương hưu tư nhân. Ban đầu các Hệ thống lương hưu tư nhân được thiết lập như các công ty cổ phần và sau này trở thành các nhà đầu tư tổ chức chiếm ưu thế trong thị trường nội địa tại Chile.

Cải cách quỹ hưu trí của Chile được đánh giá là bền vững và toàn diện nhất so với các nước ở châu Mỹ Latinh. Cải cách này đã tạo ra một số lượng lớn các tổ chức đầu tư mới, yêu cầu đầu tư dài hạn trong nước cũng phù hợp với mức độ rủi ro, điều này làm cho thị trường vốn trong nước phát triển có chiều sâu hơn; cho phép các dự án cơ sở hạ tầng có thể mở rộng huy động vốn, bằng cách phát hành nợ nội địa và giảm phần nợ bằng ngoại tệ, giúp họ giảm thiểu rủi ro về tỷ giá từ nguồn vay nợ.

Thứ ba, thu hút vốn tư nhân đầu tư vào cơ sở hạ tầng: Từ giữa những năm 1980, Chính phủ Chilê bắt đầu rút ra khỏi các hoạt động của các công ty công ích như điện và viễn thông để chuẩn bị cho tư nhân tham gia vào lĩnh vực này. Xét về giá trị đầu tư theo năm, số liệu của Worldbank cho thấy, giai đoạn từ năm 2000-2014, trung bình mỗi năm nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân tại Chile vào lĩnh vực năng lượng, giao thông và viễn thông lần lượt đạt 931 triệu USD, 611 triệu USD và 263 triệu USD (Hình 1).

Thị trường tài chính mạnh của Chile đã đóng vai trò xúc tác tài trợ cho các dự án cơ sở hạ tầng thông qua các công cụ chia sẻ rủi ro. Việc bảo đảm doanh thu tối thiếu cho các dự án cơ sở hạ tầng của Chile được thực hiện thông qua cơ chế phân phối thu nhập bằng cách kéo dài các ưu đãi.

Thứ tư, luật khuyến khích đầu tư nước ngoài: Nhằm tránh những khoản đầu cơ ngắn hạn để trục lợi trong thị trường nội địa, Chính phủ Chile đã tạo ra những lợi thế về thuế cho các nhà đầu tư dài hạn và luôn tạm giữ 30% mức vốn đầu tư ban đầu để tránh “thất thoát” ngoại tệ.

Thứ năm, Chile thu hút được nguồn lực lớn nước ngoài đầu tư hiệu quả vào hạ tầng do có các chính sách bảo đảm quyền lợi của Nhà đầu tư, cùng với khung pháp lý PPP (hình thức hợp tác công - tư) rõ ràng giảm số trường hợp tái thương lượng và tính minh bạch cao trong công tác đấu thầu, thực hiện dự án.

Ấn Độ

Thứ nhất, phát hành trái phiếu đô thị thành công mà không có bảo lãnh của Chính phủ.

Năm 1998, Tổng Công ty Đô thị Ahmedabad đã phát hành thành công 1.000 triệu ringgit (tương đương 25 triệu USD) trái phiếu đô thị để tài trợ một phần cho một dự án cấp nước và thoát nước mà không có bảo lãnh của chính phủ. Để có thành công này, Ấn Độ đã thực hiện: (i) Cải cách tài khóa và cải cách quản lý cho việc phát hành trái phiếu, bao gồm cải thiện hoạt động thu thuế, hệ thống kế toán hoàn toàn được máy tính hóa, củng cố trình độ nhân sự; (ii) cải thiện xếp hạng tín dụng; (iii) cải thiện chứng từ trong giao dịch trái phiếu đô thị, bản cáo bạch cung cấp đầy đủ chi tiết về những rủi ro nội tại và bên ngoài cho các nhà đầu tư theo đúng chuẩn mực quốc tế.

Thứ hai, phát triển thị trường trái phiếu DN.

(i) Ấn Độ có một cơ quan chuyên trách tập trung thu thập thông tin tín dụng DN, công bố các dữ liệu liên quan đến trái phiếu phát hành, kích thước, lãi suất, xếp hạng tín dụng mới nhất, các hoạt động cơ bản của doanh nghiệp, thông tin về giao dịch trên thị trường thứ cấp...; (ii) có cơ sở hạ tầng tốt cho thị trường trái phiếu DN; (iii) Chính phủ khuyến khích các tổ chức tài chính trung gian cung cấp các sản phẩm mới để các DN nằm ngoài điểm đầu tư vẫn có thể tiếp cận tài chính; (iv) khi các tổ chức đầu tư dài hạn vẫn chưa phát triển thì hệ thống ngân hàng đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển của thị trường nợ DN.

Thứ ba, thực hiện thành công các dự án hợp tác công - tư: Ấn Độ đã xây dựng hệ thống chính sách và môi trường thuận lợi cho các dự án đầu tư theo hình thức công – tư, nhằm khuyến khích thành phần tư nhân tham gia mạnh mẽ vào các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng như cam kết hỗ trợ về chính trị mạnh mẽ từ phía chính phủ, minh bạch các thông tin giúp giảm thiểu vấn đề tham nhũng trong các hợp đồng liên quan đến khu vực nhà nước, phân bổ rủi ro và thu hồi bù đắp chi phí hợp lý.

Thống kê của World Bank cho thấy, năng lượng là lĩnh vực thu hút được nguồn vốn tư nhân nhiều nhất tại Ấn Độ trong giai đoạn từ 2000-2014, đạt trung bình 8.895 triệu USD/năm; kế đến là lĩnh vực viễn thông và giao thông với mức đầu tư trung bình mỗi năm trong giai đoạn này lần lượt đạt 6.361 triệu USD và 6.198 triệu USD (Hình 2).

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Các nguồn vốn phát triển cơ sơ hạ tầng tại Việt Nam

Ở Việt Nam, thuật ngữ cơ sở hạ tầng thường được hiểu như hệ thống công trình hạ tầng xã hội, bao gồm các công trình giao thông (đường bộ, đường sắt, đường thủy, vận tải, sân bay, cầu cống…), công cộng (đường điện, nước, khí ga, cấp thoát nước, điện thoại, truyền hình…), dịch vụ công cộng (y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại…) và các công trình khác.

Hiện nay, nguồn vốn đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng tại Việt Nam được đánh giá là còn quá phụ thuộc vào nguồn vốn ngân sách nhà nước, các nỗ lực thu hút vốn đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng của Chính phủ cũng như chính quyền địa phương chưa thực sự được các nhà đầu tư quan tâm. Bảng 1 và Bảng 2 cho thấy cơ cấu vốn đầu tư vào cơ sở hạ tầng và ước tính nhu cầu vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng tại Việt Nam trong giai đoạn tới.

Trong bối cảnh nguồn ngân sách nhà nước ngày càng eo hẹp, nguồn vốn ODA giảm mạnh do Việt Nam đã “rời khỏi ngưỡng nghèo” cùng với sự hạn chế về mức trần thâm hụt ngân sách. Điều này cũng tạo nên áp lực rất lớn trong công tác phân bổ ngân sách, chính vì vậy yêu cầu đặt ra là Việt Nam cần sớm có giải pháp để đa dạng hóa các hình thức huy động vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng, đặc biệt là vốn đầu tư của khu vực tư nhân.

Kinh nghiệm phát triển cơ sở hạ tầng của các quốc gia trên thế giới nói chung và của Chile và Ấn Độ nói riêng cho thấy, để trở thành điểm đến hấp dẫn cho các nhà đầu tư, việc xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ và hiện đại luôn đóng vai trò then chốt. Để đạt được điều này, ngoài vai trò của Nhà nước, việc xã hội hóa nguồn tài chính phục vụ dự án cơ sở hạ tầng, thu hút khu vực tư nhân tham gia góp vốn đóng vai trò đặc biệt quan trọng.

Từ kinh nghiệm của các nước bài viết rút một số bài học kinh nghiệm hỗ trợ cho Việt Nam trong quá trình huy động các nguồn lực tư nhân vào phát triển sở hạ tầng. Cụ thể:

Thứ nhất, sử dụng chỉ số lạm phát để hạn chế rủi ro cho các nhà đầu tư tài sản tài chính. Thông thường đầu tư vào cơ sở hạ tầng là đầu tư dài hạn nên lạm phát là rủi ro sẽ khó tránh khỏi, để hạn chế rủi ro này, tạo niềm tin cho các nhà đầu tư “an tâm” đầu tư, theo kinh nghiệm của Chile, Việt Nam có thể sử dụng chỉ số lạm phát để điều chỉnh lãi suất của các công cụ huy động vốn trên thị trường tài chính đầu tư cho cơ sở hạ tầng, chẳng hạn như quy định “mức sàn lãi suất” theo lạm phát cộng với biên độ.

Thứ hai, tăng nhu cầu tài sản tài chính trong nước bằng cải cách hệ thống quỹ lương hưu tư nhân. Trong bối cảnh hiện nay, Việt Nam chưa thể phát triển hệ thống quỹ lương hưu tư nhân rộng rãi, do mức mức thu nhập phần đông của người lao động là chưa cao. Tuy nhiên, trong tương lai đây là kênh huy động vốn trong nước hiệu quả, dài hạn, phù hợp với đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng; đồng thời, mở ra một hướng tiết kiệm cũng như đầu tư cho người tham gia hệ thống quỹ lương hưu tư nhân, bước đầu có thể thí điểm hình thức này ở các thành phố lớn, người lao động có mức thu nhập bình quân cao.

Thứ ba, phát triển thị trường tài chính. Thị trường tài chính là kênh huy động vốn nhanh và hiệu quả nhất đối với các nền kinh tế phát triển. Chính vì vậy, cần có các giải pháp để phát triển thị trường tài chính hơn nữa như:

(i) Tăng bề rộng của thị trường trái phiếu chính phủ bằng cách cải thiện tình trạng kém thanh khoản của trái phiếu;

(ii) Minh bạch các thông tin của trái phiếu lên bảng điện tử tại sở giao dịch chứng khoán để giới thiệu rộng rãi đến các nhà đầu tư;

(iii) Phát triển mạnh thị trường trái phiếu DN. Kinh nghiệm từ Ấn Độ cho thấy, công bố thông tin liên quan đến DN và trái phiếu phát hành là cần thiết để thu hút sự quan tâm của các nhà đầu tư. Quy định về tỷ lệ đầu tư vốn của ngân hàng vào trái phiếu DN nên được nới lỏng nhưng phải đảm bảo yêu cầu xếp hạng tín nhiệm tối thiểu (điểm đầu tư tối thiểu từ mức AA trở lên). Về trung hạn, hệ thống giấy nợ ủy thác cần được tăng cường để khuyến khích các nhà đầu tư bán lẻ trái phiếu cơ sở hạ tầng bằng cách cung cấp các công cụ bảo vệ liên quan khả năng vỡ nợ của công ty, khi không đảm bảo thanh toán lãi kịp thời;

(iv) Ngoài ra, cần tái cấu trúc các tổ chức kinh doanh chứng khoán; hiện đại hóa cấu trúc thị trường theo hướng tiếp tục hợp nhất, giải thể, phá sản các công ty chứng khoán yếu kém, thua lỗ dựa trên nền tảng các chỉ tiêu an toàn tài chính, góp phần phát triển thị trường tài chính lành mạnh hơn.

Thứ tư, có biện pháp hạn chế dòng vốn nước ngoài đầu cơ ngắn hạn nhằm trục lợi trong thị trường nội địa; có chính sách khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài đầu tư dài hạn và tái đầu tư trong nước. Theo kinh nghiệm của Chile là tạm giữ 30% mức vốn đầu tư ban đầu và ưu đãi về thuế.

Thứ năm, thành lập tổ chức xếp hạng tín dụng của các doanh nghiệp phát hành trái phiếu. Đối với cơ sở hạ tầng, đòi hỏi thời gian sử dụng vốn dài, làm tăng rủi ro cho các nhà đầu tư trái phiếu. Chính vì vậy, cần thiết phải có tổ chức xếp hạng tín dụng độc lập đối với các doanh nghiệp phát hành trái phiếu, giúp các tổ chức đầu tư có thể lựa chọn được doanh nghiệp phù hợp để đầu tư.

Thứ sáu, thu hút vốn theo hình thức công - tư: Đây là hình thức hợp tác giữa một bên là cơ quan đại diện cho Nhà nước và một bên là tư nhân trên tinh thần chia sẻ rủi ro và phân bổ lợi nhuận hợp lý cho bên tư nhân đầu tư. Kinh nghiệm của thế giới nói chung và qua hai quốc gia nghiên cứu nói riêng, phát triển cơ sở hạ tầng chủ yếu là qua hình thức công - tư. Hình thức này đối với Việt Nam tuy không còn mới mẻ nhưng thực tế thời gian qua hoạt động này chưa đạt được kết quả như kỳ vọng của các nhà hoạch định chính sách. Việt Nam cần đẩy mạnh hơn nữa cơ chế đấu thầu một cách công khai, minh bạch, Chính phủ đảm bảo thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức công - tư, đảm bảo quyền lợi cho các nhà đầu tư tư nhân; đặc biệt là các đối tác nước ngoài, chú trọng đến vấn đề phân bổ rủi ro và thu bù đắp chi phí, xác định rõ vai trò của các bên tham gia trong dự án công - tư.

Tài liệu tham khảo:

1. Huỳnh Thị Thúy Giang, “Hình thức hợp tác công - tư để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam”, Luận án Tiến sỹ kinh tế, Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh, 2012;

2. Moody’s Investor Service. (2011b), Latin America’s Pension Reforms 30 years on, Special Comment, October 2011, Moody’s Investors Service: New York;

3. Nguyễn Văn Giàu (2014), Phương thức đối tác công tư (PPP): Kinh nghiệm quốc tế và khuôn khổ thể chế tại Việt Nam, NXB Tri thức, ISBN: 978-604-908-852-0;

4. Nguyễn Thị Kim Dung, “Quan hệ đối tác giữa Nhà nước với khu vực tư nhân trong cung cấp một số loại dịch vụ công cơ bản: Kinh nghiệm, thông lệ quốc tế tốt và ý nghĩa ứng dụng cho Việt Nam”, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2008;

5. OECD Working Papers (1998): The Chilean Pension System, AWP 5.6;

6. The World Bank (2013), Assessment of the financing framework for municipal infrastructure in Vietnam, Report No: ACS5919, September 2013.