Để tận dụng tốt hơn dòng vốn FDI cho phát triển kinh tế, tạo ra sự liên kết với các doanh nghiệp trong nước, tác động lan tỏa tích cực hơn và nâng cao giá trị gia tăng cho khu vực kinh tế trong nước, Việt Nam cần hoạch định chính sách ưu đãi thu hút FDI vào Việt Nam trong bối cảnh mới.

Đánh giá thực trạng chính sách ưu đãi thu hút FDI

Các chính sách ưu đãi thu hút đầu tư

Các chính sách ưu đãi và thu hút vốn FDI nhằm khuyến khích đầu tư vào địa bàn hoặc lĩnh vực mà Chính phủ định hướng hoạt động đầu tư. Do Việt Nam đang trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường nên môi trường đầu tư vẫn còn nhiều hạn chế như: Kết cấu hạ tầng kém phát triển, thiếu đồng bộ về khung khổ pháp lý, tỷ lệ lao động chưa qua đào tạo còn ở mức cao. Bởi vậy, việc ban hành và áp dụng chính sách ưu đãi thu hút đầu tư là cần thiết để bù đắp những hạn chế còn tồn tại, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam đẩy mạnh thu hút FDI.

Luật Đầu tư năm 2014 đã quy định 13 nhóm lĩnh vực và 3 loại địa bàn khuyến khích đầu tư và giao cho Chính phủ quy định cụ thể các lĩnh vực, địa bàn được hưởng chính sách ưu đãi thuế. Theo đó, mức độ ưu đãi về thuế cụ thể được quy định trong pháp luật thuế. Các quy định về ưu đãi thu hút FDI được cụ thể hóa tại các văn bản pháp luật sau: Luật Đầu tư 2014, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (DN) sửa đổi 2013, Luật Thuế xuất khẩu, nhập khẩu 2016, Nghị định số 118/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư; Nghị định số 123/2017/NĐ-CP sửa đổi một số điều quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; Nghị định số 57/2018/NĐ-CP về cơ chế, chính sách khuyến khích DN đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn; Luật Sử dụng đất phi nông nghiệp 2010...

Thông thường, các DN tại Việt Nam được hưởng chính sách ưu đãi cả về thuế và tài chính. Các ưu đãi phổ biến đó là miễn hoặc giảm thuế; miễn giảm thuế nhập khẩu; miễn giảm thuế thu nhập DN; cho thuê đất với mức giá ưu đãi. Những tiêu chí quan trọng để xác định loại hình và quy mô ưu đãi bao gồm: (i) Địa điểm đầu tư (Dự án diễn ra ở địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn hay đặc biệt khó khăn, một số khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao); (ii) Lĩnh vực đầu tư (Đầu tư trong lĩnh vực và ngành nghề được hưởng ưu đãi đầu tư hoặc đặc biệt ưu đãi đầu tư). (iii) Số lượng việc làm tạo ra (Dự án đầu tư tại vùng nông thôn sử dụng từ 500 lao động trở lên); (iv) Ưu đãi theo tổng mức đầu tư (Đầu tư vào các dự án sản xuất lớn với tổng vốn đầu tư từ 6 nghìn tỷ đồng trở lên và đáp ứng một số điều kiện khác).

Tóm lại, mục tiêu của các chính sách ưu đãi và thu hút đầu tư của nước ta hiện nay là nhằm tăng thu hút nguồn vốn FDI, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nâng cấp công nghệ, tạo việc làm, giảm bớt bất bình đẳng và các mục tiêu xã hội khác. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy rằng, mục tiêu của các loại chính sách ưu đãi thu hút đầu tư của Việt Nam còn mang tính chất khá đa dạng, dàn trải và đôi khi các mục tiêu của chính sách còn chưa rõ ràng, chồng chéo.

Những kết quả của chính sách ưu đãi thu hút FDI

Trong những năm qua, việc giảm gánh nặng thuế và đa dạng hóa các hình thức ưu đãi thuế đã góp phần tạo ra môi trường đầu tư thuận lợi để thu hút vốn FDI. Nhờ đó, dòng vốn FDI vào Việt Nam liên tục tăng qua các năm. Đến hết năm 2018, Việt Nam đã thu hút được 29792 dự án với tổng số vốn đăng ký lũy kế khoảng 400 tỷ USD. Riêng năm 2018, vốn FDI ước thực hiện đạt 19,1 tỷ USD, tăng 9,1% so với năm 2017.

Trong ba thập kỷ qua, khu vực FDI đóng vai trò ngày càng quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam. Năm 2018, khu vực FDI chiếm 23,4% tổng vốn đầu tư của cả nước. Kim ngạch hàng hóa xuất khẩu năm 2018 ước tính đạt 244,7 tỷ USD, tăng 13,8% so với năm 2017, trong đó, khu vực FDI (kể cả dầu thô) đạt 175,5 tỷ USD, tăng 12,9% so với 2017.

Độ mở của nền kinh tế ngày càng lớn, năm 2018, tổng kim ngạch xuất, nhập khẩu hàng hóa và dịch vụ so với GDP đạt 208,6%, điều này chứng tỏ Việt Nam khai thác được thế mạnh của kinh tế trong nước; đồng thời, tranh thủ được thị trường thế giới. Tỷ trọng đóng góp của khu vực FDI trong GDP tăng lên đã góp phần thay đổi cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa. Giai đoạn 2010 - 2018, lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ đã tăng bình quân 6,9% và 6,3%. Tỷ trọng lĩnh vực nông nghiệp giảm từ 21,6% năm 2005 xuống 16,7% (năm 2017); tỷ trọng dịch vụ trong GDP tăng từ 40,3% (năm 2005) lên 43,8% (năm 2017) và tỷ trọng công nghiệp trong GDP tăng từ 38% (năm 2005) lên 39,5% (năm 2017).

Khu vực FDI không chỉ tạo động lực tăng trưởng kinh tế mà còn góp phần tạo việc làm cho người lao động. Số lượng lao động làm việc trong khu vực FDI đã tăng từ 358.500 người năm 2000 lên 4.207.400 người vào năm 2017. Tỷ lệ lao động làm việc trong khu vực FDI so với tổng số lao động của toàn bộ nền kinh tế đã tăng từ 1% (năm 2000) lên 7,8% (năm 2017).

Một số hạn chế trong thu hút FDI

Việt Nam hiện đang áp dụng các chính sách ưu đãi cao, thu hút các dự án đầu tư vào một số lĩnh vực như: Nông nghiệp, chế biến nông sản, thủy sản, sản xuất phần mềm và năng lượng tái tạo. Tuy nhiên, đến nay, tỷ trọng thu hút FDI vào lĩnh vực nông nghiệp còn khá thấp. Nông nghiệp chiếm khoảng 15,34% GDP cả nước (năm 2017), nhưng tỷ trọng đầu tư vào ngành Nông nghiệp chỉ chiếm gần 6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội (Tổng cục Thống kê, 2019). Tỷ trọng vốn FDI đầu tư trong ngành Nông nghiệp còn hạn chế, chỉ chiếm gần 1,1% tổng số vốn FDI đăng ký năm 2017. Hầu hết vốn FDI tập trung vào lĩnh vực chế biến, chế tạo và kinh doanh bất động sản. Năm 2017, hai lĩnh vực này thu hút được 75% vốn FDI đăng ký.

Để thu hút đầu tư vào các địa bàn kém phát triển, các chính sách ưu đãi thuế ở mức cao đang được áp dụng đối với DN tại các địa bàn này. Tuy nhiên, số liệu thực tế cho thấy, hiệu quả thu hút đầu tư vào các khu vực này là rất thấp. Các địa bàn kém phát triển gặp nhiều khó khăn trong thu hút đầu tư do những hạn chế về vị trí địa lý, kết cấu hạ tầng và chất lượng nguồn nhân lực. Ngược lại, các địa phương thu hút được nhiều dự án đầu tư chủ yếu là các tỉnh, thành phố có hệ thống kết cấu hạ tầng tốt, vị trí địa lý gần các thành phố lớn, thuận tiện về giao thông, gần cảng biển, đường cao tốc và có tỉ lệ lao động đã qua đào tạo cao hơn mức trung bình cả nước.

Trong khi đó, nhiều khu kinh tế, khu công nghiệp tại địa bàn kém phát triển có tỷ lệ bỏ trống vẫn còn cao và thu hút được ít vốn, mặc dù được hưởng ưu đãi thuế ở mức cao. Cụ thể, tỷ lệ lấp đầy các khu công nghiệp đã đi vào hoạt động của nước ta đến hết 2018 là khoảng 73%. Tuy nhiên, tỷ lệ này tại nhiều tỉnh miền núi phía Bắc, Tây Nguyên thấp hơn rất nhiều so với mức trung bình của cả nước (khoảng trên dưới 30%).

Các vùng có kết cấu hạ tầng tốt, có tỷ lệ lao động được đào tạo cao vẫn tiếp tục là những địa phương có tỷ trọng thu hút vốn FDI cao nhất ở Việt Nam. Cụ thể, có khoảng 27,7% vốn FDI đăng ký năm 2017 tại vùng Đồng bằng sông Hồng. Vùng Đông Nam Bộ thu hút được 42,4% tổng số vốn FDI đăng ký.

Để thu hút vốn FDI vào các vùng sâu, vùng xa, Đảng, Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách ưu đãi, tuy nhiên, tỷ trọng thu hút FDI vào các địa bàn này vẫn còn rất thấp. Đến hết năm 2017, chỉ có 4,7% vốn FDI đăng ký đầu tư tại vùng Miền núi và Trung du Bắc Bộ (Tổng cục Thống kê, 2019).

Sự chuyển giao công nghệ giữa các DN FDI và các DN trong nước chưa như kỳ vọng. Có DN Nhật Bản khi đầu tư tại Việt Nam phải nhập khẩu nguồn nguyên liệu đầu vào cho sản xuất lên tới 95% tổng số nguyên liệu. Lý do là không có DN nội địa Việt Nam nào đáp ứng đủ được điều kiện đầu vào do DN FDI đặt ra. Điều này được lý giải bởi các DN FDI thường có các nhà cung cấp truyền thống trước khi tham gia thị trường Việt Nam.

Hiện nay, tại Việt Nam vẫn còn tình trạng chuyển giá, báo lỗ của các DN FDI. Mặc dù, các DN FDI liên tục báo lỗ nhưng vẫn tiếp tục đầu tư mở rộng sản xuất. Tình trạng trục lợi từ chính sách ưu đãi thu hút FDI vẫn diễn ra là do Chính sách ưu đãi thuế có thời hạn, ưu đãi về thời gian miễn giảm thuế có xu hướng thu hút các dự án đầu tư ngắn hạn, thay vì các dự án đầu tư dài hạn và sau khi hết kỳ hạn ưu đãi thuế, DN FDI có xu hướng thay đổi dự án đầu tư hiện tại thành dự án mới về mặt pháp lý, để tiếp tục được hưởng ưu đãi thuế.

Mặc dù, chiếm tỷ lệ không nhiều liên quan đến các vấn đề môi trường, nhưng các vi phạm của các DN FDI bị phát hiện lại có tác động rất lớn đến đời sống nhân dân và môi trường. Các vụ vi phạm này cũng bộc lộ sự thiếu trách nhiệm trong quản lý của các cơ quan chức năng có liên quan.

Nguyên nhân của những hạn chế và tồn tại

Có thể phân chia nguyên nhân của những hạn chế về chính sách ưu đãi thu hút đầu tư FDI theo 2 nhóm sau: Nhóm liên quan đến quá trình thiết kế chính sách và nhóm liên quan đến quá trình thực thi chính sách.

Các nguyên nhân đến từ quá trình thiết kế chính sách

Thứ nhất, chưa nhất quán giữa các mục tiêu của chính sách ưu đãi thu hút FDI. Ví dụ như đồng thời thu hút đầu tư vào địa bàn khó khăn và vào khu công nghiệp, khu chế xuất; đồng thời, ưu đãi thu hút đầu tư dự án công nghệ cao và các dự án sử dụng nhiều lao động thường có công nghệ không cao.

Thứ hai, chưa nhất quán giữa mục tiêu và biện pháp thực hiện: Một trong những mục tiêu của chính sách ưu đãi thu hút là thu hút các DN FDI sử dụng công nghệ cao, tuy nhiên, việc ưu đãi lại bằng thuế, tiền thuê đất hoặc dựa trên số lao động mà không dựa trên các tiêu chí về công nghệ được sử dụng.

Thứ ba, các chính sách ưu đãi thu hút được áp dụng chung cho toàn bộ các tỉnh thành, chưa dựa trên lợi thế cạnh tranh, đặc thù của mỗi địa phương. Thực tế trên đã dẫn tới tình trạng cạnh tranh về thu hút FDI giữa các địa phương.

Thứ tư, các chính sách ưu đãi thu hút còn phức tạp, chồng chéo, nằm rải rác ở nhiều văn bản luật pháp khác nhau.

Các nguyên nhân đến từ quá trình thực thi chính sách

Thứ nhất, không theo dõi quá trình thực hiện chính sách: Các chính sách ưu đãi thu hút FDI được đưa ra, nhưng hiện vẫn chưa có một báo cáo chi tiết nào tổng kết đánh giá về kết quả quá trình thực hiện các chính sách ưu đãi thu hút FDI.

Thứ hai, chưa thực hiện đánh giá tác động đầy đủ của chính sách và chi phí lợi ích mà chính sách đạt được. Bất kỳ một chính sách nào khi đưa ra cũng cần phải thực hiện đánh giá chi phí lợi ích của chính sách nhằm đảm bảo rằng, chính sách ban hành có tác động tổng thể tích cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ ba, các thủ tục để được nhận ưu đãi chưa minh bạch, vẫn còn cơ chế xin cho, một số chính sách ưu đãi được ban hành nhưng không có quy định về điều kiện và thủ tục để được hưởng ưu đãi. Điều này dẫn đến tình trạng DN gặp khó khăn vướng mắc trong việc xin xác nhận đối tượng được hưởng ưu đãi bởi cơ quan nhà nước.

Bối cảnh mới và những đòi hỏi thay đổi về chính sách ưu đãi thu hút FDI

Cách mạng công nghiệp 4.0 mang đến các cơ hội và thách thức mới cho toàn bộ nền kinh tế, trong đó có đầu tư FDI. Các nhà máy thông minh, công nghệ Internet vạn vật, dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo sẽ tác động mạnh mẽ và làm thay đổi phương thức sản xuất hiện có. Cuộc cách mạng này sẽ kéo theo những thay đổi sâu sắc về thị trường sản xuất, lao động và cách thức sử dụng tài nguyên.

Tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó đặt mục tiêu phát triển cao, nhưng tăng trưởng còn chưa ổn định và kém bền vững; nguồn lực phân bổ còn chưa vào nơi có hiệu quả cao nhất. Trong khi, mục tiêu đến năm 2035 trở thành nước có thu nhập trung bình cao và tới năm 2045 là nước thu nhập cao. Đây là một mục tiêu rất tham vọng và đòi hỏi nỗ lực rất cao của toàn hệ thống.

Bẫy thu nhập trung bình đặt ra không ít thách thức đối với Việt Nam; đặc biệt, nhiệm vụ là phải đưa đất nước vượt từ nước thu nhập trung bình thấp hiện nay sang nước thu nhập trung bình cao và trở thành nước thu nhập cao như mục tiêu đã đề ra vào năm 2045. Trong đó, việc thu hút FDI phù hợp với nhu cầu phát triển của đất nước được coi là một cách thức quan trọng để tránh được bẫy thu nhập trung bình.

Việt Nam tham gia ngày càng nhiều các FTA và các hiệp ước quốc tế về kinh tế, do đó cơ hội để đón nhận nguồn vốn đầu tư FDI cũng tăng mạnh hơn. Trong bối cảnh căng thẳng thương mại Mỹ - Trung Quốc vẫn đang tiếp tục diễn ra, dòng vốn của các tập đoàn nước ngoài tại Trung Quốc đang dần chuyển hướng sang các nước ASEAN, trong đó có Việt Nam. Trong đó, có những dòng vốn FDI phù hợp với định hướng phát triển của đất nước và cả những dòng vốn FDI không phù hợp với định hướng phát triển. Bởi vậy, vấn đề làm thế nào để thu hút và lựa chọn được các nhà đầu tư nước ngoài phù hợp với định hướng phát triển kinh tế của Việt Nam trong thời gian tới là rất quan trọng.

Chiến lược FDI thế hệ mới đang được xây dựng nhằm đáp ứng đòi hỏi phát triển của đất nước. Chiến lược này đưa ra là phải khắc phục những nhược điểm của FDI trong thời gian vừa qua, phát huy ưu điểm và tiếp tục thu hút FDI cho phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong thời gian tới. Các chính sách ưu đãi thu hút đầu tư FDI hiện hành cần phải được đánh giá lại về mục tiêu, về tác động, về chi phí và lợi ích để cải thiện và tăng cường hiệu quả của các chính sách này. Để làm được điều này, cần phải chú trọng các nội dung sau:

Thứ nhất, xác định các ngành, lĩnh vực ưu tiên, mục tiêu nhằm định hướng thu hút đầu tư một cách chủ động; đảm bảo sự nhất quán giữa mục tiêu thu hút đầu tư, thiết kế chính sách và việc thực thi chính sách.

Thứ hai, giảm ưu đãi dư thừa, giảm sự chồng chéo giữa các văn bản pháp luật về ưu đãi và thu hút đầu tư. Bởi ưu đãi thuế và tài chính có tác dụng không rõ rệt lên thu hút đầu tư bằng việc cải thiện môi trường kinh doanh và chất lượng hạ tầng.

Thứ ba, giảm thực hiện chính sách xã hội thông qua ưu đãi thuế mà thực hiện trực tiếp qua chính sách chi ngân sách. Các mục tiêu xóa đói, giảm nghèo, nâng cao chất lượng cuộc sống người dân tại các khu vực nông thôn nên được thực hiện trực tiếp từ ngân sách, thay vì việc thông qua ưu đãi thu hút đầu tư

Thứ tư, tiếp tục cải thiện môi trường kinh doanh nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế một cách mạnh mẽ và quyết liệt.

Thứ năm, thực hiện chính sách hỗ trợ "người thắng cuộc", tức là các chính sách ưu đãi và thu hút đầu tư dựa trên hiệu quả sản xuất kinh doanh của DN (chỉ các DN sản xuất kinh doanh có lãi mới được nhận các ưu đãi). Ví dụ, DN càng đạt lợi nhuận cao thì càng được ưu đãi hơn về miễn giảm thuế.

Thứ sáu, tạo khung ưu đãi chính sách chung cho phép các địa phương chủ động hơn trong các chính sách ưu đãi phù hợp với nhu cầu và mong muốn của địa phương. Tạo thương hiệu cho địa phương nhằm thu hút đầu tư chủ động.

Thứ bảy, cải cách hệ thống đào tạo nghề và hệ thống giáo dục đào tạo nói chung nhằm nâng cao chất lượng nguồn nhân lực cho toàn bộ nền kinh tế nói chung, trong đó đáp ứng đòi hỏi của các DN FDI.

Thứ tám, thống kê toàn diện, toàn bộ các chính sách ưu đãi thu hút FDI về thủ tục pháp lý và trên thực tế để thống kê, đơn giản hóa quá trình thực hiện; đo lường tác động chính sách và triển khai hệ thống giám sát, đánh giá. Hệ thống giám sát đánh giá với mục tiêu chính sách rõ ràng sẽ giúp đo lường hiệu quả của chính sách.

Theo kết quả khảo sát của Tổ chức Phát thực hiện vào năm 2011 đối với 1.426 DN công nghiệp tại 4 địa phương lớn của Việt Nam, gồm cả khu vực FDI và DN tư nhân trong nước, các yếu tố quan trọng nhất mà các nhà đầu tư quan tâm khi thực hiện đầu tư được sắp xếp theo các thứ tự sau: (1) Sự ổn định về kinh tế và chính trị, (2) Chi phí lao động, (3) Chính sách thuế, (4) Khung pháp lý và (5) Chất lượng kết cấu hạ tầng. Như vậy, bên cạnh việc điều chỉnh và cải thiện các chính sách ưu đãi thu hút đầu tư, Việt Nam cần tiếp tục nâng cao chất lượng và hiệu quả của các yếu tố đã nêu trên để hướng tới sự phát triển bền vững, thịnh vượng. 

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2014), Luật Đầu tư 2014;
2. Quốc hội (2013), Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp sửa đổi 2013,
3. Quốc hội (2016), Luật Thuế xuất khẩu, nhập khẩu;
4. Chính phủ (2015), Nghị định số 118/2015/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư;
5. Chính phủ (2017), Nghị định số 123/2017/NĐ-CP sửa đổi một số điều quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước;
6. Chính phủ (2018), Nghị định số 57/2018/NĐ-CP về cơ chế, chính sách khuyến khích DN đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn;
7. Số liệu của Tổng cục Thống kê (2019);
8. Oxfam (2014), Báo cáo nghiên cứu đánh giá chính sách ưu đãi thuế tại Việt Nam;
9. http://ndh.vn/chinh-sach-uu-dai-khong-minh-bach-lam-nan-long-doanh-nghiep-20180813081858886p145c151.news;
10. http://ndh.vn/nghich-ly-doanh-nghiep-fdi-cang-uu-dai-cang-lo-- 20190308112337880p145c151.news;
11. https://www.msn.com/vi-vn/money/news/gdp-năm-2018-cao-nhất-trong-11-năm-qua-phụ-thuộc-vào-fdi-có-thật-sự-tốt/ar-BBRMybR;
12. https://www.oecd.org/investment/investment-policy/40152903.pdf.