Tiêu chí đánh giá công tác quản lý vốn ODA cho các chương trình, dự án thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo

Giai đoạn 2010-2020, Bộ Giáo dục và Đào tạo (GDĐT) làm chủ dự án, thực hiện quản lý và giải ngân khoảng 20 chương trình dự án từ nguồn vốn của các nhà tài trợ song phương và đa phương khác nhau. Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực, góp phần vào việc thay đổi bộ mặt giáo dục quốc dân đặc biệt là giáo dục phổ thông ở nước ta thời gian qua, tuy nhiên việc quản lý dự án, quản lý vốn của chương trình dự án ODA của ngành GDĐT vẫn còn một số tồn tại cần cải thiện như: Tỷ lệ giải ngân thấp, thời gian thực hiện dự án kéo dài hoặc gia hạn mới đảm bảo kết quả đầu ra và giải ngân hết số vốn cam kết; kết quả đầu ra không đạt kỳ vọng của dự án về chất lượng và số lượng, tiến độ các hạng mục đầu tư không đồng bộ dẫn đến lãng phí nguồn lực chưa phát huy hết kết quả của dự án…

Do đó, việc nghiên cứu tìm ra các tiêu chí đánh giá công tác quản lý vốn ODA các dự án thuộc Bộ GDĐT ở Việt Nam thời gian qua rất cần thiết, có ý nghĩa cả về lý luận và thực tiễn để giúp cải thiện công tác này trong thời gian tới. Qua quá trình nghiên cứu, tác giả nhận thấy một số tiêu chí đánh giá cơ bản như sau:

Thứ nhất, thời gian thực hiện chương trình, dự án.

Thời gian thực hiện trung bình của một chương trình, dự án GDĐT qua thực tế các năm tại Bộ GDĐT bình quân có vòng đời từ 5 đến 7 năm kể từ khi phát sinh ý tưởng, bắt đầu từ chuẩn bị nghiên cứu khả thi, đàm phán ký kết hiệp định đến khi đánh giá kết thúc dự án. Một chương trình, dự án được coi là thành công nếu về đích đúng hạn so với lịch biểu cam kết ngay từ đầu nhằm đạt được tối đa hiệu quả vốn đầu tư ban đầu và đưa các kết quả chương trình dự án vào sử dụng đúng hạn.

Việc thực hiện đảm bảo về thời gian theo cam kết của dự án ảnh hưởng rất lớn đến kết quả thực hiện chung của chương trình dự án, ảnh hưởng đến công tác quản trị của dự án đó. Một dự án chỉ đạt đến độ hài lòng về chất lượng và kết quả khi thời gian thực hiện đúng như cam kết ban đầu. Mỗi chương trình, dự án có mục tiêu riêng có nhưng vẫn nằm trong kế hoạch tổng thể các mục tiêu chiến lược chung của Ngành. Do đó, tiến độ triển khai đúng kế hoạch sẽ phát huy hết hiệu quả sử dụng của chương trình, dự án.

Ngược lại, tiến độ không phù hợp với chiến lược, kế hoạch chung làm ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng kết quả của các chương trình, mục tiêu khác. Ở một số chương trình, dự án phòng lớp học chưa xong, chưa hoàn thành nhưng các gói thầu về cung cấp thiết bị đã được cung cấp, do đó dẫn đến tình trạng không có chỗ để triển khai lắp đặt, gây lãng phí hư hỏng vật lý, hữu hình và vô hình.

Ngoài ra, chương trình dự án kéo dài dẫn đến chi phí quản lý dự án cũng tăng theo; các tranh chấp về hợp đồng với nhà thầu có thể xảy ra, không chỉ ảnh hưởng đến tiến độ dự án, phát sinh tăng chi phí, đội vốn mà còn ảnh hưởng tới uy tín của ngành GDĐT, của Việt Nam với các nhà tài trợ. Đặc biệt, hiệu quả các dự án cũng như những tính toán ban đầu của nhà tài trợ theo đó cũng bị ảnh hưởng.

Vì vậy, việc đạt được các mốc thời gian cam kết có ý nghĩa hết sức quan trọng góp phần vào thành công chung của chương trình, dự án, làm cơ sở đánh giá công tác quản lý vốn của chương trình, dự án đó có đạt hiệu quả cao hay không, dự án đó thành công hay thất bại. 

Thứ hai, tỷ lệ giải ngân của chương trình, dự án.

Các nhà tài trợ khác nhau có tiêu chí đánh giá khác nhau về tỷ lệ giải ngân của dự án. Ngân hàng Thế giới đánh giá tỷ lệ giải ngân của dự án theo ba cấp độ là: Rất hài lòng, hài lòng, không hài lòng tương ứng với tỷ lệ giải ngân tương đối và số giải ngân tuyệt đối của dự án, chương trình họ tài trợ. Ngân hàng Phát triển châu Á cũng đưa ra biểu kết quả giải ngân để đánh giá tương tự khi kết thúc dự án với thang điểm A, B, C cho tỷ lệ giải ngân tương ứng.

Ở tiêu chí này, việc đánh giá công tác quản lý chương trình, dự án được cụ thể hóa bằng số liệu đánh giá và phân tích rất rõ ràng, kết quả giải ngân, tỷ lệ giải ngân kéo theo các chỉ số đầu ra của chương trình, dự án đạt được theo thiết kế hay không. Khi đánh giá chỉ tiêu này tại các chương trình, dự án của Bộ GDĐT, các nhà quản lý thường đánh giá đạt hay không đạt. Nếu một dự án có tỷ lệ giải ngân lớn hơn 80% số cam kết là đạt, còn tỷ lệ thấp hơn mức 80% là không đạt.

Tỷ lệ giải ngân thấp, không đạt tương ứng với việc nhiều kết quả đầu ra, mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể của dự án, chương trình không đạt được cả về số lượng và chất lượng, ngược lại là tỷ lệ giải ngân cao, đúng tiến độ thì hầu hết các mục tiêu đầu ra theo thiết kế của chương trình, dự án đạt được. Ngoại trừ các yếu tố về trượt giá, nếu chương trình, dự án giải ngân đạt 100% kế hoạch vốn thì kết quả đầu ra tương ứng sẽ tối thiểu đạt được 100% về mặt số lượng đầu ra của dự án. Theo đó, tỷ lệ giải ngân của dự án trực tiếp tác động đến kết quả đánh giá công tác quản trị, quản lý vốn của chương trình dự án được đánh giá đã đạt hay chưa đạt, quản lý tốt hay chưa tốt.

Thứ ba, chất lượng, số lượng kết quả đạt được của chương trình, dự án theo cam kết.

Mỗi chương trình, dự án có mục tiêu đầu ra cụ thể với chất lượng được kiểm định và đánh giá bởi nhà tài trợ hoặc chuyên gia xác nhận kết quả quốc tế, trong nước uy tín. Quản lý vốn ở chương trình dự án GDĐT gắn với chất lượng, kết quả đầu ra của chương trình dự án. Các kết quả đó có thể là tỷ lệ học sinh đến lớp ở tuổi đi học, tỷ lệ học sinh biết đọc, biết viết sau khi hết lớp 1, tỷ lệ học sinh tiểu học học lên trung học cơ sở, số lượng học sinh được học hai buổi trên ngày trong phạm vi cả nước, đội ngũ giáo viên được đào tạo, bồi dưỡng lại theo định hướng chương trình giáo dục phổ thông mới, số phòng học được xây mới, số nhà vệ sinh được hoàn thành sửa chữa nâng cấp, số phòng thí nghiệm được hoàn thành nghiệm thu, tính trung thực hợp lý, phù hợp của các khoản chi tiêu...

Cũng như tiêu chí tỷ lệ giải ngân, các nhà tài trợ cũng đưa ra bảng đánh giá chất lượng đầu ra theo mục tiêu của dự án. Tùy theo mỗi chương trình dự án, nhà tài trợ sẽ kiểm tra và công nhận trực tiếp kết quả đầu ra và công nhận cho dự án để đánh giá tổng thể chung kết quả của dự án, cũng có một số dự án nhà tài trợ thuê hãng tư vấn quốc tế hoặc trong nước chuyên về đánh giá, kiểm định chất lượng giáo dục để kiểm định và xác minh số kết quả đầu ra của dự án đạt được.

Theo đánh giá đối với các dự án đã kết thúc, chương trình dự án nào có tỷ lệ giải ngân cao thì thường có kết quả đầu ra tốt, đáp ứng được mục tiêu của chương trình dự án. Có hạng mục đạt về số lượng, đã giải ngân thanh toán nhưng không đảm bảo chất lượng theo yêu cầu đầu ra nên không được công nhận kết quả. Ngược lại là dự án bị đánh giá là không đạt kết quả như mong muốn, thường tỷ lệ giải ngân thấp dẫn đến hầu hết các chỉ số đầu ra không đạt về chất lượng và số lượng.

Do đó, công tác quản lý vốn chương trình, dự án không chỉ chú ý đến việc giải ngân và thực hiện kế hoạch giải ngân, mà cần cũng phải hết sức chú trọng vào việc quản lý chất lượng đầu ra của sản phẩm, số kết quả đầu ra được công nhận của dự án. Các sản phẩm đầu ra không đạt sẽ không được công nhận hoặc phải thực hiện các thủ tục bổ sung, hoặc sẽ không được giải ngân bởi vốn của nhà tài trợ, khi đó Chính phủ phải bỏ vốn ra để thanh toán cho các hoạt động này.

Đề xuất tăng cường hiệu quả quản lý vốn ODA cho các chương trình, dự án thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo

Xuất phát từ việc tìm hiểu và phân tích các tiêu chí đánh giá công tác quản lý vốn ODA cho các chương trình, dự án thuộc Bộ GDĐT như trên, để tăng cường công tác quản lý vốn ODA cho các chương trình, dự án ngành GDĐT trong thời gian tới, tác giả đề xuất cần chú trọng, tập trung cải thiện một số nội dung chính sau:

Một là, tăng cường quản lý tài chính và khả năng bố trí vốn.

Một chương trình, dự án ODA cho ngành GDĐT thường sử dụng hỗn hợp các nguồn vốn theo tính chất nội dung chi, bao gồm vốn chi hành chính sự nghiệp, vốn chi đầu tư xây dựng cơ bản, phân chia theo nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi và vốn đối ứng trong nước. Theo tính toán bình quân các dự án, chương trình sử dụng vốn ODA của Bộ GDĐT, sẽ có khoảng 5 đến 10% là vốn đối ứng tùy từng dự án. Mỗi nguồn vốn được quản lý và cách thức phân bổ khác nhau cho chương trình, dự án từ các cơ quan quản lý. Nguồn vốn chi hành chính sự nghiệp được phân bổ, quản lý và sử dụng theo Luật Ngân sách nhà nước, nguồn vốn chi đầu tư phát triển được phân bổ, quản lý và sử dụng theo Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước và pháp luật chuyên ngành.

Do đó, đòi hỏi trong quá trình triển khai chương trình, dự án, ban quản lý chương trình, dự án cần phải quản lý đồng bộ nhịp nhàng, cần phải bố trí đủ các nguồn vốn để phát huy tối đa hiệu quả sử dụng vốn ODA. Một nguồn vốn nào đó không được bố trí đầy đủ, không được thanh toán kịp thời đều ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân và chất lượng kết quả chung của dự án.

Hai là, tăng cường năng lực lãnh đạo, quản lý điều hành của ban quản lý chương trình dự án.

Theo đó, cần nâng cao trình độ, kinh nghiệm của cán bộ, khả năng tổ chức của lãnh đạo, khả năng thực thi kế hoạch của nhân viên, cán bộ các ban quản lý dự án, với thang đo cuối cùng là kết quả thực hiện kế hoạch năm, khả năng thực hiện mục tiêu của dự án đạt được theo thiết kế. Kết quả đầu ra là đặc thù nhiều kết quả mang tính quy trình, định tính khó định lượng gắn với bậc học. Vì vậy, cần phải có sự tham gia quản trị của các chuyên gia từ các vụ bậc học, các chuyên gia giáo dục phổ thông cùng với dự án để có sự cân bằng, đảm bảo giữa mục tiêu chuyên môn và mục tiêu giải ngân thanh toán.

Ba là, tăng cường công tác chuẩn bị thực hiện dự án, việc sẵn sàng cung cấp đủ vốn các năm đầu tiên, vốn đầu tư công cũng cần phải hoàn thành sớm các thủ tục để được giao vốn.

Đồng thời, cần phối hợp với các bộ ngành, cơ quan chính phủ để đảm bảo bố trí đủ nguồn vốn (đối ứng, đầu tư xây dựng, chi thường xuyên) cho chương trình dự án trong suốt vòng đời của dự án, đặc biệt là khả năng bố trí vốn để thực hiện ở những năm đầu tiên triển khai dự án. Bộ GDĐT cần chủ động mạnh dạn đề xuất với các nhà tài trợ, cơ quan chính phủ giao dự toán, vốn theo vòng đời dự án hoặc giai đoạn, không giao vốn hằng năm như hiện nay và cam kết chịu trách nhiệm về kết quả giải ngân với số vốn được giao.

Đồng thời, cơ quan quản lý cần tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến chương trình, dự án bắt đầu từ khi chuẩn bị đàm phán ký kết với đối tượng thụ hưởng trực tiếp của dự án hướng tới.         

Tài liệu tham khảo:

Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 04 tháng 11 năm 2013 về đổi mới căn bản, toàn diện Giáo dục và Đào tạo, đáp ứng nhu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong điều kiện kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI;

Quốc hội khóa 14 (2019), Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019;

Quốc hội khóa 14 (2019), Luật Giáo dục số 43/2019/QH14 ngày 14/6/2019;

Quốc hội khóa 13 (2015), Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015;

Bộ Giáo dục và Đào tạo (2021), Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện Ngân sách nhà nước năm 2020 và Kế hoạch dự toán Ngân sách nhà nước năm 2021-2025;

Chính phủ (2014), Nghị quyết số 44/NQ-CP ngày 4/6/2014 của Chính phủ về đổi mới căn bản, toàn diện giáo dục và đào tạo, cũng như định hướng ưu tiên đầu tư của Chính phủ cho giáo dục và đào tạo;

World Bank (2020), Tiềm năng tăng trưởng của Việt Nam.

(*) ThS. Nguyễn Hải Hưng, Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính

(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính Kỳ 1 tháng 7/2022