Theo báo cáo của Bộ Tài chính, trước năm 1995, thời điểm Quốc hội ban hành Luật Doanh nghiệp nhà nước (DNNN), DNNN hoạt động theo Quyết định số 332-HĐBT năm 1991 của Hội đồng Bộ trưởng, nay là Chính phủ về bảo toàn và phát triển vốn kinh doanh đối với DNNN và hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành.

Thời gian này, chức năng chủ sở hữu nhà nước chưa được phân định cụ thể, rõ ràng. Các bộ chủ quản thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước, từ khâu thành lập, quản lý, quyết định mục tiêu, giao kế hoạch, quyết định vấn đề nhân sự và trực tiếp giao vốn, đầu tư vốn, bổ sung vốn, phê duyệt báo cáo tài chính đến xử lý các vấn đề không thuộc thẩm quyền của DNNN.

Sang giai đoạn 1995-2004, Luật DNNN đã có sự phân định về chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Theo đó, Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh thực hiện quyết định mục tiêu, nhiệm vụ, chiến lược, kế hoạch, nhân sự và các vấn đề vượt thẩm quyền của DNNN. Bộ Tài chính (Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại các DN) thực hiện chức năng thống nhất quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN.

Tuy nhiên, kể từ tháng 10/1999, Chính phủ đã tổ chức lại Tổng cục Quản lý vốn và tài sản nhà nước tại các DN thành Cục Tài chính DN, trong đó chức năng quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các DN được giao về cho các bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh. Bộ Tài chính (Cục Tài chính DN) chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài chính DN trong cả nước và thực hiện một phần chức năng chủ sở hữu vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN do Thủ tướng Chính phủ, các bộ quyết định thành lập hoặc được giao quản lý.

UBND cấp tỉnh thực hiện toàn bộ chức năng quản lý vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN do UBND cấp tỉnh quyết định thành lập. Việc quản lý, giám sát vốn, tài sản nhà nước tại các DNNN trong giai đoạn này chủ yếu được điều chỉnh bởi các Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. 

Nhằm tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN, năm 2003, Quốc hội đã ban hành Luật DNNN, có hiệu lực thi hành từ ngày 1.7.2004, thay thế Luật DNNN năm 1995. Theo quy định của Luật này, DN do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ gọi là công ty nhà nước. Chức năng quản lý nhà nước và chức năng chủ sở hữu nhà nước cũng được phân định rõ từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đến các bộ, UBND cấp tỉnh. 

Để các DNNN chuyển sang hoạt động theo Luật DN năm 2005 cùng với các thành phần kinh tế khác sau khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực thi hành (từ ngày 1.7.2010), Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một số văn bản quy định riêng đối với DNNN. 

Với thực trạng chính sách, pháp luật đối với DNNN trong thời gian qua, tuy mới chỉ ở cấp nghị định, quyết định của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và cũng mới được triển khai thi hành trên thực tế, song đã cơ bản tạo lập được khung pháp lý, điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh cho DNNN. Chính phủ đã thông qua chiến lược, kế hoạch định hướng phát triển kinh tế - xã hội nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các DN hoạt động và phát triển; thực hiện hỗ trợ gián tiếp từ việc cung cấp thông tin thị trường, pháp lý nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của các DNNN.

DNNN đã cơ bản thực hiện được vai trò, nhiệm vụ chủ sở hữu giao, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội; là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế, ổn định vĩ mô, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội. Đa số các DNNN hoạt động có lãi, tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước và tạo việc làm cho người lao động, hỗ trợ các địa phương đẩy nhanh việc thực hiện xóa đói giảm nghèo. Khu vực DNNN đã bảo đảm việc làm cho khoảng 1,2 triệu lao động với mức thu nhập bình quân vào khoảng 6 - 8 triệu đồng/người/tháng. 

Ghi nhận vai trò và những đóng góp quan trọng của DNNN, song tại các diễn đàn Quốc hội, nhiều ĐBQuốc hội đã thẳng thắn chỉ rõ những hạn chế, vướng mắc về cơ chế, chính sách, hoạt động cũng như hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại các DNNN này, đặc biệt là mấy năm gần đây. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, DNNN hiện mới đóng góp được hơn 37% GDP. Và hệ số ICOR của các DN khu vực nhà nước ngày càng tăng cao, giai đoạn 2011-2012 đã lên đến con số 7,5. Những số liệu này cho thấy hiệu quả sử dụng vốn nhà nước trong khối DNNN chưa thực sự cao như mong muốn và mục tiêu đề ra.

Báo cáo của Bộ Tài chính cũng cho thấy, mặc dù DNNN, trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty có sự phát triển đáng kể trong thời gian qua, nhưng vẫn phải nhìn nhận thực tế rằng hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các DN này chưa tương xứng với quy mô vốn, tài sản, năng suất lao động không cao. DNNN thực hiện vai trò là công cụ điều tiết vĩ mô của Nhà nước đối với nền kinh tế còn hạn chế. Nhiều lĩnh vực quan trọng DNNN giữ thị phần lớn nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế như nhiệm vụ cung cấp điện cho sản xuất và tiêu dùng nhưng vẫn thiếu điện; và tham gia điều tiết thị trường chưa thực sự hiệu quả như mục tiêu, yêu cầu đề ra.

Kể từ khi Luật DNNN năm 2003 hết hiệu lực thi hành, Luật DN 2005 chưa có quy định chi tiết, chưa giải quyết được các vấn đề đặc thù cho DNNN như việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản; cơ chế giám sát; phân công, phân cấp thực hiện các quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN. Các quy định pháp lý điều chỉnh các nhóm nội dung liên quan đến DNNN chưa được luật hóa hoặc đã được luật hóa trong văn bản luật khác nhưng chưa được triển khai trên thực tế.

Đơn cử như việc quyết định đầu tư vốn từ ngân sách nhà nước vào tổ chức kinh tế thông qua Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) tại khoản 1, Điều 68 Luật Đầu tư, vì thực tế thẩm quyền quyết định đầu tư vốn thực hiện theo phân cấp từ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ tới Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh mà không thông qua SCIC và trong thời gian qua chưa có trường hợp nào cấp vốn từ ngân sách nhà nước để đầu tư cho DNNN thông qua SCIC.

Tất cả những vướng mắc, hạn chế nêu trên đặt ra yêu cầu về sự cần thiết ban hành một đạo luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh, cụ thể là tại các DNNN. 

... đến việc luật hóa có chọn lọc các quy định hiện hành về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh

Dự án Luật Quản lý, sử dụng vốn đầu tư vào sản xuất, kinh doanh đã có tên trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội năm 2014. Dẫu rằng còn có sự khác nhau về tên gọi (Bộ Tài chính, cơ quan được giao chủ trì soạn thảo dự án Luật, đề nghị đổi tên thành dự án Luật Đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN), song trong thời điểm hiện nay, việc xây dựng và ban hành đạo luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước là cần thiết nhằm kịp thời khắc phục hạn chế, tồn tại phát sinh trong thực tiễn đầu tư, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN thời gian qua; đáp ứng các yêu cầu quản lý của Nhà nước đối với DNNN trong việc định hướng, tổ chức lại, nâng cao và phân định rõ vai trò quản lý nhà nước.

Quan trọng và thiết thực hơn cả là bảo đảm cụ thể hóa kịp thời các quy định về kinh tế nhà nước của Hiến pháp mới cũng như bảo đảm tính đồng bộ với các đạo luật có liên quan. Khoản 1, Điều 51, Hiến pháp mới quy định: nền kinh tế nước ta là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo. 

Theo dự thảo Luật Đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN do Bộ Tài chính soạn thảo, Luật này quy định việc đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN và giám sát các hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN. Theo đó, dự thảo Luật tập trung điều chỉnh việc đầu tư, quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN tại công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (bao gồm cả việc DN này sử dụng vốn, tài sản của DN để đầu tư ra ngoài DN); quản lý vốn nhà nước đầu tư tại DN khác thông qua người đại diện. 

Với phạm vi điều chỉnh này, Bộ Tài chính cho rằng, sẽ bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, không chồng chéo với các quy định pháp luật có liên quan hiện hành, phù hợp với nguyên tắc chung về việc sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước. 

Xét trong mối quan hệ với Luật Ngân sách nhà nước, việc sử dụng ngân sách nhà nước để đầu tư vốn vào các lĩnh vực hoặc DN được quy định mang tính nguyên tắc chung, bao trùm trong Luật Ngân sách nhà nước. Còn quy trình đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN sẽ được quy định cụ thể trong Luật này. 

Với Luật DN, theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Quốc hội dự kiến sẽ sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật DN năm 2005 nhưng do phạm vi điều chỉnh của Luật DN là quy định các vấn đề chung về quản trị của DN, không phân biệt hình thức sở hữu nên việc bổ sung vào Luật DN các quy định về đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN là không phù hợp.

Hơn nữa, nếu Luật DN sửa đổi sắp tới quy định một chương riêng về DNNN có thể sẽ dẫn đến thực trạng: vừa không bao quát được các hoạt động đầu tư, quản lý và giám sát của Nhà nước đối với phần vốn của Nhà nước tại DN, vừa hình thành sự bất bình đẳng giữa các DN khác so với DNNN. 

Hiện nay, có khá nhiều định nghĩa về vốn nhà nước. Luật Đầu tư (khoản 10, Điều 3) và Luật Đấu thầu (khoản 1, Điều 4) hiện hành, thì vốn nhà nước bao gồm cả vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước tại một dự án đầu tư. Tuy nhiên, thực tế, đối với các DN khi vay vốn tín dụng được Nhà nước bảo lãnh hoặc vay vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, các khoản vay này được phản ánh là các khoản nợ phải trả theo các hợp đồng vay vốn, DN có nghĩa vụ trả nợ cả gốc và lãi theo hợp đồng ký kết (Điều 70 Luật Đầu tư hiện hành).

Các khoản vay này không được xác định là khoản đầu tư của chủ sở hữu Nhà nước tại DN. Đối với những khoản vay do Nhà nước bảo lãnh, nếu DN không trả được nợ, Nhà nước phải trả nợ thay thì khoản vốn vay này tại DN thực chất đã mất đi và khoản nợ được Nhà nước trả thay về bản chất không phải là việc Nhà nước đầu tư vốn vào DN vì không làm tăng vốn nhà nước tại DN. 

Để phân định rõ và tránh sự chồng chéo với khái niệm về vốn nhà nước trong hai đạo luật nêu trên, dự thảo Luật về đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN giới hạn phạm vi về vốn nhà nước đầu tư vào DN là vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước hoặc từ các quỹ tài chính tập trung của Nhà nước. Và vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, trái phiếu DN do Chính phủ bảo lãnh để đầu tư vào sản xuất, kinh doanh không xác định là vốn nhà nước đầu tư vào DN. 

Có thể thấy, trong dự thảo ban đầu Luật về đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN, cơ quan soạn thảo đã đưa ra khá nhiều lý lẽ mạch lạc để thuyết phục cho nội dung các quy định của luật. Đương nhiên, đây mới là ý kiến từ phía cơ quan soạn thảo ở giai đoạn cày vỡ. Trước khi trình Quốc hội xem xét, dự thảo Luật sẽ đi qua nhiều khâu gác cổng nữa, trong đó có cơ quan thẩm tra và tiếp đó sẽ là Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến. Thực tế hoạt động lập pháp của Quốc hội cho thấy, nhiều dự án luật, từ bản dự thảo ban đầu đến khi trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến lần đầu đã được chỉnh sửa khá nhiều, thậm chí có dự án luật là viết lại hoàn toàn khi trình Quốc hội thông qua. 

DNNN được xác định là lực lượng nòng cốt của kinh tế nhà nước, là lực lượng vật chất quan trọng, là công cụ hỗ trợ để Nhà nước điều tiết nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa. 

Cho nên, dẫu phạm vi điều chỉnh là gì và nội dung các quy định ra sao thì một trong những ưu tiên hàng đầu mà dự án Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu vào sản xuất, kinh doanh (hay Luật Đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN như đề nghị của Bộ Tài chính) phải đáp ứng là: góp phần cụ thể hóa kịp thời quan điểm kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo vừa được thể hiện trong Hiến pháp. 

Đồng thời, dự thảo luật cần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với các văn bản pháp luật có liên quan đang được tiến hành sửa đổi, bổ sung song song với dự án luật này. Đồng bộ về pháp luật đối với DNNN hiện đang quy định ở nhiều văn bản pháp luật, khắc phục và chấn chỉnh việc đầu tư vốn nhà nước vào DN và việc DN sử dụng vốn, tài sản để đầu tư vào sản xuất kinh doanh không đúng mục tiêu, chiến lược, đầu tư dàn trải.

Tuân thủ nguyên tắc phát triển kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, bảo đảm bình đẳng giữa các thành phần kinh tế trước pháp luật, thực hiện công khai, minh bạch và giám sát chặt chẽ mọi hoạt động trong đầu tư và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào DN, để từng đồng vốn của Nhà nước (thực chất là tiền thuế của nhân dân) sẽ luôn được đầu tư, sử dụng với hiệu quả cao nhất.