Bộ Tài chính đã dự thảo Nghị định mới để thay thế theo hướng xử lý căn cơ về vấn đề đất đai trong quá trình chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần. Theo đó, việc bổ sung quy định về xử lý, sắp xếp đất đai của đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi trong dự thảo Nghị định về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần nhằm phù hợp với quy định của pháp luật và ngăn ngừa hiện tượng lợi dụng cổ phần hóa để sở hữu đất đai mà không tiếp tục cung cấp dịch vụ công.

Một số tồn tại, bất cập trong xử lý nhà, đất khi cổ phần hóa

Việc Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 (có hiệu lực từ ngày 10/8/2015) về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, đã tạo khung pháp lý, thúc đẩy xã hội hóa các đơn vị sự nghiệp công lập, huy động các nguồn lực xã hội, cung cấp sản phẩm dịch vụ có chất lượng đáp ứng yêu cầu xã hội. Tuy nhiên, sau hơn 4 năm triển khai chủ trương chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần cho thấy, kết quả chuyển đổi hiện nay còn chậm so với lộ trình và tiến độ đề ra. 

Theo Đề án đổi mới cơ chế quản lý tài chính và tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập, cả nước hiện có khoảng có 57.995 đơn vị sự nghiệp công lập (chưa tính tổ chức và biên chế sự nghiệp trong quân đội, công an và khu vực doanh nghiệp nhà nước). Đến 31/12/2018, cả nước có 31 đơn vị sự nghiệp công lập hoàn thành chuyển đổi thành công ty cổ phần thuộc Bộ Công Thương, Bộ Giao thông Vận tải, Viện Hàn lâm Khoa học Công nghệ Việt Nam và các địa phương. Tiến độ cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện còn chậm, số lượng đơn vị sự nghiệp công lập cổ phần hóa chỉ đạt 0,09% số đơn vị sự nghiệp công lập thuộc danh mục chuyển đổi.

Nguyên nhân của sự chậm trễ trên một phần là do cơ chế, bởi đơn vị sự nghiệp công lập muốn chuyển sang công ty cổ phần phải nằm trong danh mục và phương án chuyển đổi được Thủ tướng phê duyệt. Đặc thù của đơn vị sự nghiệp công lập là rất nhiều đơn vị phục vụ an sinh xã hội nên lợi nhuận rất thấp và đa phần dựa vào ngân sách. Do đó, các bộ ngành, địa phương rà soát thấy đơn vị nào đáp ứng điều kiện mới đưa vào danh sách tiến hành cổ phần hóa.

Ngoài cơ chế, chính sách, việc chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần diễn ra chậm còn do một số nguyên nhân khác như: Do các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ đặc thù chưa có chuyển biến về chất lượng dịch vụ so với thời điểm trước cổ phần hóa; Một số ít đơn vị không tiếp tục cung cấp dịch vụ công sau khi chuyển đổi; Một số doanh nghiệp chuyển đổi từ đơn vị sự nghiệp công lập chưa đảm bảo chất lượng dịch vụ so với trước cổ phần hóa… Trong đó, có vấn đề xử lý tài sản là nhà, đất của đơn vị sự nghiệp khi cổ phần hóa.

Theo Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg, đơn vị sự nghiệp công lập tổ chức kiểm kê, phân loại tài sản đang quản lý, sử dụng; lập bảng kê xác định số lượng, chất lượng và giá trị của tài sản hiện có do mình đang quản lý và sử dụng (bao gồm cả các tài sản là quyền sử dụng đất, bằng phát minh, sáng chế, công trình nghiên cứu khoa học...); xác định tài sản thừa, thiếu so với sổ kế toán.

Việc xác định giá trị tài sản của đơn vị sự nghiệp khi cổ phần hóa được thực hiện theo phương pháp tài sản. Trong đó, giá trị quyền sử dụng đất để tính vào giá trị đơn vị sự nghiệp công lập chuyển đổi được thực hiện theo Khoản 6 Điều 1 Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011 về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần và văn bản hướng dẫn có liên quan. Đến nay, Nghị định số 189/2013/NĐ-CP đã được thay thế bằng Nghị định số 126/2017/NĐ-CP.

Bện cạnh đó, theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ; trước khi cơ quan, người có thẩm quyền quyết định chuyển đổi mô hình hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thành doanh nghiệp, đơn vị sự nghiệp công lập phải được phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất thuộc cơ sở hoạt động sự nghiệp theo quy định của Chính phủ về sắp xếp lại, xử lý tài sản công.

Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định của cơ quan, người có thẩm quyền về việc chuyển đổi mô hình hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sự nghiệp công lập có xây dựng phương án sử dụng nhà, đất sau khi chuyển đổi phù hợp với nhu cầu của doanh nghiệp được chuyển đổi từ đơn vị sự nghiệp công lập và phương án sắp xếp lại, xử lý cơ sở hoạt động sự nghiệp được cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt theo quy định của Chính phủ về sắp xếp lại, xử lý tài sản công.

Đối với phần diện tích nhà, đất không được cơ quan, người có thẩm quyền phê duyệt phương án giữ lại tiếp tục sử dụng mà chưa hoàn thành việc thực hiện phương án sắp xếp lại, xử lý, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan trung ương, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao nhiệm vụ xử lý cho cơ quan thực hiện nhiệm vụ quản lý tài sản công quy định tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 19 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Giá trị quyền sử dụng đất được xác định theo quy định của pháp luật về đất đai, pháp luật về doanh nghiệp và pháp luật có liên quan. Doanh nghiệp cổ phần có quyền và nghĩa vụ trong việc quản lý, sử dụng tài sản được giao theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, pháp luật về doanh nghiệp và pháp luật có liên quan.

Hiện nay, đơn vị sự nghiệp công lập đang được giao quản lý, sử dụng khoảng 2.378,58 triệu m2 đất và khoảng 103,57 triệu m2 nhà. Đến nay, công tác sắp xếp lại, xử lý nhà, đất do các đơn vị sự nghiệp công lập đang quản lý, sử dụng trên địa bàn cả nước theo Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg ngày 19/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ (nay là Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ) cơ bản đã hoàn thành. Đây là cơ sở quan trọng để thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước trong cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập.

Tuy nhiên, việc xử lý nhà, đất khi cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập (như: lập phương án sử dụng nhà, đất sau khi cổ phần hóa, xác định giá trị tài sản khi cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập…) vẫn tồn tại một số bất cập, như:

- Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg cũng như pháp luật khác có liên quan chưa có quy định cụ thể về trình tự, thủ tục, thẩm quyền phê duyệt phương án sử dụng nhà, đất sau khi cổ phần hóa của đơn vị sự nghiệp công lập.

- Việc quy định phương pháp xác định giá trị tài sản của đơn vị sự nghiệp khi cổ phần hóa hiện chỉ áp dụng một phương pháp là phương pháp tài sản là chưa phù hợp với thực tế. Trong khi đó, đối với doanh nghiệp nhà nước khi cổ phần hóa, tổ chức tư vấn xác định giá trị doanh nghiệp được lựa chọn các phương pháp xác định giá trị doanh nghiệp thích hợp theo quy định của pháp luật giá và thẩm định giá để xác định giá trị doanh nghiệp, đảm bảo mỗi doanh nghiệp cổ phần hóa phải được áp dụng tối thiểu 02 phương pháp xác định giá trị doanh nghiệp khác nhau trình cơ quan đại diện chủ sở hữu xem xét, quyết định.

- Quy định hiện hành chưa quy định cụ thể hình thức sử dụng đất sau khi cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập. Ngoài ra, việc một số tồn tại trong quản lý, sử dụng nhà, đất của đơn vị sự nghiệp công lập như: bị lấn chiếm, bố trí nhà ở… còn chậm được xử lý.

Giải pháp tháo gỡ vướng mắc

Để thực hiện chủ trương của Đảng về đổi mới cơ chế quản lý, chuyển đổi các đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, khắc phục các vướng mắc trong quá trình chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập, Bộ Tài chính đang dự thảo Nghị định mới trình Chính phủ ban hành thay thế cho Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần.

Dự thảo Nghị định này dự kiến trình Chính phủ ban hành trong quý IV/2019. Trong đó, dự thảo Nghị định mới yêu cầu các đơn vị sự nghiệp công lập phải có phương án sử dụng đất cụ thể khi thực hiện phương án cổ phần hoá. Sau khi cổ phần hoá, các công ty cổ phần phải sử dụng đất đúng mục đích đã được phê duyệt.

Cùng với đó, các đơn vị sự nghiệp công lập phải có phương án sử dụng đất cụ thể khi thực hiện phương án cổ phần hoá. Sau khi cổ phần hoá, các công ty cổ phần phải sử dụng đất đúng mục đích đã được phê duyệt. Cụ thể là trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định phương án chuyển đổi đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần, đơn vị sự nghiệp công lập phải được phê duyệt phương án sắp xếp lại, xử lý nhà đất thuộc cơ sở hoạt động sự nghiệp theo quy định của Chính phủ về sắp xếp, xử lý tài sản công, phương án sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai.

Đối với phương án sử dụng đất sau khi chuyển đổi, công ty cổ phần chuyển đổi từ đơn vị sự nghiệp công lập phải xây dựng phù hợp với lĩnh vực hoạt động cung cấp dịch vụ công. Trường hợp sau khi chuyển đổi, công ty cổ phần không còn nhu cầu sử dụng đất vào mục đích khi chuyển đổi thì xử lý theo quy định của pháp luật về đất đai. ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm giám sát việc sử dụng đất sau chuyển đổi của đơn vị sự nghiệp công lập. Đơn cử như trường hợp trường đào tạo nghề sau khi chuyển đổi thành công ty cổ phần nếu vẫn hoạt động dạy nghề, thì diện tích đất sử dụng phải phục vụ chính cho dạy nghề, không được thực hiện cho mục đích khác.

Trong trường hợp công ty xây nhà để phục vụ mục đích đào tạo nhưng sử dụng không hết công năng, thì phần còn lại có thể dùng cho mục đích gia tăng khác và thực hiện nghĩa vụ với ngân sách nhà nước, nhưng không thể có chuyện dùng 10% cho mục đích hoạt động chính còn 90% cho mục đích khác. Còn trường hợp đơn vị sự nghiệp công lập sau khi cổ phần hóa không cung cấp dịch vụ công như trước đây thì đất đai phải được thu lại để giao cho địa phương quản lý và đấu giá.

Nhằm tháo gỡ những vướng mắc còn tồn tại, trong đó có tính đến yếu tố đặc thù khác với cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, cần phải tiếp tục nhiên cứu, bổ sung để hoàn thiện chính sách, pháp luật, cụ thể:

Một là, rà soát, xác định cụ thể tiêu chí để phân loại đơn vị sự nghiệp công lập đủ điều kiện để thực hiện cổ phần hóa.

Đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc diện cổ phần hóa nhưng không đủ điều kiện để thực hiện cổ phần hóa thì cần phải có những giải pháp, quy định để xử lý, đảm bảo không ảnh hưởng đến chức năng cung cấp dịch vụ công cho xã hội cũng như các vấn đề khác có liên quan. Việc cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập cũng cần theo một lộ trình cụ thể, phù hợp đối với từng loại hình đơn vị sự nghiệp.

Hai là, quy định cụ thể, rõ ràng trình tự, thủ tục lập, thẩm định, phê duyệt phương án sử dụng nhà, đất khi cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập. Trong đó, đặc biệt lưu ý đến việc xử lý trong trường hợp phương án sử dụng nhà, đất khi cổ phần hóa có sự thay đổi so với phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt theo quy định tại Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg ngày 19/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ (nay là Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2007 của Chính phủ).

Ba là, mở rộng phương pháp xác định giá trị tài sản theo quy định của pháp luật về giá, pháp luật về thẩm định giá; không chỉ áp dụng một phương pháp là phương pháp tài sản như hiện nay.

Bốn là, tập trung xử lý dứt điểm những tồn tại trong quản lý, sử dụng nhà đất của đơn vị sự nghiệp công lập trước khi cổ phần hóa (như: sử dụng sai mục đích, cho thuê, cho mượng, lấn chiếm, bố trí nhà ở).

Năm là, quy định cụ thể trách nhiệm của các bộ, ngành, địa phương trong thực hiện cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập và việc quản lý sau khi cổ phần hóa, nhất là đối với nhà, đất để tránh thất thoát vốn, tài sản nhà nước.

Các giải pháp trên khi được thể chế hóa tại Nghị định về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần sẽ góp phần đẩy nhanh tiến độ cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp công lập, đảm bảo chặt chẽ, tránh thất thoát vốn, tài sản công của Nhà nước và thực hiện mục tiêu nâng cao chất lượng, hiệu quả trong cung cấp các dịch vụ công, phúc lợi cho xã hội. 

Tài liệu tham khảo:

Nghị quyết số 05-NQ/TW về một số chủ trương, chính sách lớn nhằm tiếp tục đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động, sức cạnh tranh của nền kinh tế;

Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập;

Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/07/2011 của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần;

Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần;

Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định chi tiết một số Điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công;

Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ về sắp xếp lại, xử lý tài sản công;

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;

Báo cáo đánh giá tình hình thực hiện Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;

Tờ trình số 91//TTr-BTC ngày 27/6/2019 của Bộ Tài chính đề nghị xây dựng Nghị định về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần.