Qua nhiều năm thu hút đầu tư tư nhân vào kết cấu hạ tầng, Chính phủ đã, đang nỗ lực hoàn thiện khung khổ pháp lý cho hình thức đầu tư này. Nhờ đó, Việt Nam đã có những bước chuyển biến tích cực trong triển khai thực hiện các dự án PPP. Tuy nhiên, thực tiễn vẫn còn nhiều rào cản trong quá trình tăng cường áp dụng PPP, cần một nền tảng pháp lý đủ mạnh và quyết tâm đi đúng hướng, tuân thủ luật lệ.

Những bất cập trong triển khai dự án PPP ở Việt Nam

Trong điều kiện vốn ngân sách nhà nước (NSNN) còn hạn hẹp, việc huy động các nguồn vốn xã hội hóa theo hình thức PPP để phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng và dịch vụ công là chủ trương đúng đắn của Việt Nam. Chính phủ ban hành Nghị định số 77/CP ngày 18/6/1997 về Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng- kinh doanh- chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước.

Từ thời điểm đó, khung khổ pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức PPP dần được kiện toàn. Đến nay, đã có 4 nghị định điều chỉnh chi tiết hoạt động đầu tư theo hình thức PPP trên cơ sở các quy định tương ứng của các luật khác và mới nhất là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP ban hành ngày 4/5/2018. Nghị định số 63/2018/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 19/6/2018 thay thế Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.

Bên cạnh đó, đầu tư theo hình thức PPP còn được quy định tại các văn bản luật sau: Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014, Luật Đầu tư số 49/2014/QH13 ngày 18/06/2014; Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 và Nghị định số Nghị định 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 và một số văn bản khác. Nhìn chung, những quy định hiện hành về hình thức đầu tư PPP là tương đối đồng bộ, có nhiều điểm mới phù hợp thông lệ quốc tế, tạo thuận lợi cho việc triển khai và quản lý các dự án PPP tại Việt Nam.

Trên nền tảng pháp lý, nhiều dự án đầu tư theo phương thức kết hợp sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước với vốn đầu tư tư nhân để xây dựng các công trình công ích đã được triển khai thực hiện trong nhiều năm qua. Theo Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994 - 2009, Việt Nam có 32 dự án đầu tư theo hình thức PPP với tổng số vốn cam kết khoảng 6,7 tỷ USD. Số liệu trên tiếp tục được cập nhật và cho thấy trong giai đoạn từ 1990 - 2014, Việt Nam đã có 95 dự án PPP hoàn thành thu xếp tài chính. Hầu hết các dự án PPP tập trung ngành điện (75 dự án), khu vực cảng biển (7 dự án), lĩnh vực viễn thông (4 dự án) và lĩnh vực nước (4 dự án).

Thời gian gần đây, lĩnh vực thu hút đầu tư dưới hình thức PPP đã có sự thay đổi, ngoài đầu tư vào ngành điện, các dự án PPP được đề xuất và thực hiện khá nhiều trong lĩnh vực giao thông. Một số lĩnh vực thu hút dự án PPP khác là cấp thoát nước, bảo vệ môi trường. TP. Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và các thành phố lớn là những địa phương thu hút chủ yếu nguồn vốn đầu tư dưới hình thức PPP.

Tính đến tháng 9/2018, Bộ Giao thông Vận tải đã huy động 209.732 tỷ đồng đầu tư vào 68 dự án PPP, trong đó, có 61 dự án (với tổng vốn đầu tư 178.660 tỷ đồng) đã được đưa vào khai thác, sử dụng. Ngoài ra, còn có 104 dự án (tổng vốn 144.792 tỷ đồng) đầu tư các công trình xây dựng dưới hình thức PPP từ 41 tỉnh, thành phố trong cả nước, trong đó, 51 dự án (với vốn đầu tư 34.985 tỷ đồng) đã hoàn thành và được đưa vào khai thác.

Ở Hà Nội, theo báo cáo của Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố, đến tháng 9/2017, đã xây dựng phương án đề xuất đầu tư dưới hình thức PPP gồm 128 dự án (với tổng số vốn 332.030 tỷ đồng), trong đó, có 8 dự án (với tổng vốn đầu tư 13.683 tỷ đồng) đã hoàn thành, 9 dự án (với tổng vốn đầu tư 15.960 tỷ đồng) đang triển khai thực hiện…

Việc huy động vốn từ các nguồn ngoài Nhà nước trong các dự án PPP đã thực sự giúp cải thiện đáng kể cơ sở hạ tầng, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế nước ta. Tuy nhiên, trong thời gian qua, hình thức đầu tư này cũng còn tồn tại nhiều bất cập.

Số liệu thống kê năm 2017 cho thấy, cả nước có khoảng 58% số dự án PPP là chỉ định nhà đầu tư. Nhiều bộ, địa phương còn chưa chủ động đề xuất các dự án khả thi để thực hiện đầu tư theo hình thức PPP; dự án PPP đưa ra đấu thầu còn chưa nhận được sự quan tâm của nhiều nhà đầu tư.

Hầu như có rất ít dự án PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông thu hút được nhà đầu tư nước ngoài. Việc thiếu vắng các nhà đầu tư nước ngoài vào các dự  án PPP không chỉ làm hạn chế một nguồn vốn quan trọng, mà còn khiến Việt Nam không tiếp cận được những công nghệ tiên tiến và phương thức quản lý hiện đại từ hình thức đầu tư này mang lại.

Thực tế hiện nay cho thấy, nhiều công trình PPP có chi phí đầu tư cao, chưa tương xứng với chất lượng và lợi ích mà các dự án này mang lại. Mặc dù, chưa có số liệu thống kê, đánh giá chính thức về chi phí và hiệu quả của tất cả các dự án PPP nhưng hầu hết các dự án PPP bị thanh tra định kỳ và bị thanh tra đột xuất không thuận lợi từ công luận trong thời gian qua đều cho thấy có tỷ suất vốn đầu tư cao so với các công trình tương tự ở những nước có điều kiện thi công và khai thác giống với Việt Nam.

Ngoài việc các công trình có dự toán cao ngay từ đầu, nhiều công trình có chi phí phát sinh cao, thời gian thi công bị kéo dài làm đội tổng kinh phí đầu tư lên cao hơn so với dự toán. Điều này kéo theo nhiều vấn đề phát sinh gây ra khó khăn cho vận hành và quản lý dự án.

Một số công trình đầu tư chưa minh bạch, còn hạn chế trong thi công, kiểm tra, giám sát, chưa nhận được sự đồng thuận trong xã hội. Theo báo cáo kết quả kiểm toán năm 2017 của Kiểm toán Nhà nước, thời gian qua, phần lớn các dự án trong lĩnh vực Giao thông vận tải đều thực hiện theo hình thức chỉ định thầu. Hầu hết các dự án BT đều lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu, điều này làm giảm sự cạnh tranh và tiềm ẩn nhiều rủi ro khi chọn nhà đầu tư không đủ năng lực.

Nhiều công trình PPP hiện nay không đáp ứng yêu cầu về chất lượng và tiến độ, không khai thác hết công năng, thiếu đồng bộ hoặc nhanh chóng xuống cấp. Số liệu kiểm toán năm 2017 cho thấy, có 56/75 dự án là nâng cấp, cải tạo, mở rộng các tuyến đường do được đầu tư từ nguồn NSNN và chỉ có 19/75 dự án đầu tư mới, thấp hơn nhiều so với mục tiêu trong danh mục kêu gọi đầu tư được phê duyệt; bổ sung 15 hạng mục (ngoài nội dung, phạm vi đầu tư ban đầu) của 8 dự án với tổng nguồn vốn là 17.483 tỷ đồng khi chưa có ý kiến thống nhất của Bộ Tài chính và UBND tỉnh…

Những bất cập trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân. Đầu tiên là do khung pháp lý chưa đủ mạnh, mới ở cấp nghị định, chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác như: (Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng) và chưa quy định cụ thể để thực hiện dự án PPP. Điều này làm tăng tính phức tạp, rủi ro trong quá trình triển khai các dự án cụ thể và làm giảm tính hấp dẫn của hình thức đầu tư này.

Hiện nay, chỉ riêng quy định đối với các dự án PPP trong lĩnh vực Giao thông vận tải đã có 15 bộ luật, 1 pháp lệnh, 1 nghị quyết của Quốc hội, 2 nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 11 nghị định, 3 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 38 thông tư có các quy định liên quan tới hình thức đầu tư PPP. Một số nội dung thuộc các hợp đồng triển khai dự án PPP liên quan và chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản khác nhau, trong đó có những quy định không nhất quán khiến các chủ thể khó thực hiện.

Các dự án PPP chưa được quy hoạch và chuẩn bị hợp lý, được đề xuất một cách riêng rẽ bởi các ngành, các địa phương. Mặc dù, được Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, trình Chính phủ nhưng thực chất chỉ là danh mục các dự án với những thông tin sơ lược và chưa được điều tra khảo sát, tính toán kỹ. Do vậy, nhiều vấn đề, vướng mắc đã nảy sinh khi xây dựng, thẩm định, phê duyệt và thực hiện, vận hành dự án khiến nhiều quyết định được đưa ra thiếu chính xác.

Tính hấp dẫn của nhiều dự án PPP không cao. Trong số các dự án được đưa vào danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo phương thức PPP, có nhiều dự án được dự kiến đầu tư ở những vùng khó khăn, thời gian thu hồi vốn dài, lợi ích mà Nhà nước dành cho nhà đầu tư hạn chế và không rõ ràng hoặc chứa đựng rủi ro cao. Trong khi đó, quá trình thực hiện, vốn đóng góp của Nhà nước chậm được giải ngân… Nhiều dự án đã được đưa vào danh sách kêu gọi đầu tư từ nhiều năm vẫn chưa được thực hiện.

Công tác quản lý đối với các dự án PPP còn thiếu chặt chẽ, nhiều khi bị một số cơ quan có trách nhiệm buông lỏng chức năng, nhiệm vụ. Báo cáo kiểm toán chỉ ra rằng, nhiều dự án giao cho nhà đầu tư thực hiện từ khâu thẩm định, phê duyệt dự án, thiết kế dự toán và tự lựa chọn các đơn vị tư vấn thiết kế, thi công, giám sát dẫn đến có thể không đảm bảo tính khách quan. Công tác quản lý, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước chưa được thực hiện thường xuyên, đầy đủ theo chức năng, nhiệm vụ được giao dẫn đến để xảy ra sai sót ở tất cả các khâu, gây thất thoát trong quá trình thi công thực hiện dự án…

Năng lực của nhiều nhà đầu tư dự án PPP còn nhiều hạn chế, chưa có kinh nghiệm trong lĩnh vực xây dựng, thực hiện và vận hành các dự án PPP. Báo cáo của Kiểm toán Nhà nước năm 2017 cho thấy, vốn đầu tư, chủ yếu là vốn vay (khoảng 85%) và được tính lãi với lãi suất tối đa huy động bằng 1,3 lần lãi suất trái phiếu chính phủ, theo đó, gần như toàn bộ dự án là vốn của Nhà nước, hoặc là vốn của Nhà nước đi vay với mức lãi suất cao hơn lãi suất Nhà nước huy động để đầu tư thực hiện dự án. Mục đích thu hút vốn đầu tư tư nhân là chưa đạt như kỳ vọng, khiến hiệu quả đầu tư còn thấp do chi phí vốn cao.

Các thủ tục liên quan tới dự án PPP hiện còn rườm rà, phức tạp, chịu sự chi phối của nhiều quan điểm không nhất quán, trong đó có những thủ tục mang tính hình thức, gây khó khăn cho cả nhà đầu tư lẫn cơ quan quản lý nhà nước.

Giải pháp thúc đẩy áp dụng hình thức đầu tư PPP tại Việt Nam

Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 4/5/2018 của Chính phủ đã góp phần tháo gỡ một phần những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện dự án PPP, cụ thể: Nghị định đã quy định rõ hơn về trình tự, thủ tục triển khai dự án PPP; thẩm quyền, trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư dự án PPP đã đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật về đầu tư công, tạo điều kiện thuận lợi cho các bộ, ngành và UBND cấp tỉnh linh hoạt trong việc sử dụng các nguồn vốn nhà nước vào thực hiện dự án PPP...

Nghị định đã bổ sung nhiều quy định nhằm tăng cường tính công khai, minh bạch cho dự án PPP; tăng cường vai trò giám sát của người dân và cơ quan liên quan. Đồng thời, đưa ra nhiều quy định để hạn chế chỉ định thầu, góp phần ngăn chặn thất thoát từ những khâu đầu tiên trong quá trình triển khai dự án PPP.

Theo đó, các dự án BT chỉ được đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư khi đã có thiết kế và dự toán được phê duyệt; quỹ đất dự kiến thanh toán cho nhà đầu tư phải được xác định rõ ngay trong giai đoạn lập báo cáo cáo nghiên cứu khả thi gắn với yêu cầu phải được phê duyệt quy hoạch xây dựng tỷ lệ 1/2.000 hoặc 1/500 (nếu có). Đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất, phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP sẽ không được bố trí cho dự án lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu…

Tuy nhiên, theo giới chuyên gia, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP chưa giải quyết triệt để, tận gốc những vướng mắc, chưa thể tạo sự đột phá trong thu thút đầu tư theo hình thức PPP vào những dự án hạ tầng có quy mô trong thời gian tới, đặc biệt là đẩy mạnh huy động vốn nước ngoài. Việc xây dựng Luật PPP đã được nhiều đại biểu Quốc hội, doanh nghiệp nhấn mạnh và Chính phủ cũng đang đặt quyết tâm cao để xây dựng, hoàn thiện Dự thảo Luật PPP, sớm trình Quốc hội thông qua.

Bộ Kế hoạch và Đầu tư hiện đang phối hợp với các nhà tài trợ để thúc đẩy xây dựng một kế hoạch tổng thể thực hiện chương trình PPP mang tính dài hạn, nhằm đảm bảo sự chỉ đạo nhất quán trong thực hiện PPP tại Việt Nam, phù hợp với chiến lược, kế hoạch phát triển KT-XH.

Trước mắt, để khắc phục những hạn chế, bất cập và chồng chéo trong quá trình thực hiện Nghị định số 30/2015/NĐ-CP, cần phân định rõ trường hợp giao đất, cho thuê đất theo một trong ba hình thức đấu thầu theo quy định của Luật Đấu thầu, quyết định chủ trương đầu tư theo quy định của Luật Đầu tư, đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai.

Đồng thời, hoàn thiện một số quy định tại Nghị định thay thế Nghị định số 30/2015/NĐ-CP trên cơ sở thống nhất với nội dung Nghị định số 63/2018/NĐ-CP gồm dự án PPP ứng dụng công nghệ cao, dự án BT. Tăng cường công khai, minh bạch, nâng cao tính giải trình, tránh vấn đề phát sinh thông qua quy định cơ bản về quy trình lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật chuyên ngành, pháp luật về xã hội hóa, lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt; đơn giản hóa quy trình, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở thống nhất với quy trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án PPP tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP.

Để đảm bảo yêu cầu công khai, minh bạch trong triển khai dự án PPP, cần đẩy nhanh ứng dụng đấu thầu qua mạng đối với việc lựa chọn nhà đầu tư. Nhà đầu tư cần nộp hồ sơ dự sơ tuyển (đối với dự án PPP), hồ sơ đăng ký thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất phải được nộp trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia với lộ trình theo hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

Đồng thời, đẩy mạnh kiểm tra, giám sát, riêng dự án áp dụng hình thức chỉ định thầu và lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt, định kỳ hàng năm, các bộ, ngành, địa phương chịu trách nhiệm đánh giá kết quả lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở các nội dung về mục tiêu, lý do, điều kiện, tiến độ, phương án thực hiện khi thực hiện tổng kết tình hình công tác đấu thầu.

Trong dài hạn, cần triển khai đồng bộ nhiều biện pháp, để thu hút hiệu quả hơn nữa nguồn vốn cũng như kinh nghiệm của nhà đầu tư thông qua hình thức PPP. Cùng với việc tiếp tục hoàn thiện khung pháp lý PPP cần song hành với kinh nghiệm thực tiễn triển khai và đồng bộ các quy định có liên quan đến hình thức đầu tư này.

Đặc biệt, cần tập trung nâng cao nhận thức về đầu tư theo phương thức PPP; Hoàn thiện khung pháp lý về đầu tư theo phương thức PPP; Nâng cao năng lực, nhận thức và ý thức trách nhiệm của đội ngũ nhân sự liên quan tới việc quy hoạch, xây dựng khung pháp lý, chuẩn bị, thẩm định, phê duyệt, thực hiện và kiểm tra, giám sát các dự án đầu tư theo phương thức PPP, kể cả đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước lẫn các nhà đầu tư; Phát triển hệ thống cung cấp dịch vụ cho đầu tư theo phương thức PPP; Xây dựng hệ thống thông tin hỗ trợ công tác quản lý các dự án đầu tư PPP…

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Giao thông Vận tải (2018), Báo cáo tổng kết việc triển khai thực hiện các mô hình đầu tư theo hình thức PPP ngành Giao thông vận tải, Hà Nội, 9/2018;
2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2017), Khảo sát VGF cho các dự án PPP tại Việt Nam;
3. Nghị định số 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ ban hành Quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước;
4. Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Nội (2017), Báo cáo số 6090/KH&ĐT- ĐTCT tổng hợp nghĩa vụ pháp lý trong hợp đồng dự án PPP. Hà Nội, 9/2017;
5. Lê Đình Vinh (2018), Một số vướng mắc đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP;
6. Anh Đức (2018), Các dự án PPP: Nhiều sai sót, bất cập, Báo Thương hiệu và Công luận.