Khái quát về vốn ODA trong giao thông đường bộ của Việt Nam

Theo Chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030, một số mục tiêu cụ thể đã được đặt ra gồm: Đến năm 2020 có trên 2.000 km đường bộ cao tốc; hoàn thành hơn 600 km đường Hồ Chí Minh… tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông của Việt Nam giai đoạn (2016 - 2020) ước tính cho lĩnh vực đường bộ khoảng 651 nghìn tỷ đồng. Do đó, việc thu hút và sử dụng các nguồn vốn đầu tư cơ sở hạ tầng ngành Giao thông Vận tải (GTVT), đặc biệt là nguồn vốn ODA rất được Nhà nước quan tâm. Các dự án ODA được Bộ GTVT lựa chọn, vận động vốn vay ODA hầu hết là các dự án quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội và phát triển ngành GTVT. Các dự án thường có quy mô và nhu cầu vốn đầu tư lớn; một số dự án đòi hỏi kỹ thuật, công nghệ cao so với trình độ trong nước và khu vực. Về phía các nhà tài trợ, để vay vốn có hiệu quả, phù hợp với lĩnh vực có lợi thế, các nhà tài trợ cũng tiến hành lựa chọn và thẩm định các đề xuất của Bộ GTVT theo chuẩn mực quốc tế. Điều này cho thấy hầu hết các dự án ODA của Bộ GTVT được lựa chọn để thực hiện là các dự án cần thiết và có hiệu quả kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được còn tồn tại nhiều bất cập sau: Nhiều dự án phải kéo dài tiến độ thực hiện, tiêu vốn đối ứng phục vụ giải phóng mặt bằng, chi trả thuế cho nhà thầu; Tổng mức đầu tư của một số dự án trong quá trình thi công phải điều chỉnh; Năng lực quản lý của một số chủ đầu tư/ban quản lý dự án vẫn còn nhiều hạn chế…

Nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng ODA trong giao thông đường bộ ở Việt Nam

Mặc dù đã thu hút được lượng vốn ODA khá lớn nhưng hệ thống GTVT của Việt Nam nói chung và giao thông đường bộ nói riêng còn tồn tại nhiều bất cập, hiệu quả sử dụng vốn ODA trong giao thông đường bộ chưa thực sự đạt được như mong muốn. Việc nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA trong giao thông đường bộ trở nên hết sức cần thiết cả về ý nghĩa lý luận và thực tiễn. Qua quá trình nghiên cứu, tác giả nhận thấy một số nhân tố cơ bản như sau:

Mức độ ổn định của thể chế chính trị và kinh tế - xã hội

Trên thế giới có nhiều dạng thể chế chính trị khác nhau và Hiến pháp là văn bản pháp lý cao nhất của mỗi quốc gia quy định về loại hình chế độ hay thể chế chính trị của nước đó. Các yếu tố như tăng trưởng kinh tế, tổng thu nhập quốc dân, lạm phát, thất nghiệp hay những thay đổi chính trị ở một quốc gia sẽ tác động đến hoạt động hỗ trợ phát triển của cả quốc gia tiếp nhận lẫn quốc gia viện trợ. Ổn định về chính trị, tăng trưởng về kinh tế là một trong những yếu tố đặc biệt quan trọng để nâng cao khả năng thu hút và hiệu quả sử dụng ODA. Ở các quốc gia có cơ chế quản lý kinh tế tốt, viện trợ tương đương 1% GDP có thể dẫn đến mức tăng trưởng bền vững mức 0,5% GDP. Nếu thể chế chính trị của quốc gia tiếp nhận viện trợ không ổn định thì việc quản lý và sử dụng vốn ODA sẽ gặp nhiều khó khăn như số lượng chương trình/dự án ODA, cơ cấu ODA thay đổi do mối quan hệ vay mượn vốn ODA giữa các đối tác có sự thay đổi... dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn ODA không đạt được như mong muốn.

Mức độ đồng bộ chính sách điều hành liên quan đến vốn ODA

Khi thực hiện các chương trình/dự án ODA, các quốc gia viện trợ đều có những chính sách, thủ tục riêng yêu cầu các quốc gia tiếp nhận cần tuân thủ như: Xây dựng báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, các thủ tục về đấu thầu, các thủ tục về giải ngân hay chế độ báo cáo định kỳ... Những thủ tục này có thể khiến quốc gia tiếp nhận vốn ODA gặp nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện; Tiến độ các chương trình/dự án có thể bị trì trệ, kéo dài thời gian so với thời gian dự kiến, đồng thời gây tổn thất nguồn lực giảm hiệu quả sử dụng vốn. Do đó, việc nắm bắt và thực hiện đúng các chủ trương của quốc gia viện trợ là vô cùng cần thiết đối với các quốc gia tiếp nhận.

Một trong những tiêu chí để phân loại dự án có tầm quan trọng quốc gia (theo Luật Đầu tư công) là sử dụng vốn đầu tư công 10.000 tỷ đồng trở lên. Những dự án này có tính chất quan trọng, ảnh hưởng đến kinh tế - xã hội của cả nước, các dự án quan trọng quốc gia phải được quyết định chủ trương theo Nghị quyết của Quốc hội. Đối với các dự án có quy mô lớn như đường bộ cao tốc… sẽ phải phân kỳ đầu tư theo đoạn cho phù hợp với tốc độ tăng trưởng giao thông và nguồn lực. Ngay cả khi phân kỳ đầu tư theo đoạn thì các dự án đều phải được Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, việc này sẽ mất nhiều thời gian chuẩn bị dự án.

Quy trình thủ tục liên quan đến vốn ODA là nhân tố hết sức quan trọng liên quan đến khả năng thu hút và hiệu quả sử dụng vốn ODA  bao gồm các luật như: Đấu thầu, Đầu tư, Ngân sách Nhà nước (NSNN), Điều ước quốc tế...; văn bản hướng dẫn luật, các nghị định, quyết định, thông tư quy định về thu hút và sử dụng vốn ODA... Hệ thống văn bản pháp luật này ngoài yếu tố đồng bộ, chặt chẽ còn phải nghiên cứu đến yếu tố phù hợp với thông lệ quốc tế và các nhà tài trợ. Bên cạnh các văn bản pháp luật liên quan, chính sách và thủ tục là 2 nội dung quan trọng trong quá trình luân chuyển và sử dụng ODA. Hệ thống chính sách ODA của nước tiếp nhận viện trợ tạo nên khuôn khổ tổng thể cho quá trình tiếp nhận và sử dụng vốn, do đó có tác động trước tiên tới hiệu quả sử dụng ODA. Tiến độ giải ngân và thực hiện dự án lại phụ thuộc vào quy trình thủ tục liên quan của các quốc gia viện trợ cũng như các quy định hành chính của quốc gia tiếp nhận viện trợ. Hệ thống chính sách rõ ràng, đồng bộ, thủ tục đơn giản, gọn nhẹ, linh hoạt sẽ thúc đẩy tiến độ giải ngân, rút vốn, đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án, nâng cao hiệu quả sử dụng ODA.

Năng lực tài chính

Hiệu quả ODA còn phụ thuộc vào nguồn lực đối ứng trong nước hay khả năng hấp thụ viện trợ phụ thuộc vào mức độ đáp ứng của nguồn lực trong nước. Đối với các chương trình/dự án, để tiếp nhận 1 USD vốn ODA thì các quốc gia tiếp nhận cần có ít nhất 0,15 USD vốn đối ứng (khoảng 15%). Ngoài ra, cũng cần một lượng vốn đầu tư nhất định từ ngân sách cho công tác chuẩn bị các chương trình/dự án. Năng lực tài chính của đối tượng tiếp nhận có ảnh hưởng lớn đến hiệu quả sử dụng ODA. Dù các quốc gia tiếp nhận có nhiều điều kiện thuận lợi và có nhiều cơ hội để phát triển nhưng nếu không có khả năng tài chính thì các quốc gia viện trợ cũng không thể thực hiện đầu tư được. Do đó, để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn các quốc gia tiếp nhận ODA cần phải biết tăng cường và phát huy năng lực tài chính tự có.

Từ năm 2015, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách hàng năm, Chính phủ giao cụ thể số vốn nước ngoài hàng năm cho Bộ GTVT. Trong trường hợp giải ngân ODA vượt dự toán, Chính phủ phải báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội trước khi thực hiện. Thực tế các dự án ODA trong giao thông đường bộ đang triển khai hiện nay đều là những dự án có quy mô, tác động lớn đến kinh tế - xã hội của đất nước và có sự tham gia của các nhà thầu quốc tế, được chỉ đạo thi công khẩn trương đáp ứng tiến độ đã cam kết do đó nhu cầu giải ngân vốn là rất lớn.

Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý điều hành dự án

Đối với các dự án ODA trong giao thông đường bộ, quy mô và phạm vi địa bàn thực hiện rộng, do đó nếu cơ chế và năng lực đội ngũ quản lý tốt thì dù nguồn vốn viện trợ ít nhưng lại tránh được tình trạng thất thoát, lãng phí do đó hiệu quả sử dụng đạt được lại rất cao. Năng lực đội ngũ cán bộ quản lý, điều hành được đánh giá thông qua một số tiêu chí như: Trình độ văn hóa, trình độ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, kinh nghiệm công tác, khả năng tổ chức, năng lực điều hành, phẩm chất trung thực khách quan và khả năng chịu đựng được áp lực cao trong công việc...

Năng lực nhà thầu thi công

Các tiêu chí đưa ra để xếp loại nhà thầu của Bộ GTVT được đánh giá dựa trên khả năng huy động nhân sự và máy móc thiết bị; khả năng đáp ứng tiến độ tổng thể và chi tiết; đáp ứng chất lượng và an toàn lao động, an toàn giao thông, phòng chống cháy nổ; giải quyết các thủ tục thanh, quyết toán; thực hiện bảo hành công trình. Hiện nay, các dự án ODA trong giao thông đường bộ có cả trong nước lẫn nước ngoài, tuy nhiên đơn vị thi công trong nước chỉ đáp ứng được một phần nhỏ yêu cầu của các dự án ODA do hạn chế về trình độ nguồn nhân lực, phương thức quản lý, trang thiết bị… Việc sử dụng các nhà thầu nước ngoài là điều gần như bắt buộc dù cách thức quản lý dự án ODA trong giao thông đường bộ của một số nhà thầu nước ngoài thực tế có thể chưa phù hợp với hệ thống pháp lý của Việt Nam. Để hạn chế tình trạng nhà thầu chưa đủ năng lực nhưng trúng thầu các dự án quan trọng tại Việt Nam, cần phải có cơ chế, chính sách quản lý chặt chẽ các nhà thầu. Các nhà thầu Việt Nam cũng cần phải có sự điều chỉnh, tăng cường khả năng cạnh tranh, năng lực của mình. Khi phát hiện thì phải thẳng thắn loại bỏ những nhà thầu năng lực yếu kém, không đạt yêu cầu.

Giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA trong giao thông đường bộ ở Việt Nam

Trong thời gian tới, để nâng cao hiệu quả sử dụng ODA trong giao thông đường bộ ở Việt Nam, cần chú trọng một số nội dung chính sách như sau:

Thứ nhất, những năm vừa qua việc bố trí vốn đối ứng (phục vụ chi trả giải phóng mặt bằng, thuế, quản lý dự án…) cho các dự án ODA trong giao thông đường bộ không đáp ứng đủ và kịp thời nên đã ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện. Đề nghị ưu tiên bổ sung vốn đối ứng cho các dự án ODA trong giao thông đường bộ. Trường hợp dự án cấp thiết cần thực hiện mà bị thiếu vốn đối ứng thì xem xét khả năng vay vốn ODA cho công tác GPMB và các khoản thuế.

Thứ hai, giao kế hoạch vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN những năm tiếp theo cho phù hợp với nhu cầu thực tế các dự án ODA đã cam kết và đang triển khai của Việt Nam. Tránh những hệ lụy không đáng có do việc giao kế hoạch vốn nước ngoài không đủ ảnh hưởng đến tiến độ các dự án đang triển khai, tạo quan ngại của các nhà tài trợ về tính ổn định về chính sách của Việt Nam.

Thứ ba, tiếp tục ưu tiên, tập trung đầu tư các công trình trọng yếu theo định hướng của Nghị quyết số 13-NQ/TW của Đảng. Đặc biệt, đối với mục tiêu phát triển mạng lưới đường bộ cao tốc mà Nghị quyết đã đề ra, đề nghị cho phép Bộ GTVT lập Đề án huy động nguồn lực xây dựng hệ thống đường bộ cao tốc Việt Nam giai đoạn đến năm 2020 trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt làm căn cứ triển khai. Đối với các dự án phát triển kết cấu hạ tầng giao thông quan trọng thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương nhưng không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp thì duy trì cơ chế tài chính cấp phát hiện nay đối với nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi cho Bộ GTVT để đầu tư dự án...    

Tài liệu tham khảo:

1. Thủ tướng Chính phủ (2013), Quyết định số 355/QĐ-TTg về việc phê duyệt điều chỉnh chiến lược phát triển giao thông vận tải Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030;

2. UNDP (2001), Tổng quan viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam; Bùi Nguyên Khánh (2002), Thu hút và sử dụng vốn nước ngoài trong xây dựng kết cấu hạ tầng ngành giao thông vận tải Việt Nam, Luận án Tiến sĩ tại Đại học Ngoại thương;

3. Lê Ngọc Mỹ (2005), Hoàn thiện quản lý nhà nước về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Việt Nam, Luận án Tiến sĩ tại Đại học kinh tế quốc dân;

4. Nguyễn Quyết (2014), Quan hệ của viện trợ nước ngoài và tăng trưởng kinh tế thực tiễn tại Việt Nam, Tạp chí Khoa học trường Đại học Mở TP. Hồ Chí Minh số 2 (35) 2014;

5. Nguyễn Thị Hoàng Oanh (2006), Những giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng trên địa bàn Hà Nội, Luận án Tiến sĩ tại Đại học Thương mại;

6. OECD (1972), Cf. Development Co-operation, Report, p.208;

7. SANGKIJIN, Korea Student Aid Foundation (KOSAF), South Korea & CHEOLH.OH, Soongsil University, South Korea (2012), Revisiting effects and stratregies of officia development assistance (ODA): apnet analysis, International Review of Public Administration 2012, vol.17, No.3.