Nhận diện vai trò của chính sách tài chính đất đai đối với phát triển các khu kinh tế tổng hợp, bài viết gợi ý một số giải pháp nhằm thúc đẩy triển khai các chính sách tài chính đất đai, thu hút hiệu quả nguồn lực trong và ngoài nước, phát triển các khu kinh tế tổng hợp, góp phần phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam.

Chính sách tài chính đất đai  đối với khu kinh tế, khu công nghệ cao

Chính sách tài chính đất đai là công cụ quản lý mối quan hệ về mặt kinh tế phát sinh giữa Nhà nước với người sử dụng đất (SDĐ); là công cụ huy động nguồn thu trực tiếp, ổn định và bền vững cho ngân sách nhà nước (NSNN)… Nghiên cứu thực tiễn triển khai cho thấy, kể từ khi Luật Đất đai 2013, Luật Đầu tư 2014 có hiệu lực đến nay, nhiều cơ chế, chính sách, văn bản hướng dẫn đã được ban hành, trong đó chính sách tài chính đất đai đã góp phần khuyến khích các thành phần kinh tế, trong đó có nguồn vốn đầu tư nước ngoài đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng, gồm cả các khu kinh tế (KKT) tổng hợp, cụ thể như:

Chính sách ưu đãi miễn, giảm tiền thuê đất

Thực hiện Luật Đất đai năm 2013, tại Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định các mức ưu đãi miễn, giảm tiền thuê đất đối với dự án được Nhà nước cho thuê đất, trong đó có áp dụng đối với các doanh nghiệp FDI, cụ thể như sau:

- Miễn tiền thuê đất cho cả thời hạn thuê đối với dự án đầu tư thuộc lĩnh vực được ưu đãi đầu tư (UĐĐT) tại địa bàn kinh tế - xã hội (KT-XH) đặc biệt khó khăn.

- Miễn tiền thuê đất trong thời gian xây dựng cơ bản (XDCB) nhưng tối đa không quá 03 năm kể từ ngày có quyết định cho thuê đất, không bao gồm các trường hợp đầu tư xây dựng cải tạo và mở rộng cơ sở sản xuất, kinh doanh.

- Miễn tiền thuê đất sau thời gian miễn tiền thuê đất của thời gian XDCB: 3 năm đối với dự án thuộc Danh mục lĩnh vực UĐĐT; đối với cơ sở sản xuất kinh doanh mới của tổ chức kinh tế thực hiện di dời theo quy hoạch, di dời do ô nhiễm môi trường; 7 năm đối với dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện KT-XH khó khăn; 11 năm đối với dự án đầu tư tại địa bàn có điều kiện KT-XH đặc biệt khó khăn; dự án đầu tư thuộc Danh mục lĩnh vực đặc biệt UĐĐT; dự án thuộc Danh mục lĩnh vực UĐĐT được đầu tư tại địa bàn có điều kiện KT-XH khó khăn...

Các mức ưu đãi nêu trên được áp dụng đối với dự án đầu tư thông thường tại địa bàn UĐĐT có địa giới hành chính cụ thể (địa bàn cấp huyện).

Thực hiện Luật Đầu tư năm 2014, Nghị định số 118/2015/NĐ-CP ngày 12/11/2015 của Chính phủ cũng bãi bỏ quy định về ưu đãi miễn, giảm tiền thuê đất theo địa bàn có địa giới hành chính cụ thể. Theo đó, dự án khi đầu tư vào KKT, khu công nghệ cao (CNC) sẽ được miễn tiền thuê đất bằng với dự án đầu tư ở ngoài khu thuộc địa bàn cấp huyện có điều kiện KT-XH đặc biệt khó khăn, cụ thể: 11 năm đối với dự án đầu tư không thuộc Danh mục lĩnh vực UĐĐT; 15 năm đối với dự án đầu tư thuộc Danh mục lĩnh vực UĐĐT; Toàn bộ thời gian thuê đất đối với dự án đầu tư thuộc Danh mục lĩnh vực đặc biệt UĐĐT.

Tuy nhiên, áp dụng các mức ưu đãi trong thực tiễn, đã phát sinh một số bất cập sau:

Thứ nhất, chưa có sự phân biệt mức ưu đãi về tiền thuê đất đối với dự án đầu tư vào KKT, khu CNC. Trong khi đó, dự án đầu tư phải đáp ứng được tiêu chí về CNC thì mới được Nhà nước cho thuê đất trong khu CNC; đồng thời, với định hướng ưu tiên phát triển khoa học công nghệ, CNC thì về nguyên tắc mức ưu đãi đối với dự án đầu tư vào khu CNC sẽ phải cao hơn so với đầu tư vào KKT.

Thứ hai, không khuyến khích nhà đầu tư thực hiện đầu tư vào các KKT ở các địa bàn khó khăn, vì mức ưu đãi về tiền thuê đất của KKT đặt ở địa bàn thực sự khó khăn với KKT đặt ở địa bàn không khó khăn, thuận lợi là bằng nhau. Do đó, nhằm hạn chế những tồn tại, Nghị định số 35/2017/NĐ-CP quy định:

- Mức ưu đãi cụ thể giữa KKT và khu CNC theo hướng tách biệt và dự án đầu tư vào khu CNC được hưởng mức ưu đãi cao hơn so với KKT.

- Mức ưu đãi miễn tiền thuê đất đối với dự án đầu tư vào KKT đặt ở địa bàn thực sự khó khăn cao hơn so với đầu tư vào KKT đặt ở địa bàn không khó khăn, thuận lợi hơn (từ 02 đến 04 năm tùy theo lĩnh vực và địa bàn đặt KKT). Riêng đối với dự án đầu tư kinh doanh kết cấu hạ tầng phân khu chức năng trong KKT vẫn áp dụng theo mức miễn tiền thuê đất đã quy định tại Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016 của Chính phủ.

- Mức ưu đãi miễn tiền thuê đất đối với dự án đầu tư vào khu CNC cao hơn mức quy định đối với KKT (04 năm), cụ thể: 15 năm đối với dự án đầu tư không thuộc Danh mục lĩnh vực UĐĐT đầu tư; dự án đầu tư xây dựng, kinh doanh kết cấu hạ tầng Khu CNC; 19 năm đối với dự án thuộc Danh mục lĩnh vực UĐĐT; Miễn tiền thuê đất, thuê mặt nước cho toàn bộ thời hạn đối với dự án đầu tư thuộc lĩnh vực đặc biệt UĐĐT đầu tư khi đầu tư vào khu CNC. Ngoài ra, để đảm bảo việc ưu đãi tiền thuê đất trong KKT, khu CNC đúng đối tượng, tránh việc lợi dụng chính sách của Nhà nước; Chính phủ quy định một số nguyên tắc miễn, giảm như sau: Việc miễn, giảm tiền thuê đất, thuê mặt nước được thực hiện theo từng dự án đầu tư gắn với việc cho thuê đất mới. Trường hợp được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm và đang trong thời gian được hưởng ưu đãi về miễn, giảm tiền thuê đất nếu thực hiện chuyển nhượng tài sản thuộc sở hữu của mình trên đất gắn liền với đất thuê theo quy định của pháp luật và người mua tài sản trên đất tiếp tục được Nhà nước cho thuê đất cho thời gian thuê đất còn lại với mục đích SDĐ theo đúng mục đích khi nhận chuyển nhượng thì việc miễn, giảm tiền thuê đất được thực hiện như sau: Người chuyển nhượng không được tính số tiền thuê đất đã được miễn, giảm vào giá chuyển nhượng; Người nhận chuyển nhượng tiếp tục được miễn, giảm tiền thuê đất cho thời gian ưu đãi còn lại.

Chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng

Luật Đất đai năm 2013 quy định, Nhà nước chủ động thu hồi đất, thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng (GPMB), tạo quỹ đất sạch để giao đất, cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá và không thông qua hình thức đấu giá. Để đảm bảo cân đối được nguồn vốn thực hiện bồi thường, GPMB, tại Nghị định số 45/2014/NĐ-CP và Nghị định số 46/2014/NĐ-CP Chính phủ đã quy định: Trường hợp được giao đất, cho thuê đất được miễn, giảm tiền SDĐ, tiền thuê đất phải hoàn trả tiền bồi thường, GPMB theo phương án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và do cơ quan tài chính xác định. Đối với trường hợp thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm, số tiền hoàn trả được quy đổi ra số năm, tháng hoàn thành nghĩa vụ tài chính về tiền thuê đất.

Thực tế, hầu hết các KKT, khu CNC do Nhà nước thu hồi đất và kinh phí thực hiện bồi thường, GPMB từ NSNN và về nguyên tắc tổ chức, cá nhân được giao đất, cho thuê đất trong Khu mà được miễn, giảm tiền SDĐ, tiền thuê đất phải hoàn trả chi phí bồi thường, GPMB. Tuy nhiên, do tính chất của KKT, khu CNC có quy mô lớn nên thường không lập phương án bồi thường, GPMB cho toàn bộ KKT mà chủ yếu lập phương án cho từng hạng mục, phân khu chức năng. Vì vậy, việc tính toán chi phí bồi thường, GPMB tương ứng với từng diện tích đất mà tổ chức, cá nhân được Nhà nước giao đất, cho thuê đất trong KKT là rất phức tạp và không khả thi. Do đó, với tính chất đặc thù của KKT, khu CNC và Nhà nước hỗ trợ một phần đầu tư hạ tầng dùng chung trong khu (khoảng 40%) cũng như căn cứ thẩm quyền, chức năng của Ban quản lý KKT, khu CNC được quy định tại Điều 150, Điều 151 Luật Đất đai và Điều 52, 53 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ; tại Nghị định số 35/2017/NĐ-CP quy định việc xác định số tiền bồi thường, GPMB trong KKT, khu CNC theo hướng:

- Trường hợp phương án bồi thường, GPMB được lập, phê duyệt tương ứng với từng thửa đất, khu đất hoặc hạng mục công trình trong KKT thì người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải hoàn trả chi phí bồi thường, GPMB theo phương án đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. 

 - Trường hợp phương án bồi thường, GPMB được lập, phê duyệt theo phân khu chức năng hoặc toàn bộ KKT mà không thể tách riêng được chi phí bồi thường, GPMB tương ứng với từng diện tích đất mà tổ chức, cá nhân được giao đất, cho thuê đất thì chi phí bồi thường, GPMB mà tổ chức, cá nhân phải hoàn trả được xác định như sau:

Số tiền bồi thường GPMB mà người SDĐ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoàn trả = Tổng chi phí bồi thường GPMB theo phương án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt của từng phân khu chức năng hoặc toàn bộ KXT/Tổng diện tích phân khu chức năng hoặc toàn bộ KXT x Diện tích phải nộp tiền SDĐ, tiền thuê đất.

Chi phí bồi thường, GPMB mà tổ chức, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất phải hoàn trả nêu trên tương ứng với thời hạn thuê đất là 50 năm. Trường hợp thời hạn thuê đất nhỏ hơn 50 năm, số tiền bồi thường, GPMB phải hoàn trả tương ứng với thời gian được Nhà nước cho thuê đất được xác định như sau:

Số tiền bồi thường GPMB mà người SDĐ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoàn trả = Số tiền bồi thường GPMB mà người SDĐ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải hoàn trả tương ứng với thời hạn thuê đất là 50 năm/50 năm x Thời hạn thuê đất. 

Số tiền bồi thường, GPMB còn lại được tiếp tục phân bổ cho người thuê đất tiếp theo hoặc thời gian thuê đất tiếp theo nếu được gia hạn SDĐ theo quy định của pháp luật về đất đai.

- Ban quản lý KKT, khu CNC xác định số tiền bồi thường, GPMB mà tổ chức, cá nhân phải hoàn trả. Số tiền bồi thường, GPMB hoàn trả được nộp NSNN. Riêng đối với trường hợp khu CNC thuộc Trung ương quản lý, do kinh phí bồi thường, GPMB được bố trí từ ngân sách trung ương (trong đó có nguồn vốn vay, viện trợ) mà người thuê đất phải hoàn trả theo quy định được nộp vào ngân sách trung ương.

- Thời hạn mà người SDĐ nộp tiền bồi thường, GPMB phải hoàn trả quy định cụ thể như sau: Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày ký Thông báo của Ban Quản lý, người SDĐ phải nộp tối thiểu 50% số tiền đã thông báo; Trong thời hạn 60 ngày tiếp theo, người SDĐ phải nộp toàn bộ số tiền còn lại. Trường hợp quá thời hạn quy định nêu trên, người SDĐ chưa nộp đủ số tiền theo Thông báo của Ban Quản lý thì phải nộp thêm một khoản tương đương với mức thu tiền chậm nộp theo quy định của pháp luật về quản lý thuế.

Ngoài ra, do tính chất đặc thù của khu CNC và hỗ trợ cho khoa học công nghệ phát triển; tại dự thảo Nghị định số 35/2017/NĐ-CP quy định một số trường hợp không phải hoàn trả tiền bồi thường, GPMB gồm các trường hợp sau: (i) Thuê đất theo hình thức trả tiền thuê đất hàng năm và thuộc diện được miễn, giảm tiền thuê đất nhưng có nguyện vọng không hưởng ưu đãi về miễn, giảm tiền thuê đất; (ii) SDĐ và đất có mặt nước để xây dựng công trình giao thông, hạ tầng kỹ thuật, khu cây xanh, công viên sử dụng công cộng theo quy hoạch chung và quy hoạch phân khu xây dựng; (iii) Ban Quản lý khu CNC và các đơn vị trực thuộc Ban Quản lý SDĐ để xây dựng trụ sở cơ quan, công trình sự nghiệp, công trình phục vụ quản lý và khai thác hạ tầng; (iv) Thuê đất thực hiện dự án nhà ở cho chuyên gia, người lao động thuê khi làm việc tại Khu CNC theo quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; (v) Được giao đất không thu tiền SDĐ, thuê đất miễn toàn bộ tiền thuê đất trong cả thời gian thuê và đã được Ban Quản lý khu CNC bàn giao đất trước ngày 1/7/2014…

Một số vấn đề đặt ra

Hiện nay, một số hạn chế trong chính sách tài chính đất đai đối với KKT, khu CNC đã được khắc phục khi Chính phủ ban hành Nghị định số 35/2017/NĐ-CP. Tuy nhiên, vẫn còn một số nội dung, chủ yếu liên quan đến công tác tổ chức thực hiện nếu không làm rõ, không có sự phối hợp và tiếp tục xử lý thì sẽ phát sinh vướng mắc, ảnh hưởng đến thu hút đầu tư vốn FDI trong KKT, khu CNC cụ thể:

Thứ nhất, chưa tính đến các yếu tố đặc thù riêng biệt của các loại KKT và các loại khu CNC. Thực tế, do điều kiện tự nhiên, KT-XH tại các địa bàn đặt các loại KKT, khu CNC là khác nhau; mục tiêu thành lập, phát triển của mỗi loại khu có sự khác khau và có đặc thù riêng, trọng tâm hướng tới từng lĩnh vực cụ thể nên việc áp dụng chung cùng một cơ chế, chính sách tài chính về đất đai với tất cả các loại khu này sẽ phát sinh bất cập, ảnh hưởng đến mục tiêu thu hút đầu tư, phát triển của từng loại khu.

Thứ hai, mặc dù, đã có quy định cụ thể về trách nhiệm của Ban quản lý khu, cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cơ quan tài nguyên và môi trường, kho bạc nhà nước trong thực hiện xác định, tổ chức thu nộp nghĩa vụ tài chính về đất đai, nhưng đến nay, chưa có quy định cụ thể về cơ chế, quy trình phối hợp giữa các cơ quan này trong việc tổ chức thực hiện chính sách tài chính đất đai trong KKT, khu CNC. Điều này, dẫn đến lúng túng trong tổ chức thực hiện, phát sinh vướng mắc, gây khó khăn đối với nhà đầu tư. Năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ còn hạn chế, nhất là trong bối cảnh Ban quản lý KKT, Khu CNC được giao thêm nhiều nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm vốn do các cơ quan cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cơ quan tài nguyên và môi trường thực hiện.

Thứ ba, chưa có quy định và công bố công khai bộ thủ tục hành chính trong xác định và ưu đãi miễn, giảm nghĩa vụ tài chính về đất đai.

Thứ tư, theo quy định hiện hành, việc xác định giá đất để tính thu tiền SDĐ, tiền thuê đất phải đảm bảo nguyên tắc phù hợp với thị trường. Trong các phương pháp xác định giá đất theo thị trường, có phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất để tính thu tiền thuê đất thể hiện ưu thế đơn giản, thời gian xác định ngắn, đảm bảo minh bạch và cải cách thủ tục hành chính. Tuy nhiên, đối với đặc thù của KKT, khu CNC, việc mở rộng phạm vi áp dụng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất trong xác định tiền thuê đất sẽ đẩy mạnh, tăng cường thu hút đầu tư vào các khu này.

Thứ năm, chính sách tài chính đất đai chưa thể hiện được vai trò là công cụ kinh tế khắc phục tình trọng “ôm đất, giữ đất” hoặc xin giao đất, cho thuê đất vượt quá nhu cầu ở một số địa phương gây lãng phí đất đai, tài nguyên.

Một số đề xuất giải pháp

Nhằm hoàn thiện chính sách tài chính đất đai, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, khuyến khích thu hút nguồn lực trong vào ngoài nước phát triển các KKT, khu CNC, thời gian tới cần lưu ý một số giải pháp trọng tâm sau:

- Về chính sách ưu đãi về đất đai: Chính sách, pháp luật hiện hành đã có quy định cụ thể các mức ưu đãi miễn, giảm tiền SDĐ, tiền thuê đất trong KKT, khu CNC. Tuy nhiên, cần xây dựng Danh mục lĩnh vực đặc biệt khuyến khích đầu tư, lĩnh vực khuyến khích đầu tư áp dụng riêng cho KKT, khu CNC. Trên cơ sở đó, phân tích, đánh giá cụ thể đối với từng lĩnh vực để đưa ra mức ưu đãi phù hợp, vừa đảm bảo tăng cường thu hút đầu tư nhưng cũng vừa đảm bảo được việc tăng cường SDĐ tiết kiệm, hiệu quả. Mạnh dạn miễn toàn bộ nghĩa vụ tài chính về tiền thuê đất đối với các lĩnh vực đặc biệt ưu tiên, khuyến khích đầu tư; lĩnh vực ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển tổng thể về dài hạn của KKT, khu CNC. Đối với các lĩnh vực còn lại, mức ưu đãi cần phải cao hơn nhưng đủ hấp dẫn nhà đầu tư lựa chọn đầu tư vào KKT, khu CNC thay vì đầu tư ở ngoài các khu này…

- Về cơ chế xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai: Cần nghiên cứu đặt ra mức trần, khống chế mức tăng tiền thuê đất sau mỗi chu kỳ điều chỉnh đơn giá thuê đất trong suốt thời gian thuê đất thực hiện dự án đầu tư và Nhà nước phải có cam kết mạnh mẽ, đảm bảo vấn đề này trước rủi ro của việc chính sách có thể thay đổi trong tương lai không ảnh hưởng đến các trường hợp thuê đất tại thời điểm hiện tại. Có thể ấn định mức tăng đơn giá thuê đất không quá 3 lần trong suốt thời hạn thuê đất là 50 năm…

- Về thủ tục hành chính xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai: Tiếp tục thực hiện rà soát các thủ tục trong xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai đang thực hiện đối với KKT, khu CNC từ đó thực hiện cải cách theo hướng: Một cửa, một đầu mối, đơn giản, công khai, minh bạch, rút ngắn thời gian thực hiện và đẩy mạnh áp dụng công nghệ thông tin trong giải quyết thủ tục hành chính cho nhà đầu tư nước ngoài. Đồng thời, quy định cụ thể trách nhiệm, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan trong giải quyết thủ tục hành chính của người SDĐ. Trong đó, cần có quy định về quy trình luân chuyển hồ sơ, thời gian giải quyết tại mỗi khâu và ứng dụng trao đổi thông tin, hồ sơ điện tử.

- Về chính sách bồi thường, GPMB: Trong điều kiện NSNN hạn hẹp, nếu không thu hồi chi phí bồi thường, GPMB thì NSNN sẽ rất khó khăn trong việc bố trí nguồn tái đầu tư hoặc tiếp tục GPMB trong KKT, khu CNC. Do đó, cần xác định rõ danh mục lĩnh vực đặc biệt ưu tiên thu hút đầu tư và các lĩnh vực chỉ dừng ở mức khuyến khích thu hút đầu tư vào KKT, khu CNC. Đối với lĩnh vực đặc biệt ưu tiên thu hút đầu tư, bên cạnh ưu đãi về miễn tiền thuê đất thì Nhà nước không thu hồi chi phí bồi thường, GPMB mà NSNN đã bỏ ra để tạo quỹ đất sạch giao cho nhà đầu tư; đối với các lĩnh vực khác thì thu hồi chi phí bồi thường, GPMB như quy định hiện hành…        

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2013), Luật Đất đai 2013;

2. Quốc hội (2014), Luật Đầu tư 2014;

3. Chính phủ (2014), Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước; đơn giá thuê đất trong khu kinh tế, khu công nghệ cao;

4. Chính phủ (2015), Nghị định số 118/2015/NĐ-CP ngày 12/11/2015 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư;

5. Chính phủ (2016), Nghị định số 135/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước.