Tuy nhiên, đánh giá một cách toàn diện, yêu cầu đảm bảo bền vững ngân sách ở Việt Nam trong trung và dài hạn đang phải đối diện với nhiều khó khăn, thách thức. Nghiên cứu kinh nghiệm của một số nước về cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước của các nước, bài viết rút ra một số cho Việt Nam trong quá trình cơ cấu lại chi ngân sách.

Kinh nghiệm ở một số quốc gia về điều chỉnh cơ cấu chi ngân sách

Trong vòng 10 năm trở lại đây, kinh tế thế giới biến động mạnh, tiềm ẩn nhiều rủi ro, bất ổn về tài chính, nợ công. Đây là hệ lụy từ các chương trình kích thích kinh tế, nới lỏng tài khóa sau khủng hoảng tài chính thế giới năm 2008; Vấn đề khủng hoảng người nhập cư ở châu Âu, xung đột địa chính trị ở Trung Đông, châu Phi; Chủ nghĩa bảo hộ mậu dịch gia tăng ở nhiều quốc gia. Căng thẳng trong quan hệ thương mại giữa Mỹ với một số nền kinh tế lớn (Liên minh châu Âu (EU), Trung Quốc, Nhật Bản, Canada) cũng đã khiến nhiều quốc gia chuyển sang áp dụng chính sách tiền tệ thắt chặt và điều chỉnh chính sách ưu đãi thuế, từ đó tác động đến tài chính toàn cầu và sự luân chuyển các dòng vốn đầu tư quốc tế.

Tăng trưởng GDP toàn cầu đã giảm từ 5,6% năm 2006 xuống còn 3% năm 2008 và - 0,1% vào năm 2009, do tác động của khủng hoảng tài chính toàn cầu. Với nỗ lực phục hồi kinh tế, nhiều nước đã đưa ra các chương trình kích thích kinh tế, thực hiện chính sách tài khóa nới lỏng thông qua cắt giảm thuế, tăng chi ngân sách nhà nước (NSNN) để hỗ trợ doanh nghiệp (DN)...

Mặc dù đạt được mức tăng trưởng 5,4% trong năm 2010 nhưng kinh tế thế giới còn đối mặt với nhiều rủi ro, bất ổn, hệ lụy từ các chương trình kích thích kinh tế, nới lỏng tài khóa mang lại. Trước sự gia tăng liên tục của bội chi NSNN và kéo theo đó là nợ công, lạm phát ở mức cao, nhiều nước, đặc biệt là các nước trong khối EU đã phải đưa ra các chương trình củng cố tài khóa, điều chỉnh chính sách chi NSNN hướng tới tăng cường tính bền vững của NSNN, giảm dần bội chi NSNN, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng hiệu quả hơn; Đồng thời tăng cường kỷ luật tài khóa, qua đó đảm bảo an ninh tài chính quốc gia, hạn chế sự gia tăng của nợ công.

Theo Báo cáo nghiên cứu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), các nước đã có sự điều chỉnh cơ cấu chi tiêu công mạnh mẽ sau khủng hoảng tài chính năm 2009, thông qua việc điều chỉnh lại các nhiệm vụ chi cũng như cắt giảm chi tiêu công ở một số lĩnh vực.

Cụ thể là nổi lên hai xu hướng chính sau: Tại các nước phát triển, thực hiện khuôn khổ trung hạn theo hướng thắt chặt, cơ cấu lại chi tiêu công để giảm nợ công, đảm bảo an ninh tài chính quốc gia; Các nước đang phát triển, cơ cấu lại chi ngân sách theo hướng tập trung vào giải quyết các nhu cầu lớn cho dịch vụ công, bao gồm giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng. Trong đó, một số nước đã hướng tới những yêu cầu bền vững nguồn thu và thực hiện các ưu tiên chi tiêu công.

Trong giai đoạn 2009 - 2013, các nước cắt giảm mạnh chi tiêu công có thể kể đến như Estonia (7,3%/năm), Ireland (6,9%/năm). Tuy nhiên, giai đoạn này cũng có nước tăng mức chi tập trung vào các ưu đãi xã hội và kiểm soát giảm nghèo như Slovenia tăng bình quân 11,2%/năm. Bình quân chi tiêu công năm 2013 tại các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) chiếm khoảng 41,9% GDP, trong đó, các nước có tỷ trọng chi NSNN so với GDP tương đối cao, gồm: Hy Lạp (60,1%), Slovenia (59,7%) và Phần Lan (57,8%); Các nước có tỷ trọng chi NSNN ở mức tương đối thấp so với GDP, gồm: Hàn Quốc (31,8%), Mexico (24,4%).

Cơ cấu chi tiêu công theo lĩnh vực trong giai đoạn 2007 - 2013 cũng có sự điều chỉnh, do bị tác động bởi khủng hoảng kinh tế cũng như định hướng phát triển xã hội của các nước. Khảo sát cho thấy, trước khi cuộc khủng hoảng tài chính năm 2009 diễn ra, Chính phủ các nước đã dành một phần ngân sách tương đối lớn cho bảo đảm an sinh xã hội, đặc biệt, ở những nước có tỷ lệ thất nghiệp tăng mạnh (Tây Ban Nha, Ireland, Bồ Đào Nha và Italia), đã phân bổ ngân sách cho y tế ngày càng tăng với mức tăng bình quân 0,8%/năm. Một số nước có mức tăng chi tiêu cho y tế lớn như Hy Lạp (15,9%/năm), Slovenia (14,8%/năm)…

Trung Quốc là quốc gia đã duy trì được tốc độ tăng trưởng kinh tế cao (bình quân giai đoạn 1980 - 2015 đạt khoảng 9,7%/năm). Để đạt được thành tựu trong tăng trưởng kinh tế, Trung Quốc đã có những thay đổi trong chính sách đầu tư của Chính phủ theo hướng tăng đầu tư toàn xã hội cho nền kinh tế, giảm tỷ trọng chi đầu tư từ NSNN trong tổng đầu tư toàn xã hội (những năm 1980 chiếm khoảng 50%, hiện đã giảm xuống mức dưới 30%). Thời gian qua, đầu tư toàn xã hội của Trung Quốc luôn ở ngưỡng trên dưới 40%/năm, chủ yếu là do tỷ lệ tiết kiệm trong nước cao. Chi ngân sách cho giáo dục - đào tạo và khoa học công nghệ được chú trọng. Đặc biệt, trong cơ cấu chi khoa học công nghệ, phần dành cho nghiên cứu thử sản phẩm mới, nghiên cứu thực nghiệm và chi hỗ trợ các công trình nghiên cứu quan trọng chiếm tỷ lệ lớn nhất. Bên cạnh đó, Trung Quốc còn chủ trương nhập khẩu kỹ thuật trên quy mô lớn, đẩy mạnh phát triển ngành công nghệ thông tin, thu hút tri thức bên ngoài trên quy mô lớn, tăng cường đầu tư vào nghiên cứu ứng dụng và nghiên cứu phát triển.

Tại Ấn Độ, chi NSNN cho khoa học công nghệ cũng được nước này chú trọng (đạt khoảng 16% trong tổng chi NSNN của Chính phủ hàng năm). Trong tổng đầu tư xã hội cho khoa học công nghệ, đầu tư của Chính phủ chiếm tới 85%, tập trung chi hỗ trợ các hoạt động nghiên cứu cơ bản, đầu tư hiện đại hoá cơ sở hạ tầng của các phòng thí nghiệm và trường đại học, xây dựng các trung tâm nghiên cứu.

Qua nghiên cứu kinh nghiệm điều chỉnh cơ cấu chi NSNN một số nước cho thấy, cơ cấu chi NSNN của các nước khá đa dạng, tùy thuộc vào sự phát triển của nền kinh tế, cơ chế quản lý kinh tế trong từng thời kỳ. Cơ cấu này phản ánh những lựa chọn khác nhau liên quan đến vai trò phân bổ nguồn lực và những ưu tiên của từng quốc gia trong bối cảnh và từng giai đoạn, cụ thể:

Xu hướng chung thời gian qua ở các nước là thực hiện giảm dần tỷ trọng chi đầu tư trong tổng chi NSNN, phù hợp với trình độ phát triển của nền kinh tê. Trong đó, đối với các nước phát triển, tỷ trọng này là trên dưới 10% tổng chi ngân sách; các nước đang phát triển là trên dưới 20%. Chi tiêu công của các nước chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực như: Phúc lợi và bảo hiểm xã hội, giáo dục, y tế, sự nghiệp kinh tế và hành chính.

Cụ thể́, đối với các nước đang phát triển tỷ trọng chi cho giáo dục, chi cho sự nghiệp kinh tế thường chiếm tỷ trọng lớn. Tuy nhiên, do tác động của khủng hoảng tài chính toàn cầu và sự phục hồi chậm của nền kinh tế, nguồn thu ngân sách ngày càng hạn chế, hầu hết các nước đang thực hiện cơ cấu lại chi ngân sách; đồng thời, nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, tăng khả năng hỗ trợ giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội.

Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội nhập kinh tế quốc tế, cạnh tranh ngày càng gay gắt, tác động của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu làm cho mặt trái của chính sách kích cầu và những yếu kém nội tại của nền kinh tế bộc lộ ngày càng nặng nề như: Chất lượng tăng trưởng, năng suất, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế thấp; Các vấn đề về quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, tác động của biến đổi khí hậu, thiên tai, dịch bệnh ngày càng phức tạp, ảnh hưởng mạnh mẽ đến quá trình phục hồi của nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô.

Dư địa điều hành chính sách tài khóa ngày càng bị thu hẹp, khả năng chống đỡ trước các cú sốc trong và ngoài nước hạn chế. Cơ cấu chi NSNN cũng còn những tồn tại, hạn chế như: Tỷ lệ chi NSNN so với GDP vẫn đang ở mức khá cao so với các nước trong khu vực, trong khi đó, tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư phát triển có xu hướng giảm, tỷ trọng chi thường xuyên và chi trả nợ ở mức cao; Cơ cấu các khoản chi NSNN lớn và cơ cấu chi trong từng lĩnh vực chưa hợp lý, chưa có sự gắn kết giữa chi đầu tư và thường xuyên; việc thành lập nhiều quỹ tài chính nhà nước ngoài NSNN làm phân tán nguồn lực tài chính nhà nước; bên cạnh đó, đã xuất hiện nhiều yếu tố tác động mạnh đến vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương.

Để duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý, trong thời gian tới, Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh thực hiện 3 đột phá chiến lược, cơ cấu lại nền kinh tế và đổi mới mô hình tăng trưởng, trong đó có việc cơ cấu lại NSNN theo tinh thần Nghị quyết số 07-NQ/TW của Bộ Chính trị về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công để bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững.

Theo đó, từng bước cơ cấu lại chi NSNN theo hướng tăng tỷ trọng chi đầu tư ở mức hợp lý, giảm dần tỷ trọng chi thường xuyên gắn với đổi mới mạnh mẽ khu vực sự nghiệp công lập theo cơ chế tự chủ và tinh giản bộ máy, biên chế, thực hiện cải cách tiền lương. Đổi mới quản lý chi NSNN phù hợp với kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; Phân định rõ vai trò, chức năng của Nhà nước và thị trường; Rà soát các chính sách xã hội, an sinh xã hội để bảo đảm sử dụng NSNN tập trung và có hiệu quả cao; Đẩy mạnh thực hiện khoán chi và tiền tệ hóa, đưa vào thu nhập một số chính sách, chế độ theo tiêu chuẩn, định mức chi. Nâng cao hiệu quả chi NSNN, từng bước triển khai quản lý chi NSNN theo kết quả thực hiện nhiệm vụ gắn với thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Thực tế cho thấy, trong 3 năm qua (2016-2018) nỗ lực triển khai thực hiện cơ cấu lại chi NSNN đã đạt được nhiều kết quả trọng, cơ cấu chi NSNN có nhiều chuyển biến tích cực, góp phần đáp ứng tốt hơn các yêu cầu tập trung nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an sinh xã hội, quốc phòng, an ninh. Công tác quản lý, điều hành chi ngân sách cũng ngày càng chặt chẽ, tiết kiệm, hướng tới bền vững, hiệu quả hơn.Trong thời gian tới, đẩy mạnh cơ cấu lại chi NSNN, cần tiếp tục tập trung công tác hoàn thiện thể chế tài chính - ngân sách, bám sát các chủ trương, nhiệm vụ chủ yếu tại các Nghị quyết của Bộ Chính trị, của Quốc hội.

Từng bước rà soát, phân định các nhiệm vụ chi NSNN bảo đảm, các nhiệm vụ chi ngân sách hỗ trợ có lộ trình và các nhiệm vụ chi không sử dụng NSNN. Quản lý thống nhất lĩnh vực chi đầu tư và chi thường xuyên ở các cấp ngân sách làm nền tảng gắn kết chi thường xuyên, chi đầu tư, cải thiện hiệu quả phân bổ, sử dụng NSNN.

Tiếp tục đẩy mạnh rà soát, sắp xếp tổ chức bộ máy theo hướng tin gọn, hiệu lực, hiệu quả, thực hiện tinh giản biên chế; Tiếp tục hoàn thiện khung khổ pháp lý quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, tạo cơ sở đổi mới việc quản lý, cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện cơ cấu lại chi NSNN, thúc đẩy sắp xếp lại các đơn vị sự nghiệp công theo hướng hiệu quả hơn, phát triển xã hội hóa, nâng cao chất lượng dịch vụ sự nghiệp công. Đồng thời, tăng cường công tác tuyên truyền, giáo dục, tạo sự thống nhất trong nhận thức và hành động, chấp hành pháp luật NSNN, tăng cường tiết kiệm, chống lãng phí.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2016), Báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch tài chính - ngân sách 5 năm (2011-2015) và định hướng kế hoạch tài chính ngân sách 5 năm (2016-2020);
2. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII;
3. Nguyễn Viết Lợi (2016), Đánh giá tác động của kinh tế - tài chính thế giới đến kinh tế - tài chính Việt Nam và giải pháp ứng phó giai đoạn 2016 - 2020, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ Tài chính;
4. Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2017, 2018), Sách Tài chính Việt Nam 2016, 2017;
5. IMF (2011), Fiscal Monitor: Shifting Gears, Tackling Challenges, on the road to Fincal Adjusment;
6. Tổ chức Tiền tệ Thế giới (2010), From Stimulus to Consolidation: Revenue and Expenditure Policies in Advanced anhd Emering Economies;
7. Ngân hàng Thế giới (2017), The Viet Nam Public Expenditure Review.