Cùng với sự phát triển của thị trường chứng khoán (TTCK) Việt Nam, công tác quản lý nhà nước (QLNN) đối với thị trường này cũng có những bước tiến đáng kể, trong đó phải kể đến những động thái hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, tạo lập hành lang pháp lý, quản lý, giám sát… Bài viết sẽ tập trung phân tích về công tác quản lý, giám sát đối với TTCK Việt Nam trong bối cảnh hội nhập.

Hiện trạng công tác quản lý TTCK tại Việt Nam

Sau gần 9 năm TTCK đi vào hoạt động, công tác giám sát của Ủy ban Chứng khoán Nhà nước (UBCKNN) mới bắt đầu đi vào thực chất, khi Cơ quan này chính thức thành lập đơn vị chức năng chuyên trách cho công tác giám sát vào năm 2008 theo Quyết định số 63/2007/QĐ-TTg, ngày 10/5/2007.

Trên cơ sở phân cấp của Bộ Tài chính, hệ thống giám sát TTCK tại Việt Nam được xây dựng theo mô hình giám sát hai cấp phổ biến trên thế giới.

Theo đó, UBCKNN và các SGDCK tạo nên bộ máy vận hành hệ thống giám sát thị trường với sự phân cấp như sau:

Cấp giám sát thứ nhất: Thông qua tổ chức trung gian, như: SGDCK, Trung tâm lưu ký chứng khoán, trong phạm vi hoạt động nghiệp vụ của mình trên cơ sở quy chế thành viên, quy chế niêm yết, quy chế giao dịch, quy chế công bố thông tin, đăng ký, lưu ký, dữ liệu và báo cáo để phát hiện các vi phạm, giúp UBCKNN thực hiện theo dõi, kiểm tra và xử lý. Các SGDCK, Trung tâm Lưu ký Chứng khoán phải xây dựng cơ sở dữ liệu, các tiêu chí cảnh báo và giám sát cùng với chế độ báo cáo định kỳ và đột xuất.

Cấp giám sát thứ hai: UBCKNN giám sát sự tuân thủ của mọi thành viên thị trường đối với Luật Chứng khoán và các văn bản hướng dẫn Luật. Nhiệm vụ giám sát của UBCKNN hiện được thực hiện bởi Vụ Quản lý kinh doanh; Vụ Quản lý các công ty quản lý quỹ và quỹ đầu tư chứng khoán; Vụ Quản lý phát hành; Vụ Giám sát TTCK. Việc tổ chức giám sát trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK của cơ quan quản lý nhà nước bao gồm các hoạt động như sau:

(1) Giám sát tuân thủ: Được thực hiện trên cơ sở Thông tư số 193/2013/TT-BTC, ngày 16/12/2013 hướng dẫn công tác giám sát tuân thủ. Theo đó, UBCKNN thực hiện việc kiểm tra, giám sát sự tuân thủ quy định pháp luật của các đối tượng quản lý bao gồm: Giám sát phát hành, công bố thông tin và quản trị công ty của công ty niêm yết và công ty đại chúng; Giám sát tuân thủ của các định chế trung gian thị trường và Giám sát tuân thủ của SGDCK, Trung tâm Lưu ký Chứng khoán.

Một trong những cách thức nhằm quản lý, giám sát các công ty niêm yết của SGDCK là đưa ra quy chế niêm yết. Quy chế này điều chỉnh việc chấp thuận niêm yết, niêm yết, đình chỉ và huỷ bỏ niêm yết, đồng thời yêu cầu về việc công bố thông tin liên tục và định kỳ của các công ty niêm yết. Hàng năm, UBCKNN đều có các đoàn đi kiểm tra giám sát tuân thủ của các SGDCK và Trung tâm Lưu ký Chứng khoán.

(2) Giám sát giao dịch: Được thực hiện theo hướng dẫn tại Thông tư số 13/2013/TT-BTC, ngày 25/01/2013 về giám sát giao dịch chứng khoán. Theo đó, hoạt động giám sát giao dịch trên TTCK được phân theo 02 tuyến: giám sát của UBCKNN và giám sát của SGDCK. Theo Quyết định số 689/QĐ-UBCK, ngày 31/8/2012 của Chủ tịch UBCKNN về ban hành quy chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc UBCKNN với SGDCK, Trung tâm Lưu ký Chứng khoán trong việc giám sát và xử lý vi phạm của các tổ chức, cá nhân trên TTCK (Quyết định 689), thì việc giám sát được phân định rõ giữa 02 cấp UBCKNN và SGDCK. Đối với các giao dịch tập trung trên SGDCK, SGDCK chịu trách nhiệm ban hành các tiêu chí cảnh báo để sàng lọc và xác định các dấu hiệu vi phạm trong giao dịch chứng khoán dựa trên các tiêu chí về giá, khối lượng và phương thức đặt lệnh. Còn UBCKNN thực hiện giám sát khi có tin đồn, thông tin từ website, tố cáo khiếu nại, trong trường hợp cần thiết sẽ lập các đoàn kiểm tra tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm để kịp thời xử lý theo thầm quyền.

Tuy nhiên, đối với việc quản lý, giám sát các hành vi giao dịch thao túng, nội gián, UBCKNN còn gặp khá nhiều khó khăn do lực lượng thanh tra, giám sát không có thẩm quyền tiếp cận dữ liệu tài khoản ngân hàng, bản kê chi tiết điện thoại liên lạc để đối chứng, kiểm tra, phát hiện hành vi vi phạm của các đối tượng nghi vấn... Do đó, việc xử lý những hành vi nghi vấn giao dịch nội gián hoặc thao túng thị trường vô cùng khó khăn. Trong nhiều trường hợp, mặc dù, đã phát hiện giao dịch nội gián và thao túng thị trường, UBCKNN vẫn khó có thể kết tội do không chứng minh được mối quan hệ của những đối tượng đó với người vi phạm đã bị phát hiện.

(3) Giám sát rủi ro: là giám sát sức khỏe tài chính của các tổ chức trung gian thị trường, mà cụ thể ở đây là giám sát chỉ tiêu an toàn tài chính của các tổ chức kinh doanh chứng khoán theo Thông tư số 226/2010/TT-BTC, ngày 31/12/2010 quy định chỉ tiêu an toàn tài chính và biện pháp xử lý đối với các tổ chức kinh doanh chứng khoán không đáp ứng chỉ tiêu an toàn tài chính và Thông tư số 165/2012/TT-BTC, ngày 09/10/2012 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 226/2010/TT-BTC. Có thể nói, đây là một nội dung mới tiếp cận thông lệ quốc tế trong lĩnh vực chứng khoán để thực hiện giám sát rủi ro kể từ sau tác động từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008.

Trên cơ sở nội dung quy định tại các thông tư, UBCKNN thực hiện giám sát, cảnh báo rủi ro đối với các tổ chức kinh doanh chứng khoán để phân hạng, xếp loại tổ chức kinh doanh chứng khoán. Đồng thời, đó là cơ sở để thực hiện tái cấu trúc thị trường, tái cấu trúc các tổ chức kinh doanh chứng khoán.

Thực hiện nhiệm vụ trên, UBCKNN đã ban hành các quy chế quản lý, giám sát theo bộ tiêu chí CAMEL (Quyết định số 427/QĐ-UBCK, ngày 11/7/2013 về việc ban hành Quy chế Hướng dẫn đánh giá, xếp loại công ty quản lý quỹ; Quyết định số 617/QĐ-UBCK, ngày 9/10/2013 về việc ban hành Quy chế hướng dẫn xếp loại công ty chứng khoán).

Các quy chế này là văn bản hướng dẫn xếp loại định kỳ các tổ chức kinh doanh chứng khoán, bao gồm các hệ thống chỉ tiêu đánh giá trên cơ sở: Mức độ đủ vốn (C), Chất lượng tài sản (A), Chất lượng quản trị (M), Khả năng lợi nhuận (E), Chất lượng thanh khoản (L), từ đó có được các tiêu chí kỹ thuật để cảnh bảo trước rủi ro trong hoạt động của công ty chứng khoán và công ty quản lý quỹ. Bên cạnh đó, UCBKNN cũng ban hành các hướng dẫn các tổ chức này cách thức thiết lập và vận hành hệ thống quản trị rủi ro như Quyết định số 105/QĐ-UBCK, ngày 26/2/2013 và Quyết định số 428/QĐ-UBCK, ngày 11/7/2013 về việc thiết lập và vận hành hệ thống quản trị rủi ro cho công ty chứng khoán, công ty quản lý quỹ.

Đánh giá công tác quản lý giám sát trong lĩnh vực chứng khoán

Mặt tích cực:

Thứ nhất, khung pháp lý trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK từng bước được bổ sung và hoàn thiện. Trên cơ sở kế thừa Luật Chứng khoán số 70/2006/QH11 và Luật số 62/2010/QH12 sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán, UBCKNN đã tham mưu cho Bộ Tài chính trình Chính phủ ban hành Nghị định số 58/2012/NĐ-CP, ngày 20/7/2012 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán. Bên cạnh đó, UBCKNN trình Bộ Tài chính để ban hành một loạt các thông tư thay thế và bổ sung cho các thông tư và quyết định trước đó của Bộ Tài chính để hoàn thiện và nâng cao tính pháp lý, tạo điều kiện cho phép UBCKNN có thẩm quyền thực thi giám sát TTCK.

Đồng thời, ngày 23/9/2013, Bộ Tài chính cũng đã trình Chính phủ ban hành Nghị định số 108/2013/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK, thay thế Nghị định số 85/2010/NĐ-CP; Ngày 31/12/2013, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 217/2013/TT-BTC hướng dẫn chi tiết xử phạt các hành vi cụ thể.

Ngoài ra, để tạo thuận lợi cho việc thực thi các quy định về xử lý hình sự đối với các vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán, thuế, tài chính - kế toán, ngày 26/6/2013, Bộ Tài chính đã phối hợp với các bộ, ngành liên quan xây dựng và ban hành Thông tư liên tịch số 10/2013/TTLT-BTP-BCA-TANDTC-VKSNDTC-BTC, hướng dẫn áp dụng một số điều của Bộ luật Hình sự về các tội phạm trong lĩnh vực thuế, tài chính - kế toán và chứng khoán. Thông tư này đã làm rõ 03 hành vi tội phạm liên quan đến chứng khoán quy định tại các Điều 181a, 181b, 181c của Bộ luật Hình sự, xác định chủ thể tội phạm, các tình tiết là yếu tố định tội hoặc định khung hình phạt. Ngoài việc xác định hậu quả là thiệt hại về vật chất, Thông tư liên tịch số 10 cũng quy định hành vi phạm tội còn có thể gây ra các hậu quả phi vật chất như: gây ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước về TTCK; làm mất niềm tin của nhà đầu tư vào TTCK; làm ảnh hưởng đến sự công bằng, tính minh bạch, công khai và an toàn của TTCK.

Thứ hai, giám sát đã phát huy tác dụng lành mạnh hóa thị trường, nâng cao chất lượng hoạt động gắn liền với quá trình tái cấu trúc các tổ chức kinh doanh chứng khoán. Thông qua giám sát rủi ro, UBCKNN đã thực hiện những biện pháp xử lý kịp thời, giảm được 20% số lượng các tổ chức kinh doanh chứng khoán hoạt động kém hiệu quả. Các công ty quản lý quỹ hoạt động kém hiệu quả, cổ đông là cá nhân đang được dần thay thế bởi các công ty quản lý quỹ trực thuộc các tập đoàn tài chính lớn, có tình hình tài chính lành mạnh, chất lượng quản trị công ty tốt.

Thứ ba, hiện đại hóa, tin học hóa trong công tác giám sát. Trong thời gian qua, UBCKNN đã có nhiều nỗ lực trong việc áp dụng công nghệ hiện đại nhằm nâng cao chất lượng hoạt động giám sát TTCK, cụ thể là tháng 2/2013 đã triển khai hệ thống Giám sát Giao dịch chứng khoán (Hệ thống MSS) và hệ thống Công bố thông tin (IDS) với sự hỗ trợ từ Dự án “Phát triển thị trường vốn Việt Nam” (VIE/026) do Chính phủ Luxembourg tài trợ.

Ngoài ra, với hệ thống cơ sở dữ liệu về thông tin, dữ liệu giao dịch từ SGDCK và TTLKCK tương đối đầy đủ, cán bộ giám sát có thể tra cứu và triết xuất các dữ liệu đầu vào một cách có hệ thống, thống kê giao dịch theo nhiều tiêu chí để có thể đánh giá và phát hiện các giao dịch có dấu hiệu bất thường, xem xét các cảnh báo giao dịch bất thường đối với các cổ phiếu niêm yết trên TTCK.

Và, những thách thức:

- Phạm vi, đối tượng thanh tra, kiểm tra ngày càng rộng; khối lượng công việc ngày càng lớn. Các vi phạm trên thị trường ngày càng tinh vi, phức tạp, khó phát hiện và xử lý: việc chứng minh hành vi vi phạm gặp khó khăn, nhất là trong việc xác định mối quan hệ giữa các đối tượng nghi vấn. Điều đáng nói là, thẩm quyền của UBCKNN trong công tác thanh tra, giám sát hiện nay còn hạn chế, khác với UBCK các nước: UBCKNN Việt Nam không có khả năng thu thập thông tin về tài khoản và giao dịch ngân hàng; không có quyền tiếp cận điện thoại, thư tín điện tử. Do vậy, thời gian qua, UBCKNN gặp nhiều khó khăn trong công tác xác minh, xử lý các vụ việc giao dịch nội gián và thao túng thị trường, nhất là khi các hành vi giao dịch thao túng, nội gián của nhà đầu tư ngày càng phức tạp, tinh vi.

- Công tác giám sát trên TCCK có liên quan đến nhiều đơn vị trong và ngoài UBCKNN, đối tượng giám sát đa dạng, ngoài Luật Chứng khoán còn chịu sự điều chỉnh của các quy định pháp luật chuyên ngành liên quan (tín dụng, bảo hiểm, kiểm toán). Trong khi đó, quy trình thực hiện và phối hợp giám sát của UBCKNN và các cơ quan, đơn vị có liên quan còn đang hoàn thiện.

- Ý thức tuân thủ pháp luật của các đối tượng còn chưa cao, tình hình tái phạm còn phổ biến, trong khi lực lượng giám sát còn mỏng. Công tác giám sát TTCK chỉ mới đạt được một số hiệu quả bước đầu chủ yếu là ở khu vực thị trường tập trung, còn lại chưa tuân thủ nghiêm túc các quy định pháp luật, gây ảnh hưởng đến quyền lợi cổ đông, nhà đầu tư.

Một số khuyến nghị

Một là, tiếp tục hoàn chỉnh khung pháp lý cho lĩnh vực chứng khoán và TTCK. Trong thời gian tới, TTCK không ngừng phát triển với quy mô, tính chất phức tạp ngày càng tăng, một số sản phẩm mới, như: chứng khoán phái sinh, các sản phẩm quỹ mới (ETF, quỹ hưu trí, quỹ bất động sản…) sẽ ra đời, đòi hỏi cơ quan quản lý phải tích cực chủ động để ban hành các văn bản pháp luật để điều chỉnh, giám sát các nội dung này.

Hai là, xây dựng cơ chế phối hợp và chia sẻ thông tin giữa UBCKNN với các bộ, ngành liên quan, với các SGDCK, Trung tâm Lưu ký Chứng khoán, các công ty chứng khoán, nhà đầu tư, các ngân hàng giám sát trong triển khai công tác giám sát giao dịch. Dù đã có cơ chế phối hợp hoạt động trong công tác giám sát giữa UBCKNN, SGDCK và Trung tâm Lưu ký Chứng khoán (Quyết định số 689), nhưng sự phối hợp này chưa bao hàm đủ. Bởi, trên TTCK, vẫn còn các tổ chức trung gian, như: công ty chứng khoán và ngân hàng, cũng đóng vai trò khá quan trọng trong công tác giám sát. Họ là các đơn vị nắm rõ nhất các thông tin và trực tiếp quản lý khách hàng của mình và là nơi đầu tiên phát sinh giao dịch.

Ba là, hiện đại hóa, điện tử hóa hạ tầng công nghệ và đào tạo nhân lực cho công tác giám sát và thanh tra xử lý vi phạm. Hiện tại, UBCKNN đã bước đầu triển khai một số hệ thống hỗ trợ cho công tác giám sát, như: MSS (giám sát giao dịch), IDS (công bố thông thông tin). Tuy nhiên, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống công nghệ giám sát, kết nối dữ liệu với các SGDCK và Trung tâm Lưu ký Chứng khoán để tăng cường quản lý tổ chức kinh doanh chứng khoán, tổ chức phát hành… Từ đó, xây dựng hoàn chỉnh hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác giám sát, thay thế cho công tác giám sát thủ công. Song song với đó, là việc nâng cao năng lực cán bộ giám sát các cấp. Yêu cầu của công tác giám sát giao dịch đòi hỏi cán bộ giám sát phải có các kỹ năng chuyên môn về phân tích, xử lý dữ liệu; kỹ năng tiếp xúc với các đối tượng giám sát thuộc nhiều thành phần khác nhau; cũng như khả năng vận hành hệ thống công nghệ phục vụ cho công tác giám sát.

Bốn là, tăng cường, bổ sung quyền cho cơ quan quản lý giám sát hoạt động của TTCK trong công tác giám sát, kiểm tra và xử lý vi phạm. Mặc dù một số hành vi vi phạm đã được lượng hóa và có chế tài xử lý hình sự để đảm bảo tính răn đe (Tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu sự thật trong hoạt động chứng khoán; Tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán; Tội thao túng giá chứng khoán), song với nhiều vi phạm, UBCKNN lại không đủ thầm quyền để tham gia xử lý. Do đó, cần cân nhắc xem xét đến khả năng trao cho UBCKNN thẩm quyền cao hơn trong thẩm vấn hoặc điều tra các vi phạm, hoặc tạo ra một cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa UBCKNN, công an và tòa án để giải quyết, xử lý vi phạm.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2010). Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán, số 62/2010/QH12, ngày 24/11/2010

2. Bộ Tài chính (2013). Thông tư số 193/2013/TT-BTC, ngày 16/12/2013 hướng dẫn công tác giám sát tuân thủ

3. Bộ Tài chính (2013). Nghị định số 108/2013/NĐ-CP, ngày 23/9/2013 quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK

4. UBCKNN (2012). Quyết định số 689/QĐ-UBCK, ngày 31/8/2012 về ban hành Quy chế phối hợp giữa các đơn vị thuộc UBCKNN với SGDCK, Trung tâm Lưu ký Chứng khoán trong việc giám sát và xử lý vi phạm của các tổ chức, cá nhân trên TTCK

5. UBCKNN (2013-2014). Báo cáo thường niên năm 2013, 2014