Chính sách tài chính tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2011-2019

Quán triệt quan điểm của Chiến lược tài chính đến năm 2020, chính sách tài chính trong giai đoạn 2011 – 2019 đã được thực hiện theo hướng chuyển dịch dòng vốn đầu tư, đặc biệt là đầu tư nhà nước gắn với chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đổi mới mô hình tăng trưởng; hoàn thiện thể chế tài chính theo nguyên tắc thị trường, đảm bảo quyền tự do kinh doanh và bình đẳng giữa các thành phần kinh tế.

Theo đó, trong những năm qua, đầu tư của khu vực nhà nước đã được điều chỉnh theo hướng giảm tỷ trọng trong tổng đầu tư toàn xã hội, phù hợp với các định hướng về tái cơ cấu đầu tư. Nếu như năm 2010 tỷ trọng vốn đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước chiếm đến 38,1% tổng vốn đầu tư toàn xã hội thì đến năm 2018, đầu tư của khu vực nhà nước chỉ còn chiếm 33,3% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Dự kiến tỷ trọng này giảm trong các năm 2019, 2020 làm cho tỷ trọng đầu tư vốn của khu vực nhà nước toàn giai đoạn 2010 - 2020 giảm xuống còn khoảng 35,8%.

Xét theo nguồn vốn, trong khi tỷ trọng của các nguồn vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN), trái phiếu chính phủ, tín dụng đầu tư của Nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội có xu hướng giảm qua các năm, thì ngược lại tỷ trọng vốn của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) đã tăng từ mức 6% lên khoảng trên 10% giai đoạn 2013-2018. Sự thay đổi trong cơ cấu nguồn vốn cho thấy, mô hình tăng trưởng của Việt Nam đã dịch chuyển với sự gia tăng vai trò của các DNNN trong đầu tư, qua đó làm giảm áp lực đối với đầu tư trực tiếp từ NSNN.

Cùng với quá trình tái cơ cấu đầu tư công, tiến trình cổ phần hóa DNNN cũng được đẩy mạnh, trong đó cơ chế quản lý tài chính và sắp xếp, cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước tại DN từng bước được hoàn thiện phù hợp với yêu cầu thực tiễn kinh tế thị trường. Đối với việc xác định giá trị DN, các nguyên tắc thị trường trong cổ phần hoá và thoái vốn đã được áp dụng nhằm tăng cường công khai, minh bạch. Ngoài ra, các yêu cầu gắn cổ phần hóa với niêm yết trên thị trường chứng khoán, giúp minh bạch, chống thất thoát, tham nhũng trong quá trình cổ phần hóa DNNN cũng đã được chú trọng hơn. Việc đẩy nhanh tiến độ tái cơ cấu đầu tư công, cổ phần hóa DNNN đã tạo thêm dư địa cho kinh tế tư nhân phát triển mạnh hơn, qua đó góp phần cải thiện dần hiệu quả đầu tư của nền kinh tế.

Bên cạnh đó, thể chế tài chính tiếp tục được hoàn thiện theo nguyên tắc thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; bảo đảm quyền tự do kinh doanh và bình đẳng giữa các thành phần kinh tế; động viên hợp lý, phân phối và sử dụng tiết kiệm, chặt chẽ, hiệu quả hơn các nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội; đơn giản hóa thủ tục hành chính; nâng cao kỷ luật, kỷ cương tài chính – ngân sách; tiếp cận thông lệ quốc tế… qua đó hỗ trợ tích cực vào quá trình tái cơ cấu, chuyển đổi mô hình tăng trưởng nói chung và quá trình tái cơ cấu trong lĩnh vực tài chính nói riêng. Cụ thể:

Về xây dựng nền tài chính lành mạnh và đảm bảo an ninh tài chính

Giai đoạn 2011-2020, ngành Tài chính đã thực hiện động viên kịp thời các nguồn lực cho NSNN, đặc biệt trong 3 năm gần đây (2016 - 2018) đã khắc phục được sự sụt giảm về quy mô động viên NSNN. Cơ cấu thu NSNN tiếp tục có những chuyển biến tích cực theo hướng bền vững, lành mạnh hơn. Tỷ lệ huy động vào NSNN giai đoạn 2016 - 2018 đạt 24,9% GDP, cao hơn mức bình quân giai đoạn 2011 - 2015 (23,4% GDP); trong đó, tỷ lệ huy động từ thuế, phí đạt 21% GDP, giảm so với giai đoạn 2011-2015 (21,6%), cơ bản đạt được mục tiêu đề ra. Thu nội địa chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng thu NSNN, giai đoạn 2016-2020 ước tính khoảng 81,5%, cao hơn so với giai đoạn 2011-2015 (68%) và bình quân cả giai đoạn 2011-2020 ước đạt 76,6%, đạt mục tiêu trước 5 năm theo Chiến lược tài chính đến năm 2020, cơ bản hoàn thành mục tiêu theo Nghị quyết số 07-NQ/TW (khóa XII) của Đảng là đến năm 2020 đạt 84%-85%. Cơ cấu thu NSNN trong tổng thu nội địa (không kể thu từ dầu thô) cũng có chuyển biến tích cực và phù hợp với mục tiêu định hướng sắp xếp, cổ phần hóa DNNN, tăng cường thu hút các nguồn lực trong và ngoài nước cho đầu tư phát triển.

Chi NSNN đảm bảo chặt chẽ, tiết kiệm, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng tăng dần tỷ trọng chi đầu tư phát triển, giảm tỷ trọng chi thường xuyên. Quy mô chi NSNN giai đoạn 3 năm (2016 - 2018) bình quân ở mức 29% GDP, thấp hơn so với giai đoạn 2011-2015 (29,5% GDP) nhưng cao hơn giai đoạn 2001-2010 (bình quân 27,5% GDP); kết hợp với thu hút các nguồn vốn khác đã phát triển mạnh mẽ kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội... đã tạo nền tảng cho đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế quốc gia.

Nhờ thực hiện các biện pháp cơ cấu lại NSNN, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi đồng thời với tăng cường các biện pháp quản lý thuế, chống thất thu, nợ đọng thuế, bội chi NSNN giai đoạn 2016-2018 đã giảm mạnh so với trước đó (tính theo Luật NSNN 2015, bội chi NSNN bình quân giai đoạn 2016-2018 là 3,27% GDP, giai đoạn 2011-2015 là 5,4% GDP). So với dự toán, bội chi NSNN có xu hướng giảm (năm 2017-2018, mức bội chi dự toán lần lượt là 3,5%-3,7% GDP, mức thực hiện là 2,74%-3,46% GDP). Bội chi được kiềm chế đã tạo điều kiện để kiểm soát và cơ cấu lại nợ công. Tốc độ gia tăng quy mô nợ công đã giảm từ mức 18,1%/năm giai đoạn 2011-2015 xuống còn 8,2%/năm giai đoạn 2016-2018. Đến ngày 31/12/2018, tỷ lệ nợ công ước khoảng 58,4% GDP, nợ chính phủ khoảng 50% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 46% GDP, nằm trong giới hạn cho phép tương ứng là không quá 65% GDP; 54% GDP và 50% GDP.

Về ổn định kinh tế vĩ mô

Các nền tảng về kinh tế vĩ mô dần được củng cố, tạo nền tảng quan trọng để thực hiện đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế. Kết quả dễ nhận thấy nhất là tỷ lệ lạm phát từng bước được kiểm soát. Chỉ số giá tiêu dùng giảm từ 18,6% năm 2011 xuống 3,5% năm 2018 và ổn định ở mức dưới 4%/năm giai đoạn 2016-2020, thấp hơn mục tiêu Quốc hội giao. Các chính sách tài khóa, tiền tệ và chính sách vĩ mô khác được điều hành linh hoạt, kịp thời, giữ vững ổn định tỷ giá, lãi suất, thị trường tiền tệ, tín dụng trong nước; thanh khoản và an toàn hệ thống được đảm bảo. Thị trường chứng khoán - kênh huy động vốn của DN tiếp tục khởi sắc.

Về thúc đẩy tăng trưởng kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế

Trong 10 năm qua, mặc dù nền kinh tế trong nước liên tục đối mặt với không ít khó khăn, thách thức, song tăng trưởng GDP vẫn được duy trì ở mức khá, tính chung trong cả giai đoạn 2011-2018 tăng trưởng GDP đạt 6,21%, dự kiến đạt khoảng 6,4%/năm trong cả giai đoạn 2011-2020. Không chỉ duy trì được tốc độ tăng trưởng khá, mô hình tăng trưởng đang từng bước chuyển dịch sang chiều sâu, chất lượng tăng trưởng được cải thiện rõ nét. Nhờ đó, năng lực cạnh tranh của nền kinh tế đã có sự cải thiện. Khoa học và công nghệ ngày càng đóng vai trò quan trọng đối với tăng trưởng của nền kinh tế.

Cơ cấu kinh tế của Việt Nam tiếp tục chuyển dịch tích cực, trong đó ngành công nghiệp, xây dựng và dịch vụ chiếm tỷ trọng lớn, đóng góp chủ yếu cho mức tăng trưởng chung của nền kinh tế. Năm 2018, khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản chiếm tỷ trọng 14,68% GDP; khu vực công nghiệp và xây dựng chiếm 34,23%; khu vực dịch vụ chiếm 41,12%; thuế sản phẩm trừ trợ cấp sản phẩm chiếm 9,97%. Công nghiệp chế biến, chế tạo tiếp tục tăng trưởng nhanh, trong khi đó ngành khai khoáng có xu hướng giảm trong một số năm gần đây đã phản ánh sự dịch chuyển trong ngành công nghiệp, giảm dần sự phụ thuộc vào khai thác tài nguyên, khoáng sản.

Một số vấn đề đặt ra

Bên cạnh những kết quả đạt được, chính sách tài chính trong giai đoạn vừa qua cũng có những vấn đề còn tồn tại, đó là:

- Khả năng thúc đẩy, mở đường của tài chính nhằm thực hiện phát triển nhanh, bền vững gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế còn hạn chế, cụ thể như: Đầu tư công dàn trải là một trong những bằng chứng cho thấy khả năng thúc đẩy, mở đường của tài chính còn hạn chế. Việc lựa chọn, xác định các ngành nghề lĩnh vực, khu vực, địa bàn ưu tiên phát triển còn dàn trải, phạm vi rộng đã ảnh hưởng đến hiệu quả phân bổ nguồn lực nhà nước và hiệu quả các chính sách ưu đãi về tài chính cũng như chưa phát huy được tính khơi thông, mở đường của tài chính trong đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế. Nhiều lĩnh vực có khả năng xã hội hóa cao, có thể thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân nhưng vốn đầu tư công vẫn chiếm tỷ trọng cao trong tổng vốn đầu tư. Đầu tư công còn chưa gắn chặt chẽ với định hướng cơ cấu lại các ngành kinh tế và cơ cấu lại NSNN. Còn có khoảng cách giữa chất lượng thể chế quản lý đầu tư công của Việt Nam so với thông lệ quốc tế. Không chỉ đầu tư dàn trải, vấn đề cải thiện hiệu quả đầu tư của đầu tư công cũng đặt ra yêu cầu tiếp tục phải giải quyết trong giai đoạn tới, để đáp ứng các yêu cầu về tái cơ cấu đầu tư công cũng như nhu cầu về đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng trong bối cảnh mới.

- Thể chế tài chính và bộ máy quản lý tài chính còn chưa theo kịp với sự phát triển của nền kinh tế. Việc ban hành và tổ chức thực hiện một số cơ chế, chính sách tài chính còn chưa thực sự đồng bộ, chưa bắt kịp đòi hỏi của thực tiễn. Công tác nội luật hóa, thể chế hóa các cam kết quốc tế vào văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực tài chính còn chậm, chưa tạo được sự đột phá trong huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, đặc biệt là nguồn lực tài chính công cho phát triển kinh tế đất nước.

- Mức độ lành mạnh và khả năng chống chịu của nền tài chính quốc gia còn thấp, dư địa cho chính sách tài khóa, tiền tệ ngày càng trở nên thu hẹp. Trên thị trường tài chính vẫn còn mất cân đối giữa kênh cung ứng vốn ngân hàng và thị trường vốn. Hiện nay, quy mô thị trường chứng khoán Việt Nam vẫn còn nhỏ so với các nước trong khu vực và trên thế giới. Thị trường trái phiếu DN chưa thực sự phát triển mạnh mẽ, các định chế quỹ hưu trí tự nguyện, quỹ đầu tư chứng khoán mặc dù cơ chế chính sách đã có nhưng triển khai hoạt động vẫn còn khó khăn.

Về cân đối NSNN, áp lực tăng chi ngân sách vẫn có xu hướng tăng, nhất là đối với yêu cầu chi đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, chi cho đảm bảo an sinh xã hội và xóa đói giảm nghèo. Trong khi đó, tình trạng thất thu khu vực ngoài quốc doanh, khu vực DN có vốn đầu tư nước ngoài, nợ đọng thuế còn cao. Công tác quản lý thu NSNN từ tiền sử dụng đất, tài sản công còn bất cập; nguồn thu từ DNNN suy giảm. Ngoài ra, công tác quản lý thu NSNN từ tiền sử dụng đất, tài sản công còn bất cập, nguồn thu từ NSNN chưa bền vững, còn dựa nhiều vào các khoản thu có tính chất một lần; chưa phát huy được vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương. Trong cơ cấu chi, chi thường xuyên vẫn chiếm tỷ trọng lớn và có tốc độ tăng nhanh hơn tốc độ tăng chi cho đầu tư phát triển. Điều này tiếp tục gia tăng áp lực lên cân đối NSNN.

Giai đoạn 2016-2018, các chỉ tiêu quy mô nợ công so với GDP đã có nhiều chuyển biến tích cực; tốc độ gia tăng nợ công đã được kiềm chế nhưng danh mục nợ Chính phủ vẫn tiềm ẩn rủi ro. Nghĩa vụ trả nợ so với thu NSNN có xu hướng gia tăng, trong khi đó, một lượng trái phiếu chính phủ đến hạn thanh toán gốc trong giai đoạn 2020-2021 có thể vượt quá khả năng hấp thụ của thị trường khi quy mô thị trường trái phiếu còn mỏng và phụ thuộc vào khả năng nắm giữ trái phiếu chính phủ của Quỹ Bảo hiểm xã hội. Việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài còn có những hạn chế, bất cập, giải ngân vốn còn chậm...

Đổi mới chính sách tài chính tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế trong bối cảnh mới

Giai đoạn 2021-2030, cục diện chính trị xã hội được dự báo sẽ bước vào giai phát triển mới với những điều chỉnh căn bản, tương quan sức mạnh giữa các quốc gia, nhất là các nước lớn đang có sự dịch chuyển mạnh mẽ theo xu thế đa cực, đa trung tâm. Kinh tế thế giới đang chuyển sang chu kỳ tăng trưởng mới với mức tăng trưởng trung bình từ nay đến 2050 khoảng 3% mỗi năm song còn tiềm ẩn nhiều rủi ro. Bên cạnh đó, các nền kinh tế tiếp tục đẩy mạnh tái cơ cấu, chuyển đổi chiến lược và mô hình tăng trưởng. Khoa học - công nghệ sẽ tiếp tục phát triển nhanh, vượt bậc trong một số lĩnh vực, điển hình là công nghệ thông tin; công nghệ chế tạo và tự động hóa, tái định hình nền kinh tế toàn cầu. Nhiều hình thái kinh tế mới đang được định hình như kinh tế mạng, kinh tế chia sẻ, kinh tế tuần hoàn.

Ở trong nước, kinh tế vĩ mô được dự báo tiếp tục ổn định, đặc biệt là các cân đối lớn của nền kinh tế; an ninh tài chính được đảm bảo. Mô hình tăng trưởng được chuyển đổi theo hướng phát triển hài hòa giữa chiều rộng và chiều sâu; nền kinh tế tăng trưởng xanh, phát triển kinh tế các bon thấp. Môi trường kinh doanh, năng lực cạnh tranh của nền kinh tế được cải thiện, niềm tin tiêu dùng và đầu tư được nâng cao. Cùng với đó, thể chế kinh tế tiếp tục được kiện toàn, đồng bộ, hiện đại; hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng và sẽ có nhiều ảnh hưởng đến nền kinh tế trong nước. Kinh tế Việt Nam dự báo sẽ tiếp tục duy trì được tốc độ tăng trưởng khá trong giai đoạn tới.

Tuy nhiên, bên cạnh những nhân tố thuận lợi, nền kinh tế Việt Nam dự báo sẽ phải đối mặt với một số khó khăn, thách thức. Động lực tăng trưởng chủ yếu dựa vào các nguồn lực đầu vào đã đi đến giới hạn, trong khi đó quá trình cơ cấu lại nền kinh tế, hình thành các động lực tăng trưởng mới diễn ra còn chậm. Các cân đối lớn về kinh tế vĩ mô những năm gần đây tuy ổn định hơn nhưng chưa thực sự bền vững, trong đó có các cân đối liên quan đến tài chính công. Hiệu quả sử dụng nguồn lực công còn thấp và chậm được cải thiện. Sự phụ thuộc của tăng trưởng xuất khẩu vào khu vực đầu tư nước ngoài ngày càng cao. Cùng với đó, Việt Nam sẽ phải đối mặt với những rủi ro tài chính và sức ép nợ công gia tăng, đặc biệt là từ vấn đề cải cách tiền lương, đảm bảo an sinh xã hội... 

Những thành tựu mà Việt Nam đạt được từ hơn 30 năm qua không đảm bảo sẽ thành công trong tương lai. Chính vì vậy, Việt Nam cần tiếp tục đẩy mạnh đổi mới mô hình tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế để trở thành nước có thu nhập cao vào năm 2030 tầm nhìn đến năm 2045, cụ thể:

Về cải cách chính sách tài khóa, Việt Nam cần tiếp tục tập trung vào các giải pháp chủ đạo sau:

- Tiếp tục xây dựng và củng cố các nền tảng để đảm bảo kinh tế vĩ mô ổn định vững chắc, theo dõi chặt chẽ diễn biến giá cả thị trường thế giới và tình hình lạm phát trong nước để điều hành chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ phù hợp, đảm bảo duy trì lạm phát trong phạm vi đề ra. Thực hiện chính sách tài khóa chặt chẽ, chủ động, tăng cường hiệu quả phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ, đảm bảo duy trì, củng cố và ổn định kinh tế vĩ mô; thúc đẩy và tăng cường tính minh bạch của các thông tin tài chính ngân sách. Phát triển thị trường vốn trở thành kênh dẫn vốn quan trọng cho nền kinh tế.

- Đẩy mạnh quá trình hoàn thiện thể chế, cải thiện mạnh mẽ môi trường đầu tư kinh doanh, tạo mọi điều kiện thuận lợi để phát triển các DN thuộc mọi thành phần kinh tế. Nhà nước thực hiện tốt, hiệu quả chức năng kiến tạo phát triển, hướng các nguồn lực tới việc thực hiện ưu tiên chiến lược của nền kinh tế. Nghiên cứu và hoàn thiện các thể chế tài chính nhằm khuyến khích phát triển khu vực kinh tế tư nhân thực sự trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế.

- Tăng cường kỷ luật tài chính - NSNN; đẩy nhanh tiến độ thực hiện, giải ngân và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công; triệt để tiết kiệm chi thường xuyên; bảo đảm công khai, minh bạch. Kiểm soát chặt chẽ bội chi NSNN; quản lý, sử dụng hiệu quả nợ công, tài sản công; thúc đẩy phát triển thị trường chứng khoán, thị trường bảo hiểm. Đồng thời, thực hiện tốt các chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, cơ cấu lại nợ công theo hướng bền vững.

- Cơ cấu lại các khoản thu, mở rộng cơ sở thuế; chống thất thu, chuyển giá, trốn lậu thuế. Tiết kiệm chi thường xuyên, không bố trí kinh phí cho các nhiệm vụ chi chưa thực sự cấp thiết; hạn chế mua sắm xe ô tô công và trang thiết bị đắt tiền; tiết kiệm tối đa chi phí tổ chức hội nghị, lễ hội, hội thảo, khánh tiết, công tác nước ngoài...

- Tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý thị trường tài chính theo hướng phù hợp với các thông lệ và chuẩn mực quốc tế; Thực hiện các giải pháp phát triển thị trường vốn, trong đó tập trung đa dạng hóa sản phẩm trên thị trường sơ cấp; khuyến khích sự tham gia thị trường của các nhà đầu tư nước ngoài, quỹ đầu tư chứng khoán, quỹ hưu trí tự nguyện... Tiếp tục đẩy mạnh việc tái cơ cấu thị trường chứng khoán, thị trường bảo hiểm nhằm huy động và phân bổ, sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực để thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển nhanh và bền vững.

- Tiếp tục tham gia đàm phán các hiệp định thương mại tự do, thực hiện lộ trình cắt giảm thuế trong khuôn khổ các hiệp định thương mại tự do đã ký kết, chủ động đánh giá tác động của việc cắt giảm thuế, tác động của hội nhập kinh tế quốc tế đến lĩnh vực tài chính để xây dựng các kịch bản điều hành NSNN phù hợp.            

Tài liệu tham khảo:

1. Các báo cáo hội nghị ngành Tài chính hàng năm giai đoạn 2011-2018;

2. Báo cáo số 506/BC-CP ngày 17/10/2018 của Chính phủ về Đánh giá giữa kỳ thực hiện Nghị quyết số 24/2016/QH14 về Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020;

3. Nguyễn Viết Lợi (2019), “Tài chính Việt Nam 2018: Dịch chuyển bao trùm, phát triển bền vững”, Viện Chiến lược và chính sách tài chính, NXB Tài chính;

4. Phạm Thị Thanh Thủy (2018), "Vai trò của chính sách tài chính quốc gia trong phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa", Viện Chiến lực và Chính sách tài chính,  Bộ Tài chính.