Thực trạng công tác giải ngân vốn đầu tư công ở Việt Nam

Trong nhiều năm qua, hệ thống pháp lý ở Việt Nam liên quan đến vốn đầu tư công đã được ban hành, từng bước hoàn thiện và đi vào cuộc sống như: Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 15/01/2019 của Trung ương về nâng cao hiệu quả quản lý, khai thác, sử dụng và phát huy các nguồn lực của nền kinh tế; Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13/6/2019; Nghị định số 40/2020/NĐ-CP ngày 6/4/2021 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tư công; Nghị định số 29/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 quy định về trình tự thủ tục thẩm định dự án quan trọng quốc gia và giám sát, đánh giá đầu tư; Nghị quyết số 63/NQ-CP ngày 29/6/2021 của Chính phủ về các nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giải ngân vốn đầu tư công và xuất khẩu bền vững những tháng cuối năm 2021 và đầu năm 2022…

Qua đó, cho thấy sự quyết tâm, chủ động của cả hệ thống chính trị đối với vấn đề đầu tư công. Tuy nhiên, trên thực tế, công tác giải ngân đang phải đối mặt với các vấn đề nan giải. Công tác giải ngân có nơi, lĩnh vực còn chậm, dòng tiền đầu tư công rót vào các dự án đã và đang bị tắc nghẽn dẫn đến nhiều hệ lụy, tổn thương đến vận hành nền kinh tế, ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế và các mục tiêu chính trị - kinh tế - xã hội khác.

Các số liệu thống kê cho thấy, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công qua 5 năm ở Việt Nam (năm 2017 là 73,3%; năm 2018 là 66,87%; năm 2019 là 67,46%; năm 2020 là 82,80%) liên tục thấp so với kế hoạch hàng năm được giao. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, tính đến ngày 30/9/2021 giải ngân vốn ĐTC cả nước là 218.550.92 tỷ tỷ đồng, đạt 47,38% kế hoạch vốn Thủ tướng Chính phủ giao, giảm so với cùng kỳ năm 2020 (56,33%); trong đó, vốn trong nước đạt 51,71% (cùng kỳ năm 2020 là 60,9%), vốn nước ngoài đạt 12,69% (cùng kỳ năm 2020 đạt 24,7%).

Nếu tính cả kế hoạch vốn địa phương giao tăng so với Thủ tướng Chính phủ giao thì dự kiến tỷ lệ giải ngân đến 30/9/2021 đạt 41,6%. Trong đó: Đối với vốn ngân sách trung ương (NSTW) trong nước: Có 36/50 bộ, cơ quan trung ương và 20/63 địa phương có số giải ngân dưới 40%; đặc biệt, nhiều bộ, cơ quan trung ương, địa phương tỷ lệ giải ngân dưới 20% như: Hội Nhà báo Việt Nam (0%); Liên Hiệp Liên Hiệp các hội khoa học nghệ thuật Việt Nam (0%); Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (0%); Liên minh Hợp tác xã (0,25%); Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh (3,23%); Ban Quản lý Làng văn hóa các dân tộc Việt Nam (4,58%); Bộ Thông tin Truyền thông (4,81%); Học viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh (5,67%); Bộ Nội vụ (5,81%); Đại học Quốc gia Hà Nội (6,92%); Tỉnh Bắc Kạn (11,8%); tỉnh Cần Thơ (17,65%)...

Đối với một số dự án trọng điểm quốc gia, tỷ lệ giải ngân vốn còn rất chậm, cụ thể như:

- Dự án thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Cảng hàng không quốc tế Long Thành: Lũy kế vốn đã bố trí cho dự án trong 4 năm (2018-2020) là 22.855,035 tỷ đồng, tuy nhiên đến nay mới giải ngân được 10.754,615 tỷ đồng, bằng 47,06% tổng kế hoạch đã giao. Riêng kế hoạch năm 2021 giải ngân là 885,61 tỷ đồng, đạt 19% kế hoạch năm.

- Dự án xây dựng một số đoạn đường bộ cao tốc trên tuyến Bắc - Nam phía Đông giai đoạn 2017-2020: Kế hoạch vốn năm 2021 là 15.265,820 tỷ đồng, tuy nhiên đến nay mới giải ngân 7.919,198 tỷ đồng, đạt 51,9% kế hoạch (15.265,820 tỷ đồng).

Tiến độ giải ngân vốn đầu tư công những tháng đầu năm chậm, làm tăng áp lực giải ngân cuối năm trong bối cảnh dịch COVID-19 còn diễn biến phức tạp. Giải ngân chậm do cả nguyên nhân chủ quan và khách quan như công tác lập kế hoạch đầu tư vốn NSTW chưa sát với thực tế, công tác giải phóng mặt bằng tồn tại nhiều khó khăn vướng mắc, thủ tục thẩm định, phê duyệt, phức tạp, kéo dài, do tác động của dịch COVID-19…

Tuy nhiên, nguyên nhân chủ quan một phần là do hiệu quả hoạt động giám sát, nâng cao trách nhiệm các bên liên quan đến công tác giải ngân vốn đầu tư công. Do đó, đổi mới hoạt động giám sát, nâng cao trách nhiệm các bên liên quan tham gia vào quá trình giải ngân là nhiệm vụ cấp bách và hệ trọng cần được tiến hành có tính hệ thống và khuông mẫu chỉ dẫn.

Khung đổi mới hoạt động giám sát, cam kết trách nhiệm trong giải ngân đầu tư công

Đổi mới hoạt động giám sát

Đổi mới là một quá trình phức tạp của khoa học, công nghệ, chính sách, hệ thống và xây dựng mạng lưới (Chen & cộng sự, 2018c; Edquist, 2018). Đổi mới hoạt động giám sát để tạo ra giá trị mới trong hoạt động giám sát tốt hơn (Lee, S. M và cộng sự, 2012). Đổi mới giám sát là tìm ra những cách mới, làm mọi thứ đúng, tập trung vào đổi mới hệ thống giám sát, hệ thống hỗ trợ quyết định, nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát, đổi mới quản lý và thể chế, đổi mới mạng lưới giám sát trung gian… với môi trường ngày càng biến động, hầu hết chiến lược của các tổ chức nhấn mạnh vào cách làm mới, đặt sự đổi mới căn bản là ưu tiên chiến lược của tổ chức, địa phương và quốc gia (Schonberger, R. J., 2008).

Phân tích Khung kết hợp đổi mới giám sát và trách nhiệm các bên liên quan trong giải ngân vốn đầu tư công

Trên cơ sở các nghiên cứu trong và ngoài nước, nhóm tác giả bài viết này đề xuất Khung kết hợp đổi mới giám sát và trách nhiệm giải ngân vốn đầu tư công.

Mục tiêu chính của Khung kết hợp đổi mới giám sát và trách nhiệm giải ngân theo đề xuất của nhóm tác giả là sự “kết hợp thành công các chức năng của hệ thống đổi mới giám sát và hệ thống đổi mới nâng cao trách nhiệm giải ngân”, tạo ra tiến trình đổi mới thúc đẩy các bên tham gia sáng tạo ổn định hiệu quả hoạt động giám sát và nâng cao hiệu quả trách nhiệm giải ngân của các bên tham gia.

Đổi mới ứng dụng công nghệ thông tin vào xây dựng hệ thống giám sát và hệ thống kiểm soát nội bộ nhằm thúc đẩy trách nhiệm các bên liên quan tham gia vào quá trình giải ngân vốn đầu tư công. Hệ thống đổi mới giám sát thông qua các trung gian và mạng lưới giám sát hiện thực hóa sức mạnh tổng hợp, tạo ra giá trị mới thúc đẩy đổi mới nâng cao trách nhiệm giải ngân.

Thông qua cơ chế liên tục xem xét đánh giá, cải tiến lại các chính sách đổi mới quản lý và thể chế, tối ưu hóa hệ thống kiểm soát nội bộ cam kết trách nhiệm và trách nhiệm giải trình được tiến hành, cơ chế đánh giá khen thưởng và chế tài thúc đẩy hình thành văn hóa cam kết trách nhiệm, tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình ban hành các cơ chế, chính sách và duy trì trách nhiệm giải ngân, lan tỏa, thúc đẩy hoạt động giải ngân vốn đầu tư công đạt được mục tiêu đề ra, góp phần nâng cao trách nhiệm của các bên tham gia vào quá trình giải ngân vốn đầu tư công.

Tăng cường đổi mới giám sát hoạt động đầu tư công đòi hỏi các chính sách đổi mới toàn diện, để thúc đẩy khả năng đổi mới ứng dụng công nghệ vào hoạt động giám sát, kiểm soát nội bộ hình thành hệ thống giám sát, đổi mới thể chế và quản lý, mạng lưới giám sát trung gian dựa vào đổi mới hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc, Hội đồng nhân dân các cấp, các tổ chức được trao quyền và cam kết của trách nhiệm của các bên liên quan như nhà đầu tư, bộ ngành, địa phương, doanh nghiệp… (Hình 1).

Đồng bộ các giải pháp đổi mới hoạt động giám sát gắn với trách nhiệm các bên liên quan trong giải ngân vốn đầu tư công

Để tháo gỡ "điểm nghẽn" về giải ngân vốn đầu tư hoạt động giám sát, nâng cao trách nhiệm các bên liên quan tham gia vào quá trình giải ngân vốn đầu tư công cần tập trung thực hiện những nội dung sau:

Thứ nhất, đổi mới ứng dụng khoa học và công nghệ tạo sức mạnh cho hiện đại hóa hoạt động giám sát và kiểm soát trách nhiệm giải ngân. Đổi mới hoạt động giám sát, nâng cao trách nhiệm các bên tham gia vào giải ngân vốn đầu tư công không chỉ là một bộ phận cấu thành của hệ thống đổi mới quốc gia, mà còn là yếu tố then chốt thúc đẩy hiệu quả quản lý vốn đầu tư công, là hỗ trợ cơ bản cho phát triển hiện đại hóa quản trị quốc gia.

Chìa khóa để xây dựng một hệ thống đổi mới mạnh mẽ nâng cao trách nhiệm giải ngân là thúc đẩy việc tạo ra và phổ biến đổi mới ứng dụng công nghệ thông tin vào nâng cao trách nhiệm các bên liên quan. Hệ thống đổi mới giám sát, kiểm soát nội bộ ứng dụng công nghệ thông tin không chỉ là bộ phận cốt lõi trong khung phân tích mà còn là động lực cơ bản của đổi mới khoa học và công nghệ trong quản lý điều hành tài chính công quốc gia.

Thứ hai, đổi mới thể chế và chính sách quản lý. Đổi mới không phụ thuộc vào một khía cạnh duy nhất của cải tiến, cũng không phải tự phát mà là kết quả của một quá trình có tổ chức, thể chế được sắp xếp, thiết kế tốt, cập nhật thay đổi phù hợp thực tiễn (Currall và cộng sự, 2014, Cardinale, 2018; Scott, 2013). Thể chế và chính sách quản lý liên quan đầu tư công nói chung và hoạt động giám sát, trách nhiệm giam gia giải ngân nói riêng cần đủ mạnh, minh bạch, trách nhiệm giải trình, đảm bảo mục tiêu lợi ích đất nước và cộng đồng, hoạch định chính sách không dựa theo ý thích chủ quan của các nhà hoạch định.

Đổi mới thể chế và chính sách quản lý bao gồm: đổi mới con người tham gia hoạch định chính sách, (chuyên sâu, công tâm, thấu hiểu, tránh tham nhũng trong chính sách); tạo ra công cụ để nhận biết vấn đề và xác lập ưu tiên của việc xử lý vấn đề giám sát, kiểm soát nội bộ để thấy rõ những mặt được, mất của chính sách và các hệ quả có liên quan nhằm phục vụ dự báo phòng ngừa sai phạm, nâng cao trách nhiệm các bên tham gia giải ngân vốn đầu tư công hiệu quả. Thể chế và chính sách quản lý trong hệ thống đổi mới giám sát đầu tư công phần lớn phụ thuộc vào bộ máy tham mưu hoạch định hoàn thiện chính sách, vì vậy quá trình hoạch định cần có sự tham gia giám sát, kiểm soát của các bên liên quan.

Thứ ba, đổi mới mạng lưới giám sát trung gian. Đổi mới mạng lưới giám sát trung gian chính là tăng cường hoạt động giám sát của Mặt trận tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội trong thực hiện chính sách ở cơ sở. Đổi mới giám sát chú trọng yêu cầu chuyên môn năng lực chuyên sâu, kỹ năng giám sát, đánh giá tinh thông, khả năng xây dựng kế hoạch, khả năng khai thác, nghiên cứu nắm bắt thông tin, khai thác ứng dụng hệ thống giám sát và kiểm soát, nhận thức cao về vị trí, phẩm chất đạo đức thực hiện vai trò, mục tiêu, yêu cầu, nguyên tắc, nội dung, quy trình giám sát.

Qua hệ thống đổi mới mạng lưới giám sát trung gian, lực lượng giám sát liên quan từ trung ương đến địa phương có thể được huy động mạnh mẽ trên tất cả các lĩnh vực và được kiểm soát thúc đẩy hiệu quả hoạt động giám sát. Đây là khâu quan trọng, cần đột phá mang tính chiến lược góp phần giám sát quản lý đầu tư công hiệu quả.

Thứ tư, tiếp cận toàn diện trách nhiệm các bên liên quan tạo cơ sở thúc đẩy giam gia giải ngân bền vững. Các bước tiến hành trong hoạt động giải ngân cần đảm bảo tính pháp lý của hệ thống giám sát, bao gồm 4 thành phần: Một là, duy trì, kiểm soát trách nhiệm đóng vai trò là trung tâm thông tin kiểm soát mọi tiến trình giải ngân hoạt động đầu tư công, nơi cung cấp thông tin quản lý toàn diện tình hình hoạt động giải ngân đầu tư công quốc gia, đảm bảo trách nhiệm giải ngân được duy trì.

Hệ thống duy trì kiểm soát trách nhiệm thông minh giúp cá nhân, cơ quan có thẩm quyền kiểm soát, nâng cao trách nhiệm các bên liên quan tham gia vào quá trình giải ngân. Hệ thống duy trì kiểm soát trách nhiệm giải ngân được thiết kế sao cho đảm bảo thông tin chính xác và đáng tin cậy về hoạt động giải ngân, có cảnh báo chậm trễ tiến độ giải ngân theo quy định.

Việc kiểm soát quá trình giải ngân của các bên tham gia một cách toàn diện sẽ giúp công tác giải ngân không bị đình trệ, thất thoát hoặc xảy ra sai sót; Hai là, cam kết trách nhiệm giải ngân là hoạt động quan trọng, nội dung bản cam kết xoay quanh trách nhiệm giải ngân vốn đầu tư công đúng tiến độ, cũng như việc thực hiện đúng chức trách, nhiệm vụ cam kết.

Bản cam kết trách nhiệm giải ngân là loại văn bản có giá trị pháp lý giữa hai bên ký kết, nếu bên nào không làm đúng nội dung trong cam kết thì sẽ phải chịu trách nhiệm trước các quy định chế tài hiện hành và làm cơ sở đánh giá thực thi nhiệm vụ; Ba là, cơ chế trách nhiệm giải trình được thiết lập khung đánh giá trách nhiệm giải trình, bao gồm 6 yếu tố: (a) Các nhân tham gia giải ngân vốn đầu tư công là người phải chịu trách nhiệm giải trình; (b)Trách nhiệm giải trình báo cáo với cơ quan giám sát hoặc có thẩm quyền liên quan; (c) Trách nhiệm giải trình tập trung vào nội dung chậm tiến độ giải ngân vốn đều tư công; (d) Quá trình chứng minh trách nhiệm giải trình diễn ra minh bạch, nghiêm túc; (e) Cơ quan và tổ chức giám sát thiết lập tiêu chuẩn để đánh giá trách nhiệm giải trình (f) Cơ chế kiểm soát giải trình tránh hình thức, qua loa; Bốn là, cơ chế đánh giá (Khen thưởng – chế tài) thực thi công tác tham gia giải ngân vốn đầu tư công được đánh giá qua hai hình thức hoàn thành công tác giải ngân gắn với chính sách động viên khen thưởng, chậm trễ tiến độ công tác giải ngân do yếu tố chủ quan gắn với cơ chế chế tài theo quy định của pháp luật. Cơ chế đánh giá này thực chất là đo lường mức độ đạt được của các bên tham gia vào giải ngân vốn đầu tư công thông qua thiết lập các chỉ số đánh giá.

Tất cả những nội dung trên đây là cơ sở để Chính phủ quyết định ban hành chính sách nâng cao trách nhiệm của các bêm tham gia vào quá trình giai ngân vốn đầu tư.

Kết luận

Đổi mới hoạt động giám sát gắn với trách nhiệm các bên liên quan trong giải ngân vốn đầu tư công thông qua Khung phân tích kết hợp “hệ thống đổi mới giám sát và trách nhiệm giải ngân” làm cơ sở triển khai hoạt động giám sát và nâng cao trách nhiệm giải ngân vốn đầu tư công của các bên liên quan đúng tiến độ theo quy định của thể chế và quy định quản lý. Khung phân tích mong muốn góp phần hỗ trợ tăng cường đổi mới liên tục hoạt động giám sát và nâng cao trách nhiệm các bên liên quan tham gia vào quá trình giải ngân vốn đầu tư công đúng tiến độ; cung cấp công cụ đánh giá công bằng, tạo ra động lực cho các bên tham gia hình thành văn hóa trách nhiệm trong giải ngân vốn đầu tư công nói chung ở Việt Nam.

Tài liệu tham khảo:

1. IMF(2015). International monetary fund annual report 2015;

2. Update:https://www.elibrary.imf.org/view/books/011/22436-9781475544886 en/22436-9781475544886-en-book.xml;

3. JICA (2018). Japan international cooperation agency. Annual report, 2018;

4. ADB (2015). Asian development bank annual report 2015;

5. Bakari, S., (2018). The impact of domestic investment on economic growth: new policy analysis from algeria. Bulletin of economic theory and analysis, 3(1), 35-51;

6. Sepehrdoust, H., (2018). Impact of information and communication technology andfinancialdevelopment on economic growth of opec developing economies, kasetsart journal of social sciences, 1-6;

7. Golitsis, P., et al., (2018). "Remittances and fdi effects on economic growth: a vecm and girfs for the case of albania", journal of east-west business. 24(3): 188-211;

8. Osborne, S and E. ferlie.,E (2006). The new public management: current trends and future prospects. london: routledge.

* PGS; TS. Phạm Tiến Đạt – Chủ tịch Hội đồng trường Trường Đại học Tài chính – Marketing

* TS. Nguyễn Văn Vẹn - Viện trưởng Viện nghiên cứu kinh tế ứng dụng, Trường Đại học Tài chính Marketing.

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 11/2021