Trong giai đoạn phát triển mới, để tạo bước đột phá trong phát triển kinh tế biển Việt Nam, cần có sự đổi mới về công tác quản lý nhà nước (QLNN), “kiện toàn hệ thống cơ quan QLNN tổng hợp và thống nhất về biển từ Trung ương đến địa phương” [1]. Trong phạm vi bài viết này, trên cơ sở phân tích thực trạng, chỉ rõ những tồn tại, hạn chế trong QLNN về phát triển kinh tế biển, tác giả đề xuất một số kiến nghị nâng cao hiệu quả QLNN về phát triển kinh tế biển ở Việt Nam trong thời gian tới.

1. Đặt vấn đề

Mở rộng không gian kinh tế ra biển là hướng đi phù hợp với xu thế của các quốc gia ven biển hiện nay. Không chỉ tại Việt Nam,các quốc gia ven biển trên thế giới đều có những chiến lược, chính sách, biện pháp mạnh mẽ, đồng bộ để “làm giàu từ biển” gắn với củng cố quốc phòng, an ninh và nâng cao vị thế quốc gia. Muốn kinh tế biển phát triển, QLNN phải được coi là yếu tố quan trọng hàng đầu, đi tiên phong để hỗ trợ, thúc đẩy các yếu tố khác cùng tham gia phát triển kinh tế biển. Chính vì vậy, tăng cường QLNN về kinh tế biển là một nhiệm vụ mang tính chiến lược của Việt Nam, trong phát triển kinh tế biển nói riêng và phát triển kinh tế nói chung.

2. Quản lý nhà nước về phát triển kinh tế biển

QLNN là hoạt động cơ bản của cơ quan nhà nước các cấp trong điều hành các mặt hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội. Ở góc độ khoa học, theo nghĩa rộng, QLNN được quan niệm là hoạt động mang tính chất quyền lực công của bộ máy nhà nước trên 3 lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Theo nghĩa này, các cơ quan nhà nước sẽ đề ra các luật lệ, quy tắc chung sống buộc mọi thành viên trong xã hội phải tuân thủ.

Theo nghĩa hẹp hơn, QLNN được xem là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhằm thực thi các luật, lệ, nguyên tắc do cơ quan lập pháp ban hành để hướng các quá trình kinh tế, văn hóa, xã hội đến các mục tiêu mà Nhà nước định ra. Trong phạm vi hoạt động phát triển kinh tế biển, QLNN thường được nhìn nhận, xem xét, đánh giá theo nghĩa hẹp.

Về bản chất, đây là hoạt động của các cơ quan hành pháp các cấp trong quản lý tài nguyên và các hoạt động kinh tế biển, đảm bảo cho hoạt động kinh tế biển diễn ra theo đúng quy định của pháp luật, mang lại lợi ích chung cho quốc gia và mỗi địa phương có biển. QLNN về phát triển kinh tế biển bao hàm một số nội dung cơ bản: 1) xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển kinh tế biển; 2) tổ chức bộ máy QLNN về phát triển kinh tế biển; 3) tổ chức thực hiện QLNN về phát triển kinh tế biển; 4) thanh tra, kiểm tra, xử lý các vấn đề nảy sinh trong phát triển kinh tế biển.

QLNN về kinh tế biển tác động trực tiếp đến các hoạt động kinh tế thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau (như: vận tải biển và dịch vụ cảng biển; đánh bắt và nuôi trồng hải sản; khai thác dầu khí; du lịch biển; dịch vụ tìm kiếm cứu hộ, cứu nạn,…), diễn ra cả trên biển và trong đất liền, luôn tiềm ẩn nhiều rủi ro và nguy cơ tranh chấp quốc tế. Do đó, hoạt động này mang một số đặc điểm khác biệt so với QLNN về kinh tế nói chung. Cụ thể như sau:

Một là, QLNN về phát triển kinh tế biển luôn gắn liền và tuân thủ nghiêm chính sách đối ngoại của quốc gia. Biển Đông là một trong những khu vực có tầm quan trọng chiến lược đối với các nước thuộc khu vực châu Á - Thái Bình Dương, châu Mỹ và nhiều quốc gia trên thế giới. Với vị trí nằm trên tuyến đường giao thông biển huyết mạch nối liền Thái Bình Dương - Ấn Độ Dương, châu Âu - châu Á, Trung Đông - châu Á, vùng biển Việt Nam có rất nhiều quốc gia có lợi ích liên quan. Do đó, muốn phát triển bền vững các hoạt động kinh tế biển, hoạt động QLNN phải luôn quán triệt và tuân thủ nghiêm các chính sách đối ngoại của quốc gia trên biển. Nếu tách rời hai lĩnh vực này không những ảnh hưởng tiêu cực đến phát triển kinh tế biển, mà còn tạo nên những nguy cơ đe dọa an ninh quốc gia.

Hai là, QLNN về kinh tế biển đòi hỏi chi phí lớn, phương tiện và năng lực đặc biệt. Các ngành kinh tế biển luôn phụ thuộc lớn vào điều kiện tự nhiên, chu kỳ sinh vật và vị trí không gian trên các vùng biển. Đây là những ngành luôn đòi hỏi sự đầu tư lớn, có tính chất mạo hiểm, tiềm ẩn nhiều rủi ro. Để quản lý hiệu quả, đòi hỏi các cơ quan nhà nước phải có chiến lược, quy hoạch, kế hoạch với sự đầu tư lớn về nguồn lực, công nghệ, phương tiện hiện đại. Cùng với đó, cần phải có những năng lực quản lý đặc biệt, như: năng lực dự báo tình hình, thăm dò, kiểm kê, kiểm soát tài nguyên biển, năng lực xử lý tình huống nhanh, hiệu quả,...

Ba là, QLNN về phát triển kinh tế biển mang tính đặc thù địa phương. Đây là đặc điểm lớn chi phối đến công tác QLNN về phát triển kinh tế biển. Biển Việt Nam có diện tích lớn (khoảng 3,5 triệu km²), đường biển trải dài 3.260km, liên quan đến nhiều địa phương trong cả nước (28 tỉnh, thành phố). Tài nguyên, tiềm năng, lợi thế kinh tế biển của mỗi địa phương có sự khác biệt rất lớn. Không thể có một mô hình kinh tế biển cho tất cả các địa phương ven biển, mà phải tùy vào điều kiện thực tế để xây dựng cơ cấu các ngành nghề kinh tế biển cho phù hợp. Do đó, cũng không thể áp dụng một chính sách QLNN về kinh tế biển chung cho tất cả các địa phương. Trên cơ sở quy định chung của nhà nước, các địa phương cần có sự cụ thể hóa thành các chính sách, biện pháp quản lý phát triển kinh tế biển một cách phù hợp, hiệu quả.

3. Thực trạng quản lý nhà nước về phát triển kinh tế biển

Thứ nhất, về xây dựng chủ trương chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chính sách phát triển kinh tế biển.

Phát triển kinh tế biển là một chủ trương lớn được Đảng, Nhà nước ta quan tâm từ rất sớm. Nghị quyết số 09-NQ/TW ngày 09/2/2007 về "Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020", đã nhấn mạnh: thế kỷ XXI được thế giới xem là “thế kỷ của đại dương” và xác định những chủ trương chiến lược nhằm đẩy mạnh phát triển kinh tế biển. Hội nghị Trung ương 8, khóa XII đã ban hành Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, xác định mục tiêu đến năm 2030 Việt Nam trở thành quốc gia biển mạnh, đạt cơ bản các tiêu chí về phát triển bền vững kinh tế biển.

Trên cơ sở chủ trương của Đảng, Chính phủ đã kịp thời xây dựng Kế hoạch tổng thể và Kế hoạch 5 năm về phát triển bền vững kinh tế biển. Các bộ, ngành đã xây dựng các đề án, dự án, nhiệm vụ để triển khai Chiến lược trong kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025, kế hoạch tài chính ngân sách nhà nước giai đoạn 2021 - 2025. Các địa phương ven biển đã xây dựng quy hoạch phát triển kinh tế biển cơ bản có tính thống nhất, đồng bộ và nhất quán, phù hợp với yêu cầu phát triển thực tiễn; có sự điều tra, nghiên cứu cơ bản, chi tiết.

Hệ thống luật pháp về kinh tế biển ngày càng được kiện toàn, bao phủ được các lĩnh vực kinh tế biển, như: Luật Đa dạng sinh học (2008); Luật Dầu Khí (2008); Luật Biển Việt Nam (2012); Luật Tài nguyên nước (2012); Bảo vệ môi trường (2014); Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo (2015); Luật Quy hoạch (2017); Luật Thủy sản (2017); Luật Du lịch (2017); Luật Bảo vệ môi trường sửa đổi (2020),… Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để khai thác có hiệu quả mọi tiềm năng, thế mạnh của biển và phát triển các ngành kinh tế biển, phục vụ đắc lực cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Thứ hai, về tổ chức bộ máy QLNN về phát triển kinh tế biển.

Hệ thống các cơ quan QLNN về phát triển kinh tế biển ở nước ta được chia thành 2 bộ phận chủ yếu, đó là: cơ quan quản lý khai thác tài nguyên biển theo ngành và cơ quan quản lý tổng hợp về khai thác tài nguyên biển. Hai bộ phận này được tổ chức đồng bộ từ Trung ương đến các địa phương có biển; trong đó có sự phân công, phân cấp về vai trò trách nhiệm quản lý giữa các cơ quan trong hệ thống dựa trên nguyên tắc: kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ.

Ở Trung ương, Chính phủ QLNN thống nhất trên các vùng biển Việt Nam. Chính phủ đã giao Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý tổng hợp về tài nguyên, môi trường biển và hải đảo, thành lập Tổng cục Biển và Hải đảo Việt Nam. Ngoài ra, để triển khai thực hiện có hiệu quả Nghị quyết số 36/NQ-TW, ngày 06/2/2020, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 203/QĐ-TTg ngày 06/2/2020 về việc thành lập Ủy ban Chỉ đạo quốc gia về thực hiện Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Ở địa phương, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ven biển được Chính phủ cho phép thành lập các Ban Chỉ đạo biển, đảo cấp tỉnh. Hiện nay, trong 28 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có biển,  có 14 Chi cục và 14 Phòng quản lý về biển, đảo. Cơ cấu tổ chức về quản lý phát triển kinh tế biển đã từng bước được kiện toàn. Đội ngũ cán bộ, công chức tham gia quản lý phát triển kinh tế biển cơ bản đáp ứng đủ về số lượng, với cơ cấu, chất lượng phù hợp.

Thứ ba, về tổ chức thực hiện QLNN phát triển kinh tế biển.

Chính phủ và các địa phương đã đẩy mạnh tuyên truyền chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước và các chính sách của chính quyền địa phương về về phát triển kinh tế biển; Tập trung nâng cao nhận thức cho các tầng lớp nhân dân về phát triển các ngành kinh tế biển có thế mạnh, như: cảng biển, du lịch, dịch vụ; nuôi trồng, đánh bắt hải sản; khu kinh tế ven biển. Trên cơ sở quy định chung của Nhà nước, các địa phương ven biển đã xây dựng nhiều chính sách thu hút các nguồn lực, nhất là nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) vào phát triển kinh tế biển.

Thực tế cho thấy, các tỉnh, thành phố ven biển đang trở thành điểm sáng trong thu hút FDI của cả nước, điển hình như Hải Phòng, Quảng Ninh đã lọt vào top 10 về thu hút vốn FDI trong năm 2021. Riêng thành phố Hải Phòng đã thu hút 5,26 tỷ USD vốn FDI, gấp gần 3,5 lần so với cùng kỳ năm 2020, dẫn đầu cả nước [3].

Đồng thời, các địa phương ven biển đã triển khai nhiều chính sách hỗ trợ đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế biển, như: chính sách đất đai xây dựng khu công nghiệp, xây dựng hệ thống cấp thoát nước, hệ thống điện, đường, trường, trạm,… phục vụ phát triển kinh tế biển. Từ những chính sách đồng bộ, hiệu quả, kinh tế biển đã có bước phát triển khởi sắc. Hiện nay, quy mô kinh tế (GDP) biển và vùng ven biển Việt Nam bình quân đạt khoảng 47 - 48% GDP cả nước, trong đó, GDP của kinh tế thuần biển đạt khoảng 20 - 22% tổng GDP cả nước [4].

Thứ tư, về thanh tra, kiểm tra, xử lý các vấn đề nảy sinh trong phát triển kinh tế biển.

Trong những năm gần đây, hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý các vấn đề nảy sinh trong phát triển kinh tế biển bước đầu đạt được những hiệu quả tốt. Mục tiêu của hoạt động này nhằm nâng cao hiệu quả công tác QLNN về phát triển kinh tế biển và bảo vệ môi trường biển, hải đảo. Thông qua hoạt động thanh tra, kiểm tra nhằm phát hiện những tồn tại, bất cập của cơ chế, chính sách, pháp luật để kiến nghị cơ quan QLNN có thẩm quyền ban hành, sửa đổi các quy định của pháp luật có liên quan đến phát triển kinh tế biển, đảm bảo phù hợp thực tiễn. Chính phủ và các địa phương đã tập trung phòng ngừa, xử lý ô nhiễm, sự cố môi trường biển từ các hoạt động kinh tế; giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư phát triển của các chương trình, dự án đầu tư thuộc lĩnh vực kinh tế biển theo quy định.

Bên cạnh những thành tựu cơ bản, hoạt động QLNN về phát triển kinh tế biển còn những hạn chế, bất cập. Chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế biển của các khu vực biển và của từng địa phương chưa tạo được sự liên kết, hỗ trợ lẫn nhau. Hệ thống các cơ chế, chính sách, quy hoạch quản lý biển, đảo chưa thực sự “thống nhất, cân đối, hài hòa giữa các mục tiêu kinh tế, xã hội và môi trường” [5].

Sự phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương trong quản lý phát triển kinh tế biển còn hạn chế. Cơ cấu tổ chức trong công tác quản lý biển và hải đảo tại các địa phương chưa có sự thống nhất. Nguồn nhân lực tham gia vào quá trình quản lý còn nhiều bất cập về số lượng, năng lực và kinh nghiệm do chưa có sự đầu tư chiến lược về đào tạo nguồn nhân lực. Các quy định về xử phạt vi phạm trong lĩnh vực kinh tế biển chưa được ban hành đầy đủ, dẫn đến việc thực hiện các nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra, kiểm soát còn nhiều bất cập.

Theo Chương trình Môi trường Liên hợp quốc công bố năm 2018 (UNEP), mỗi năm,  Việt Nam xả ra đại dương từ 0,28 đến 0,73 triệu tấn rác thải nhựa (chiếm 6% toàn thế giới), đứng thứ 4 thế giới. Gia tăng rác thải không chỉ ảnh hưởng tới chất lượng môi trường, hệ sinh thái, mà còn tác động đến phát triển kinh tế, cộng đồng dân cư ven biển; tiềm ẩn nguy cơ mất an toàn, an ninh lương thực [2].

4. Một số giải pháp cần thực hiện

4.1. Hoàn thiện thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về phát triển kinh tế biển theo hướng bền vững

Việc hoàn thiện thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế biển là giải pháp quan trọng hàng đầu nhằm nâng cao hiệu quả QLNN đối với lĩnh vực này. Theo đó, các bộ, ngành, địa phương có liên quan cần chủ động rà soát, bổ sung và xây dựng mới đồng bộ các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch liên quan đến biển, đảo theo hướng quản lý tổng hợp, phù hợp với thực tiễn. Việc hoàn thiện thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch về phát triển bền vững kinh tế biển phải đảm bảo tập trung, đồng bộ, có trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả; trong đó chú trọng vào những lĩnh vực cần phải được khuyến khích phát triển, tạo động lực lan tỏa cho phát triển kinh tế - xã hội, nhất là ưu tiên các chính sách về phát triển nông nghiệp, nông thôn và xây dựng nông thôn mới. Đồng thời, đảm bảo phù hợp với khả năng cân đối, huy động nguồn lực trong điều kiện và tình hình mới, tránh dàn trải để việc tổ chức thực hiện các cơ chế, chính sách có tính khả thi và đạt kết quả cao nhất.

4.2. Đẩy mạnh các hoạt động điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo

 Muốn quản lý phát triển kinh tế biển một cách hiệu quả, cần phải thực hiện tốt các hoạt động điều tra cơ bản tài nguyên biển và hải đảo. Bộ Tài nguyên và Môi trường cần phối hợp với các lực lượng liên quan triển khai có hiệu quả Quyết định số 28/QĐ-TTg ngày 07/1/2020 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình trọng điểm điều tra cơ bản tài nguyên, môi trường biển và hải đảo đến năm 2030; Chú trọng điều tra tổng hợp điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội, sinh thái biển, nhằm có được các số liệu, dữ liệu về khí tượng, hải văn, môi trường, các nguồn tài nguyên trong lòng biển để phục vụ quy hoạch phát triển kinh tế biển và khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên biển.

4.3. Tăng cường quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực liên quan đến kinh tế biển

Các cấp, ngành, cơ quan, đơn vị căn cứ chức năng nhiệm vụ được giao, thực hiện công tác QLNN trên các lĩnh vực kinh tế biển, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả tốt nhất; Chú trọng kiểm soát chặt chẽ công tác bảo vệ môi trường khi thẩm định dự án đầu tư phát triển kinh tế biển và toàn bộ quá trình hoạt động của dự án; Nâng cao chất lượng thẩm định đánh giá tác động môi trường,thực hiện nghiêm việc xác nhận hoàn thành công trình bảo vệ môi trường trước khi đi vào vận hành chính thức; Tăng cường và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác giám sát, đánh giá đầu tư, để kịp thời phát hiện, chấn chỉnh các sai phạm trong đầu tư, xây dựng, nhất là các dự án lớn, trọng điểm, các dự án trong địa bàn khu kinh tế ven biển.

4.4. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực cho phát triển kinh tế biển

Phát triển nhân lực là một nội dung rất quan trọng đã được xác định trong Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển. Nhân lực kinh tế biển không chỉ là các nhà kinh tế, họ còn là các nhà khoa học, những người làm công nghệ bởi đây là ngành vừa khai thác vừa sử dụng biển, quản lý biển, trong đó cần kể đến những người lao động ở các lĩnh vực như: thủy sản, dầu khí,... Nhìn vào lực lượng này có thể thấy số lượng nhân lực ngành này không ít, nhưng theo khảo sát thực tế, nhân lực chất lượng cao của ngành này còn hiếm. Vì vậy, Bộ Giáo dục và Đào tạo cần chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, địa phương triển khai rà soát các đề án phát triển nguồn nhân lực, trong đó chú trọng phát triển nguồn nhân lực biển thông qua đào tạo (đại học và trên đại học), dạy nghề, xây dựng cơ sở đào tạo và các chương trình đào tạo nhân lực cho quản lý, khai thác biển.

4.5. Tăng liên kết vùng và đẩy mạnh hợp tác quốc tế trong phát triển kinh tế biển

Việc tăng cường liên kết vùng trong phát triển kinh tế biển cần được thực hiện một cách đồng bộ từ thể chế đến hạ tầng, đào tạo nhân lực, phân công lao động và sản xuất,… để tối ưu hóa phương án đầu tư, tránh tình trạng cạnh tranh giữa các địa phương; Kiện toàn cơ quan điều phối liên ngành chỉ đạo thống nhất việc thực hiện Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển; Tăng cường năng lực thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ QLNN tổng hợp và thống nhất về biển, đảo. Đồng thời, cần thực thi hiệu quả các điều uớc quốc tế về biển mà Việt Nam là thành viên; Phối hợp với các nước có thế mạnh về khoa học biển trong hợp tác, nghiên cứu xây dựng các trung tâm nghiên cứu khoa học, ứng dụng công nghệ tiên tiến, xuất sắc; Chủ động tham gia tích cực các hoạt động quốc tế trong khuôn khổ Thập kỷ của Liên hợp quốc về khoa học biển vì sự phát triển bền vững giai đoạn 2021 - 2035.

Kết luận

QLNN về phát triển kinh tế biển là yếu tố không thể thiếu ở cấp quốc gia và ở các địa phương. Thời gian qua, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, việc QLNN về phát triển kinh tế biển ở nước ta đang đặt ra không ít khó khăn, thách thức. Những khó khăn, thách thức đó nếu không sớm được khắc phục, sẽ trở thành rào cản lớn đối với tiến trình phát triển kinh tế biển của nước ta. Điều đó đòi hỏi toàn Đảng, toàn dân, toàn quân ta phải có những giải pháp quản lý đồng bộ, đưa kinh tế biển phát triển nhanh, bền vững, góp phần đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Ban Chấp hành Trung ương (2018). Nghị quyết Hội nghị lần thứ Tám, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII, số 36-NQ/TW, ngày 22/10/2018 về chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
2. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2021). Báo cáo hiện trạng môi trường biển và hải đảo quốc gia giai đoạn 2016 - 2020 (Tổng quan), Hà Nội.
3. Cục Đầu tư nước ngoài - Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2021). Tình hình thu hút đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2021.
4. KC (2021). Tham vấn về Báo cáo kinh tế biển xanh Việt Nam. Truy cập tại: https://dangcongsan.vn/kinh-te-va-hoi-nhap/tham-van-ve-bao-cao-kinh-te-bien-xanh-viet-nam-596096.html.
5. Võ Nguyên Giáp (tái bản 2014). Khoa học về biển và kinh tế miền biển. Nxb Chính trị Quốc gia.