Về tính thống nhất của quyền lực nhà nước

Trong mọi thời đại, kể từ khi ra đời đến nay, quyền lực nhà nước là một thực thể thống nhất. Tính thống nhất của quyền lực nhà nước gắn liền với bản thân quyền lực như nó có từ khi xuất hiện Nhà nước trên cơ sở xóa bỏ chế độ thị tộc cát cứ quyền lực. Sự thống nhất của quyền lực nhà nước thể hiện trước hết ở chỗ, trong một quốc gia không thể có hai thứ quyền lực nhà nước trở lên khác nhau về bản chất, định hướng, mục tiêu và những công cụ, phương tiện thực thi quyền lực. Điều này không loại trừ cả ở những quốc gia được tổ chức dưới hình thức Nhà nước liên bang vì ở đó, quyền lực nhà nước ở các bang đồng kiểu với quyền lực của liên bang, phục tùng Nhà nước liên bang và tạo thành một thực thể quyền lực.

Trong tác phẩm nổi tiếng Về khế ước xã hội hay các nguyên tắc của quyền lực chính trị, JJ. Rouseau đã đưa luận điểm về sự liên kết của những người sở hữu chủ thành Nhà nước và phát triển thành học thuyết về khế ước xã hội. Theo học thuyết này, nhiệm vụ chủ yếu của khế ước là xác lập một tổ hợp (association) và thông qua đó bằng nỗ lực chung mà bảo vệ, che chở tính mạng và tài sản của từng thành viên của tổ hợp đó. Tổ hợp là sự kết hợp thống nhất của mọi người, nhưng mỗi thành viên là độc lập, vẫn tồn tại như trạng thái ban đầu và hoàn toàn tự do và thuộc về chính mình. Vì vậy, theo JJ.Rouseau, quyền lực không thể được phân chia mà quyền lực nhà nước và chủ quyền tối cao phải thuộc về Nhân dân; các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chỉ là những biểu hiện cụ thể quyền lực tối cao của Nhân dân mà thôi. Từ đó, mọi thành viên của Nhà nước, từ già đến trẻ cần tham gia vào việc quản lý nhà nước bằng cách hình thành ra ý chí chung, thông qua các hội nghị nhân dân. Tuy nhiên, theo ông, ở những quốc gia lớn có thể lập ra những cơ quan đại diện chung để thay mặt nhân dân quản lý các công việc đất nước.

Có thể xác định những đặc trưng sau đây về tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Đó là sự thống nhất về bản chất xã hội. Quyền lực nhà nước là sự thể hiện sự thống nhất ý chí và lợi ích của các giai tầng xã hội, được biểu thị dưới các khái niệm, ý tưởng về quyền lực của nhân dân, quyền lực của nhân dân lao động, quyền lực của các lực lượng yêu nước và thực chất là sự hòa hợp lợi ích của các giai cấp, tầng lớp khác nhau trong xã hội vì những mục tiêu cơ bản nhất, chủ đạo nhất.

Đó là sự thống nhất các mục tiêu và khuynh hướng có tính nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của quyền lực nhà nước, của các cơ quan quyền lực nhà nước, xuất phát từ nhu cầu phối hợp trong thực thi quyền lực.

Đó là sự thống nhất về mặt tổ chức và pháp lý. Các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước đều được tổ chức trên một nền tảng pháp lý thống nhất: một Hiến pháp, một hệ thống pháp luật, được đặt trong một quỹ đạo chung là lợi ích quốc gia và dân tộc. Sự thống nhất của quyền lực nhà nước được bảo đảm bằng một Hiến pháp và một hệ thống pháp luật: tất cả các cơ quan, từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều được tổ chức và thực hiện các hoạt động trên một cơ sở pháp lý chung của quốc gia.

Làn sóng sửa đổi, cải cách Hiến pháp, cải cách thể chế trên thế giới trong vài thập niên trở lại đây cho thấy một khuynh hướng nổi bật. Theo đó, các quốc gia cố gắng tìm kiếm những phương thức thể hiện lợi ích vì một sự đồng thuận xã hội để phát triển, nhất là trong bối cảnh xung đột sắc tộc, tôn giáo, kinh tế, chính trị đang có chiều hướng gia tăng ở nhiều khu vực trên thế giới. Vì vậy, Hiến pháp đã được trao trở lại sứ mệnh của một bản khế ước về mặt pháp lý của các lực lượng xã hội mà đối tượng điều chỉnh trọng tâm là sự thỏa hiệp lợi ích giữa các giai tầng xã hội, các lực lượng xã hội...

Thực tế của nhiều chế độ chính trị ở các nước trên thế giới đã cho thấy những cách tiếp cận khác nhau về sự thống nhất của quyền lực nhà nước, mặc dù chúng không hề làm mất đi bản chất nguyên thủy của sự thống nhất đó. Tư tưởng về sự thống nhất quyền lực có thể bị lợi dụng vì mục đích xác lập chế độ chính trị chuyên chế, nhưng tư tưởng đó lại cũng có thể được sử dụng với mục đích tạo sự đồng thuận xã hội. Thống nhất quyền lực với tính cách là sự thống nhất các mục tiêu và định hướng có tính nguyên tắc trong hoạt động của các cơ quan nhà nước có thể có giá trị cao nhằm mục đích tập trung cao độ các nỗ lực của bộ máy nhà nước trong việc giải quyết các vấn đề phức tạp của một đất nước. Kinh nghiệm khắc phục khủng hoảng kinh tế của các quốc gia vừa qua, cũng như trong các cuộc khủng hoảng chu kỳ trước đây, là bằng chứng về điều đó. Bên cạnh đó, sự thống nhất quyền lực ở nghĩa tập trung toàn bộ quyền lực vào một cơ quan, hay loại cơ quan lại không phải là một thực tiễn tốt vì đó là mầm mống của một thứ quyền lực thiếu kiểm soát.

Những yếu tố của sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

Ngay từ đầu, trong tâm tưởng của các nhà tư tưởng thì mục đích cơ bản nhất của việc phân quyền là để phòng ngừa sự lạm quyền, tiếm đoạt quyền lực bởi một nhóm hay những cá nhân và duy trì tính toàn vẹn, tính thống nhất của quyền lực. Cả lý thuyết và cả trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản chất, về mặt xã hội và tổ chức - pháp lý không loại trừ mà ngược lại, đòi hỏi có sự phân quyền. Trong trường hợp này, cơ chế phân quyền được hiểu như là khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà nước mà không mang tính bản chất. Tính thống nhất và sự phân công, phối hợp quyền lực là hai phương diện của cùng một vấn đề. Chính vì vậy mà ngay cả trong Hiến pháp Hoa Kỳ, một quốc gia được coi là đạt tới sự phân quyền đầy đủ nhất, cũng đã ghi nhận và khẳng định cả hai phương diện đó. Phân quyền không chỉ là đặc trưng của các quốc gia tư sản điển hình mà đã hiện hữu trong hầu hết các quốc gia khác.

Như vậy, cần hiểu rằng sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức - pháp lý của một quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị - xã hội trên những mặt quan trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước. Trong thực tiễn, cơ chế phân quyền ngoài các đặc trưng phổ biến còn có những biến thể trên cơ sở đặc thù quốc gia, dân tộc và khu vực. Các đặc thù đó là biểu hiện của sự vận dụng nguyên lý chung vào điều kiện cụ thể trên cơ sở những đặc điểm thuộc về quá trình phát triển đất nước, liên quan đến trình độ phát triển và hoàn thiện cơ chế tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước, đặc thù của xã hội, của nền kinh tế...

Tại lần sửa đổi vào năm 2001, Hiến pháp nước ta đã bổ sung một nguyên tắc rất quan trọng của cơ chế quyền lực nhà nước: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Điều 2). Từ yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, Đại hội XI của Đảng năm 2011 đã bổ sung nội dung kiểm soát quyền lực vào thành một yếu tố mới của cơ chế quyền lực nhà nước ở nước ta.

Tuy nhiên, việc hiến định tính chất, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan trong bộ máy nhà nước từ đó đến nay chưa có những quy định về các yếu tố của cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Hiến pháp năm 2013 đã tiến thêm một bước mới nhằm tạo ra những yếu tố như vậy. Theo đó: xác định rõ ba bộ phận của quyền lực nhà nước với những thiết chế thực hiện các quyền đó: Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp; Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; Chính quyền địa phương là chế định được thay cho các thiết chế HĐND và UBND trong Hiến pháp hiện hành; hai thiết thế hiến định độc lập mới ra đời là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước.

Đáng chú ý, thực hiện Chiến lược Cải cách tư pháp với quan điểm xuyên suốt và nhất quán của Đảng và Nhà nước ta về sứ mệnh và vị trí của các cơ quan tư pháp trong nhà nước pháp quyền XHCN, Hiến pháp năm 2013 đã tạo ra những cơ sở pháp lý mới cao nhất về tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp.

Khi bàn về cơ chế phân công và phối hợp quyền lực, không thể không nói đến những giới hạn của các bộ phận quyền lực nhà nước và nguyên tắc quan hệ qua lại về thẩm quyền. Từ góc độ đó, có thể thấy một vài vấn đề sau đây cần được tiếp tục làm rõ.

Có thể thấy rằng, trong nhiều năm qua, một số đạo luật được ban hành nhưng hiệu lực thi hành còn thấp và khó đi vào cuộc sống, phải sửa đổi bổ sung nhiều lần trong một thời gian ngắn. Vì thế, nhiều nội dung điều chỉnh của Luật đã phải dựa vào cơ chế ủy quyền lập pháp, đã chuyển cho Chính phủ và các bộ, các ngành quy định trong các văn bản quy phạm khác, trong khi chúng ta chưa thực sự có một cơ chế ủy quyền lập pháp đúng nghĩa.

Thêm vào đó, cơ chế kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật qua nhiều năm vẫn chưa thật sự hình thành rõ nét và có hiệu quả. Tất cả những yếu tố đó phần nào đã vô hiệu trên thực tế khả năng kiểm soát quyền lực trên bình diện lập pháp mặc dù Hiến pháp đã quy định thẩm quyền của QH là giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của QH, bãi bỏ các văn bản của Chủ tịch Nước, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của QH (Điều 70).

Khi nói đến Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội song song với quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (Điều 94). Chính phủ là cơ quan có quyền chủ động về mặt hiến định trong việc hoạch định chính sách trên cơ sở pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân, trước Hiến pháp và pháp luật.

Trong lĩnh vực lập pháp, sự phối hợp giữa Quốc hội với Chính phủ ở nước ta thường được lý giải bởi con số các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội. Hiện nay, trên 90% các dự án luật, pháp lệnh là do Chính phủ trình Quốc hội, UBTVQH. Sự phối hợp trong hoạt động lập pháp là điều kiện quan trọng để Chính phủ có thể chủ động đề xuất chính sách, đưa chính sách lên thành luật. Đây cũng là con đường quan trọng để Quốc hội có thể đứng trên lập trường của cơ quan đại diện cho nhân dân kiểm tra hoạt động của Chính phủ, kiểm tra định hướng hành động và sự thể hiện trách nhiệm và năng lực của cơ quan hành pháp trước nhân dân...

Hiến pháp năm 2013 cũng đã có những bổ sung quan trọng bảo đảm vị thế và tính độc lập của hoạt động tư pháp - một yêu cầu không thể thiếu được trong cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực ở nước ta.

Theo các quy định trước đây, chế độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của tất cả các Thẩm phán đều do pháp luật quy định. Theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch Nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán TANDTC trên cơ sở Nghị quyết phê chuẩn của QH và bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó chánh án TANDTC và Thẩm phán các tòa án khác (khoản 7 Điều 70 và khoản 3 Điều 88, Hiến pháp năm 2013).

Điểm mới và nổi bật của Hiến pháp năm 2013 là sự ra đời của hai thiết chế hiến định độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước. Rồi đây, các quy định của Chương X của Hiến pháp sẽ được các đạo luật cụ thể hóa. Vì vậy, nhất thiết phải bàn đến nguyên tắc tổ chức của hoạt động đặc thù của các thiết chế hiến định độc lập này. Tuân theo lý thuyết về tính chất của kiểm soát quyền lực, cơ chế kiểm soát nội tại nhất thiết phải được hỗ trợ bởi những cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía ngoài có tính độc lập cao nhằm bảo đảm sự khách quan và tạo sự thống nhất, phối hợp của quyền lực nhà nước. Các thiết chế hiến định độc lập cần có năng lực pháp lý cao trong việc thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, tạo mối liên hệ phối thuộc với các thiết chế cơ bản của bộ máy nhà nước và bảo đảm để các thiết chế cơ bản này vận hành có hiệu quả. Cần giới hạn thẩm quyền của các thiết chế hiến định độc lập, bảo đảm để sự giám sát của các thiết chế này không cản trở hay can thiệp vào chức năng và thẩm quyền của các thiết chế quyền lực nhà nước.