Chính sách tài chính ứng phó với biến đổi khí hậu

Biến đổi khí hậu (BĐKH) thường được hiểu là sự thay đổi đáng kể, lâu dài các thành phần khí hậu, “khung” thời tiết từ bình thường của một vùng cụ thể, sang một trạng thái thời tiết mới, đạt các tiêu chí sinh thái khí hậu mới một cách khác hẳn, để sau đó, dần dần đi vào ổn định mới. Biểu hiện của BĐKH được thể hiện qua những thay đổi thường gặp sau:

(i) Nhiệt độ trung bình của bề mặt trái đất tăng, làm cho mực nước biển dâng lên do sự tan băng ở các Cực và các đỉnh núi cao.

(ii) Sự thay đổi năng suất sinh học của các hệ sinh thái, chất lượng và thành phần của thủy quyển, sinh quyển, địa quyển.

(iii) Các thiên tai và hiện tượng thời tiết cực đoan (nắng nóng, giá rét, bão, lũ lụt, hạn hán...) xảy ra với tần suất cao, bất thường và cường độ tăng lên.

Các hiện tượng trên đã ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến sản lượng của nền kinh tế thế giới. Ước tính hàng năm, tác động của BĐKH khiến nền kinh tế thế giới tổn thất từ 2% đến 6% GDP. Việt Nam được đánh giá là một trong số ít các nước sẽ phải chịu hậu quả nặng nề nhất của BĐKH. Nếu nhiệt độ tăng 2 độ C thì mực nước biển dâng 1m, có thể làm mất 12,2% diện tích đất là nơi cư trú của 23 % dân số (khoảng 21 triệu người) ở Việt Nam. 

Hội nghị thượng đỉnh Khí hậu thế giới COP 21 (Thỏa thuận Paris) đã thông qua thỏa thuận với sự đồng thuận của 195 nước thành viên Công ước khung của Liên Hợp quốc về BĐKH. Theo đó, các nước nhất trí hạn chế mức tăng nhiệt độ trái đất không quá 2 độ C so với thời kỳ tiền Cách mạng công nghiệp và sẽ cố gắng đưa con số này về mức 1,5 độ C.

Để đạt được mục tiêu trên, các quốc gia phát triển sẽ cung cấp tài chính giúp các nước đang phát triển chuyển đổi sang sử dụng năng lượng tái tạo cũng như tăng cường khả năng ứng phó với các thảm họa thiên nhiên do BĐKH gây ra (như hạn hán hay lũ lụt).

Cụ thể, các nước phát triển cam kết sẽ chi tối thiểu 100 tỷ USD mỗi năm nhằm ứng phó với BĐKH, tính từ năm 2020, sau đó sẽ được tăng dần lên và 2 năm sẽ báo cáo một lần về mức đóng góp của mình.

Tuy nhiên, để có được nguồn tài chính nhằm ứng phó với BĐKH, quá trình hoạch định chính sách tài chính quốc gia cần phải thích ứng với đặc điểm và yêu cầu của từng thời kỳ phát triển. Chính sách tài chính đòi hỏi phải được cụ thể hóa bằng các giải pháp thích hợp như: Chính sách đối với ngân sách nhà nước (NSNN), chính sách tài chính cho các doanh nghiệp (DN), chính sách tài chính đối với dân cư, chính sách xây dựng và phát triển thị trường tài chính, cụ thể:

- Chính sách huy động và sử dụng vốn: Thể hiện ở các định hướng huy động – sử dụng vốn hiệu quả hợp lý;

- Chính sách tài chính DN: Tạo điều kiện cho các DN có thể sử dụng vốn hiệu quả và bình đẳng trong sản xuất kinh doanh;

- Chính sách tài khóa: Chính sách quan trọng nhất trong chính sách tài chính quốc gia, đảm bảo cân bằng NSNN trong dài hạn;

- Chính sách tiền tệ tín dụng: Công cụ chủ yếu phục vụ lưu thông vốn trong nền kinh tế. Ngân hàng Nhà nước (NHNN) sử dụng công cụ, hoặc trực tiếp hoặc gián tiếp tác động vào thị trường tiền tệ, qua đó tác động vào hoạt động kinh tế theo định hướng;

- Chính sách tài chính đối ngoại: Nhà nước định hướng việc mở rộng các quan hệ tài chính với nước ngoài, huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn từ các đối tác này để phát triển kinh tế và cải thiện các điệu kiện xã hội.

Hiện nay, các nước đều cho rằng, nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH phải huy động đồng thời và song song cả bên trong lẫn bên ngoài. Cụ thể, các nguồn lực tài chính có thể được huy động từ những nguồn sau:

(i) NHNN trích lập ra một phần cho ứng phó với BĐKH.

(ii) Huy động nguồn lực tài chính thông qua hoạt động đầu tư của các DN thuộc khu vực kinh tế tư nhân. Nguồn lực tài chính này có thể được sử dụng đầu tư trực tiếp dưới các hình thức như: Thành lập và vận hành công ty; ưu đãi về thuế cho DN... Hiện nay, cơ chế PPP đang được khuyến khích sử dụng trong việc huy động nguồn lực tài chính từ các DN cho các dự án ứng phó BĐKH.

(iii) Huy động nguồn lực tài chính ứng phó với BĐKH thông qua các định chế tài chính, thông qua hệ thống ngân hàng thương mại, thị trường chứng khoán. Hiện nay, trên thế giới đã hình thành và lưu thông thị trường các bon và trái phiếu xanh...

(iv) Huy động nguồn lực tài chính từ nguồn vốn vay ưu đãi và viện trợ của nước ngoài ứng phó với BĐKH, bao gồm: Các quỹ quốc tế, các chương trình quốc tế,  các nguồn vốn song phương và đa phương khác.

Chính sách tài chính của một số quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu

Hoa Kỳ: Là quốc gia phát thải khí nhà kính nhiều thứ hai thế giới, Hoa Kỳ cam kết giảm lượng phát thải cácbon khoảng 17% trước năm 2020, 42% trước năm 2030 và 83% trước năm 2050 (so với lượng phát thải năm 2005). Tiềm lực kinh tế mạnh là tiền đề để Hoa Kỳ thực thi các chính sách tài chính cho ứng phó với BĐKH bằng cách:

- Thành lập Quỹ Khí hậu quốc gia để tập hợp các nguồn lực bên trong và bên ngoài liên quan tới BĐKH hình thành một quỹ tập trung duy nhất. Quỹ này sau đó sẽ phân phối lại thông qua các công cụ tài chính khác nhau để hướng tới các dự án “xanh” tại Hoa Kỳ hoặc các quốc gia đối tác.

- Thị trường Cácbon quốc gia: Sử dụng cơ chế thị trường để giảm thiểu phát thải khí nhà kính toàn cầu (GHG) bằng cách đặt giá cho lượng phát thải đó.

Pháp: Đặt mục tiêu tham vọng về giảm phát thải GHG ở mức 75% cho giai đoạn 2005 – 2050. NSNN được cấu trúc theo nhiệm vụ, chương trình và hành động. BĐKH là một trong 15 chính sách đa ngành nằm trong Văn bản chính sách đa ngành (DPT).

Nó đã được hình thành như một công cụ để hỗ trợ lồng ghép BĐKH vào tất cả các bộ. Tỷ lệ dành cho BĐKH từ NSNN chịu sự điều phối của Vụ Năng lượng và Khí hậu. Chính phủ Pháp tích cực phối hợp với Ủy ban châu Âu hình thành các Quỹ cơ cấu châu Âu để hỗ trợ các hoạt động bảo vệ môi trường tại các bang.

Ngoài ra, thị trường cácbon được Pháp vận hành theo phương thức tăng giá khí thải theo các năm, từ 30 euro một tấn CO₂ (tương đương năm 2010) đến 100 euro (năm 2030) và vẫn tiếp tục tăng trong thời gian tới (báo cáo Quinet). Chính phủ Pháp cũng đã ban hành Cơ chế Giấy chứng nhận trắng để khuyến khích hiệu quả năng lượng (tháng 10/2013).

Hàn Quốc: Nước này đang trải qua những thay đổi về thông số khí hậu, bao gồm nhiệt độ hàng năm, lượng mưa. Hàn Quốc đã ban hành một chính sách giảm 30% cácbon đến năm 2020. Năm 2010, Hàn Quốc ban hành Đạo Luật khung về ít phát thải cácbon và tăng trưởng xanh.

Chính phủ Hàn Quốc xây dựng một chính sách thuế cácbon để chuẩn bị cho xu hướng tương lai của thị trường cácbon, thuế các bon sẽ tạo áp lực cho các công ty Hàn Quốc đang sử dụng các công nghệ phát thải nhiều CO₂. Đồng thời, có chính sách hỗ trợ tài chính khuyến khích các công ty đầu tư phát triển công nghệ mới hiệu quả làm giảm lượng phát thải CO₂.

 

“Nguyên tắc 2% NSNN” được thiết lập, đây là chính sách phân bổ 2% NSNN cho việc thực hiện các chiến lược tăng trưởng xanh. Trong tương lai gần, Hàn Quốc khuyến khích phát hành trái phiếu xanh từ các DN để tạo lực cho tăng trưởng xanh trong tương lai.

Nhật Bản: Giữ một vai trò quan trọng trong những nỗ lực toàn cầu về vấn đề huy động nguồn lực tài chính ứng phó với những BĐKH ở các nước đang phát triển, Nhật Bản cam kết đóng góp 10 tỷ USD trong vòng 5 năm (từ 2008-2012) cho hoạt động thích ứng, nâng cao khả năng tiếp cận với công nghệ sạch và hoạt động giảm nhẹ tác động BĐKH. Nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH tại Nhật Bản được huy động từ:

- Nguồn tài chính công, đây cũng là đòn bẩy thúc đẩy đầu tư tư nhân.

- Nguồn tài chính tư nhân: Nhật Bản là quốc gia duy nhất cụ thể hóa mức độ tài chính tư nhân được cam kết và huy động như cam kết trong Công ước Liên hiệp quốc về BĐKH.

- Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản (JBIC): khởi động dự án tiên phong đầu tư vì môi trường tương lai nhằm hỗ trợ Chính phủ và khu vực tư nhân ở các nước đang phát triển đầu tư trong lĩnh vực môi trường. Ngoài ra, JBIC còn cam kết thực hiện dự án Hành động toàn cầu vì sự hòa hợp giữa phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường, chương trình nhằm hỗ trợ những dự án giảm sự phát thải GHG và tìm kiếm huy động quỹ tư nhân mới ở các nước đang phát triển.

- Bảo hiểm đầu tư và xuất khẩu Nippon (NEXI): Khởi động chương trình Bảo hiểm thương mại và đầu tư nhằm ngăn chặn sự nóng lên toàn cầu. Chương trình bảo hiểm toàn bộ 100% rủi ro liên quan đến chính trị cho các dự án và hoạt động xuất khẩu liên quan đến hoạt động ứng phó với BĐKH. NEXI đầu tư 4 dự án liên quan đến BĐKH với tổng số tiền 348 triệu USD.

Nhật Bản cam kết mở rộng tài chính tư và tài chính công cho hoạt động thích ứng với BĐKH, tận dụng sự kết hợp mới giữa cho vay ưu đãi và các công cụ bảo hiểm của các công ty tư nhân cho hoạt động ứng phó với BĐKH. Ngoài ra, Nhật Bản tiếp tục hỗ trợ để huy động nguồn tài chính tư nhân thông qua các kênh đa phương bao gồm hỗ trợ để thiết lập Quỹ Môi trường xanh.

Thái Lan: Chịu tác động của BĐKH gây ra những hiện tượng thời tiết cực đoan như bão nhiệt đới, lũ lụt và hạn hán. Những hiện tượng này đang tác động đến cả ba lĩnh vực quan trọng (gồm: Nông nghiệp, du lịch và thương mại) của Thái Lan.

Để thích ứng với BĐKH và giải quyết nhu cầu ngày càng tăng về năng lượng, Thái Lan đã định hướng các kế hoạch hành động chi tiết cho các hoạt động thích ứng trong tương lai như: Xây dựng năng lực thích ứng và giảm thiểu các tổn thương do tác động của BĐKH; Thúc đẩy các hoạt động giảm thiểu khí nhà kính; Hỗ trợ hợp tác quốc tế để đạt được các mục tiêu chung của giảm nhẹ BĐKH và phát triển bền vững.

Để thực hiện được Kế hoạch tổng thể về BĐKH (2010-2019), Thái Lan đã huy động nguồn lực tài chính từ tất cả các ngành, khu vực công và tư, các quỹ khí hậu, các viện nghiên cứu và mọi người dân. Cụ thể như:

- Chính quyền TP. Bangkok lên kế hoạch đến năm 2012, giảm khoảng 15% khí phát thải nhà kính, nguồn kinh phí 300 triệu USD được hỗ trợ bởi Quỹ Công nghệ sạch.

- Thái Lan định hướng tiếp cận tài chính từ các Quỹ Khí hậu trên thế giới cho các dự án ứng phó với BĐKH.

- Thái Lan hình thành Quỹ Tự nguyện cho việc trông rừng và bảo vệ rừng theo ý tưởng giảm phát thải các bon. Các công cụ thị trường thực hiện trong lĩnh vực chọn xếp thứ tự ưu tiên như sau:

+ Tín dụng giảm phát thải tự nguyện trong nước: Công cụ sẽ được thực hiện tại các thành phố tự nguyện và các nhà máy phát thải nhiều các bon trên toàn bộ lãnh thổ Thái Lan, thúc đẩy phát triển bền vững.

+ Kinh doanh phát thải trong nước: Công cụ này sẽ được thực hiện tại các nhà máy ở các khu vực bất động sản công nghiệp.

- Thúc đẩy thành lập cơ chế phát triển sạch và thị trường các bon tại Thái Lan, tạo động lực cho các DN giảm phát thải khí các bon.

Có thể thấy xu hướng chung của các quốc gia trên thế giới về huy động nguồn lực tài chính cho ứng phó với BĐKH đều coi trọng thị trường các bon và thúc đẩy cơ chế phát triển sạch. Tuy nhiên, mỗi quốc gia do đặc thù riêng sẽ có những cách thực hiện khác nhau như: Dựa vào các quỹ quốc tế; bằng nguồn nội lực trong nước; ban hành các đạo luật về môi trường; thành lập các cơ quan chuyên trách ứng phó với BĐKH.

Kinh nghiệm huy động nguồn tài chính ứng phó với biến đổi khí hậu

Trong thời gian qua, BĐKH đã tác động tiêu cực tới nền kinh tế - xã hội Việt Nam. Nhận diện được thực tế và nguy cơ này, Chính phủ Việt Nam đã xây dựng những chương trình hành động ứng phó với BĐKH, điển hình như Quyết định 1719/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí  đánh giá dự án ưu tiên theo Chương trình hỗ trợ ứng phó với BĐKH đã thể hiện quyết tâm ứng phó với BĐKH của Việt Nam.

Tuy nhiên, Việt Nam là một nước đang phát triển, nguồn ngân sách còn hạn hẹp, trình độ khoa học công nghệ còn tương đối thấp, do đó, việc huy động nguồn lực để ứng phó với BĐKH từ các kênh khác nhau là hết sức cần thiết. Từ kinh nghiệm của các quốc gia khác, thời gian tới Việt Nam cần xây dựng và triển khai một số nội dung sau:

Thứ nhất, đánh thuế CO₂: Đánh thuế sử dụng nguyên liệu sản sinh nhiều khí các bon và tạo ưu đãi trong đầu tư vào nguồn năng lượng sạch có thể tái tạo. Hiện nay, đã có tới 40 quốc gia trên thế giới đã xây dựng kế hoạch đánh thuế các bon.

Thứ hai, loại bỏ năng lượng hóa thạch theo lộ trình nhất định.

Thứ ba, thúc đẩy phát triển công nghệ sử dụng hiệu quả năng lượng và năng lượng tái tạo.

Thứ tư, xây dựng các chiến lược huy động nguồn lực tài chính trong khu vực tư nhân thông qua các dự án PPP. Các dự án ứng phó với BĐKH thường kéo dài và lợi nhuận thấp, vì thế, Chính phủ cần có cam kết về thể chế, đảm bảo lợi ích và hạn chế rủi ro cho nhà đầu tư. Đây là chía khóa để mở cửa cho nguồn tài chính dưới dạng PPP vào các dự án ứng phó với BĐKH.

Thực tế, từ tháng 9/2012, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2050. Năm 2014, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia về tăng trưởng xanh giai đoạn 2014-2020. Tuy nhiên, để triển khai thành công Chiến lược quốc gia này cần phải có nguồn lực, lớn nhất là tài chính.

Do đó, cần xây dựng và triển khai khuôn khổ định hướng về tài chính xanh và các sản phẩm tài chính xanh cho các DN hoạt động trên thị trường chứng khoán, góp phần thực hiện thành công chiến lược tăng trưởng xanh, chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng phát triển bền vững.

Động lực thúc đẩy thị trường trái phiếu “xanh” phát triển nhanh xuất phát từ chính nhu cầu về nguồn vốn của các nhà phát hành và các cam kết của nhà đầu tư về tài trợ chống BĐKH, cũng như những lợi ích kép mà nó mang lại cho cả nhà đầu tư và nhà phát hành.

Trái phiếu “xanh” vừa đem đến nguồn tài chính cho các quốc gia triển khai các dự án năng lượng sạch, giảm tác động và thích nghi với BĐKH, vừa mang lại nguồn tín dụng chất lượng cao cho các nhà đầu tư. Bên cạnh đó, công nghệ “sạch” cũng đang là một xu hướng được các nhà đầu tư lựa chọn trước những nguy cơ do BĐKH và các vấn đề môi trường gây ra.

Cụ thể, đề án phát triển các sản phẩm của thị trường vốn xanh gồm: Trái phiếu “xanh” là các trái phiếu DN xanh, phát hành cho các dự án xanh hoặc các sản phẩm xanh; Trái phiếu chính phủ và trái phiếu chính quyền địa phương phục vụ cho các mục tiêu, chương trình, dự án xanh; Bộ chỉ số xanh để theo dõi, đánh giá và giao dịch trên thị trường vốn; Các chứng chỉ đầu tư xanh do các Quỹ Đầu tư phát hành cho các dự án, chương trình và lĩnh vực xanh.        

Tài liệu tham khảo:

1. PGS., TS. Trần Thục, PGS., TS. Nguyễn Văn Thắng, 2012, Kịch bản biến đổi khí hậu và nước biển dâng cho Việt Nam, Bộ Tài nguyên và Môi trường;

2. Viện Khoa học Khí tượng Thủy văn và Môi trường (2011), Hướng dẫn kỹ thuật “Đánh giá tác động của biến đổi khí hậu và xác định các giải pháp thích ứng”, NXB Tài nguyên – Môi trường;

3. Claire Dupont, Sebastian Oberthür, 2012. Insufficient climate policy integration in EU energy policy: the importance of the long-term perspective;

4. Dupont C, 2011, Climate Policy Integration in the EU. In W.L.Filho (Ed). The Economic, Social and Political Elements of Climate Change. (Berlin, Springer Verlag);

5. Cochran, I. et al. (2014), “Public Financial Institutions and the Low-carbon Transition: Five Case Studies on Low-CarbonInfrastructure and Project Investment”, OECD Environment Working Papers, No. 72, OECD Publishing;

6. Dr. Jörn Brömmelhörster (2011), The economics of climate change in Southeast Asia: A regional review;

7. Barbara Buchner, Martin Stadelmann, Jane Wilkinson, Federico Mazza, Anja Rosenberg, Dario Abramskiehn, (2014), Te Global Landscape of Climate Finance 2014, Climate Policy Initiative.