Kinh nghiệm quốc tế về mô hình đặc khu kinh tế: Nhìn lại thành - bại

Theo Quốc Đạt/daibieunhandan.vn

Trong 2 thập kỷ qua, thế giới chứng kiến sự bùng nổ mạnh mẽ của các đặc khu kinh tế. Mặc dù việc thành lập các đặc khu được nhiều nước coi là chính sách đột phá phát triển, song thực tế cho thấy chỉ khoảng một nửa số dự án trên thế giới thành công, còn một nửa thất bại, không đạt mục tiêu đề ra hoặc có tương lai không rõ ràng. Đâu là nguyên nhân của những thành - bại này?

Ảnh minh họa. Nguồn: Internet
Ảnh minh họa. Nguồn: Internet

Xu hướng tất yếu

Khi mô hình đặc khu thương mại tự do hiện đại đầu tiên được thiết lập tại sân bay Shannon (Ireland) năm 1959, không mấy ai ngoài lãnh thổ Ireland quan tâm tới mô hình này. Nhưng giờ đây, tất cả đều thích thú với các khu vực kinh tế đặc biệt, nơi có sự kết hợp giữa ưu đãi thuế, thủ tục hành chính được tối giản và các quy định được nới lỏng.

Từ cuối những năm 1990, xu hướng toàn cầu hóa và tự do hóa đã đẩy nhanh quá trình hội nhập và mở cửa của các nền kinh tế. Nhiều nền kinh tế đã thực hiện chính sách không phân biệt đối xử với các nhà đầu tư, hàng hóa và dịch vụ nước ngoài.

Bối cảnh đó đã làm nổi lên quan điểm rằng, tự do thương mại là chính sách tốt nhất mà các chính phủ cần tiến hành. Nếu vì lý do nào đó không thể hoặc chưa thể tiến hành tự do thương mại trên toàn nền kinh tế, thì các đặc khu kinh tế có thể đem lại một số hiệu quả.

Chính vì vậy, từ các nước kém phát triển như Bangladesh, Togo, Yemen; các nền kinh tế mới nổi như Trung Quốc, Ấn Độ; cho đến các thành viên thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) như Nhật Bản và Hàn Quốc, đều coi thành lập các đặc khu là một chính sách quan trọng, nhằm tạo đột phá phát triển.

Đặc biệt, những nước này theo đuổi xây dựng mô hình Đặc khu kinh tế kiểu mới, có phương thức quản trị hiện đại, với thể chế tự do và thông thoáng hơn, khác hẳn với các dạng khu công nghiệp, khu chế xuất truyền thống.

Lợi ích động và tĩnh

Theo Giáo sư Selim Raihan, giảng viên kinh tế của Đại học Dhaka (Bangladesh), các đặc khu có thể tạo ra đồng thời lợi ích động và tĩnh nếu được quản lý tốt và giám sát chặt chẽ.

Lợi ích tĩnh bao gồm tạo ra việc làm và thu nhập (trực tiếp hoặc gián tiếp) trong đó bao gồm cả lao động nữ; đa dạng hóa và thúc đẩy xuất khẩu, nhất là những mặt hàng có giá trị gia tăng cao; tạo ra nguồn thu ngoại tệ thông qua thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài, tăng thu ngân sách nhà nước.

Lợi ích động bao gồm đa dạng hóa nền kinh tế, đổi mới và chuyển giao công nghệ thông qua đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI và nâng cao kỹ năng, tay nghề lao động; hiệu ứng “thử nghiệm” qua việc áp dụng “thông lệ quốc tế tốt nhất”; và phát triển vùng.

Thế giới hiện có khoảng 4.300 đặc khu và con số này ngày càng gia tăng theo thời gian. Myanmar và Qatar vừa ra mắt nhiều đặc khu mới. Chính quyền Ấn Độ gọi các dự án đặc khu kinh tế của họ là “mang tính cách mạng”, trong khi Thủ tướng Nhật Bản Shinzo Abe cũng khẳng định các đặc khu chiến lược sẽ nằm trong lộ trình cải tổ kinh tế của ông.

Những người ủng hộ đặc khu kinh tế có thể chỉ ra một vài ví dụ thành công của mô hình này. Lớn nhất có thể kể đến đặc khu Thâm Quyến của Trung Quốc, thiết lập năm 1980, sau này được gọi với cái tên “Phép màu Thâm Quyến”. Một ví dụ thành công điển hình thường được nhắc đến là Đặc khu kinh tế Thâm Quyến của Trung Quốc.

Sau 30 năm thành lập, Thâm Quyến đã thay đổi vượt bậc, từ chỗ là một làng chài nghèo đã trở thành thành phố phát triển hàng đầu của Trung Quốc với GDP và thu nhập bình quân đầu người tăng gấp hàng trăm lần. Đặc khu Thâm Quyến đã thu hút hàng nghìn nhà đầu tư nước ngoài. Đây cũng là nơi Trung Quốc thử nghiệm các chính sách cải tổ kinh tế một cách thận trọng, trước khi áp dụng đại trà trên toàn lãnh thổ.

Mặt trái của đồng xu

Bất chấp sự phổ biến, mô hình đặc khu không phải hoàn toàn màu hồng. Không ít đặc khu kinh tế ở châu Phi tràn ngập phân voi nhưng vắng bóng nhà đầu tư. Từ năm 2000 - 2014, Ấn Độ đã cấp phép cho 564 đặc khu kinh tế, nhưng tính đến tháng 6/2014, chỉ có 192 khu còn hoạt động, chiếm 34%, riêng tại bang Maharashtra đã có tới 60 đặc khu bết bát chỉ trong vài năm.

Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thất bại như vị trí không thuận lợi khiến chi phí đầu tư lớn; chính sách cạnh tranh chỉ dựa vào ưu đãi thuế, lao động cứng nhắc; giá thuê và các dịch vụ mang tính bao cấp; mô hình quản lý và tổ chức bộ máy cồng kềnh, có quá nhiều cơ quan tham gia quản lý đặc khu.

Những con số trên cho thấy, việc quản lý và giám sát hoạt động của các đặc khu kinh tế không phải dễ dàng. Không ít đặc khu ngay cả ở những nước có chương trình phát triển đặc khu kinh tế khá thành công, cũng gây ra những vấn đề như: Hoang phí diện tích rộng cho xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng, chỉ tạo ra giá trị gia tăng nội địa thấp, thiếu chuyển giao công nghệ, thiếu liên kết với bên ngoài, điều kiện làm việc và tiền công không bảo đảm, dẫn đến việc bóc lột lao động, không tuân thủ các quy định về bảo vệ môi trường, có nhiều sự phân biệt đối xử về quy định và chính sách giữa trong và ngoài khu...

Ngoài ra, một số đặc khu kinh tế phải chịu chi phí khá lớn cho tiền lương của nhân viên nhà nước làm việc trong khu, chi phí vận hành, xây dựng cơ sở hạ tầng và thất thu thuế của nhà nước.

Các đặc khu kinh tế có nguy cơ tạo ra sự cạnh tranh không bình đẳng giữa các công ty nội địa và trong đặc khu, đồng thời tạo ra sự méo mó trong nền kinh tế. Đó là lý do các giải pháp đồng bộ trên toàn lãnh thổ bao giờ cũng tốt hơn nỗ lực chắp vá tại một đặc khu. Các đặc khu chỉ hiệu quả khi chính phủ sử dụng chúng như công cụ thúc đẩy cải cách kinh tế mạnh mẽ hơn nữa.

Các đặc khu kinh tế theo mô hình truyền thống, vốn chỉ mang lại ưu đãi thuế quan đơn giản ở các nền kinh tế đang phát triển, ngay cả khi có vị trí “đắc địa”, vẫn sẽ trở nên lỗi thời. Khả năng thành - bại của các đặc khu kinh tế không còn phụ thuộc nhiều vào các chính sách ưu đãi đơn thuần mà là mô hình thể chế và quản trị ưu việt của chúng.