Nợ nước ngoài khu vực công tại Việt Nam

Trong những năm qua, Việt Nam liên tục nhận  được  những khoản vay ưu đãi hỗ trợ phát triển mà nổi bật là những khoản ODA đến từ Nhật Bản, Ngân hàng Thế giới (WB) và Ngân hàng phát triển châu Á (ADB). 

Năm 2006, nợ nước ngoài khu vực công của Việt Nam là 20,84 tỷ USD, tương ứng với tỷ lệ 26,7% so với GDP. Đến năm 2010, nợ nước ngoài đã tăng gấp đôi là 44,349 tỷ USD và chiếm 31,1% GDP. Sang đến năm 2015 và 2016, khối lượng lần lượt là 80,844 và 91, 208 tỷ USD, tương đương với xấp xỉ 42% và 46,9% GDP cả nước.

Cơ cấu nợ nước ngoài khu vực công theo thời hạn các khoản nợ

Trước năm 2006, nợ nước ngoài của Việt Nam chủ yếu là các khoản nợ trung và dài hạn. Các khoản nợ ngắn hạn chiếm tỷ trọng thấp dưới 15%. Tuy nhiên, giai đoạn 2006 - 2016, tỷ lệ nợ ngắn hạn trong tổng nợ nước ngoài khu vực công có xu hướng tăng.

Việc thay đổi thời hạn các khoản nợ huy động từ thời hạn dài sang thời hạn ngắn hơn cũng cho thấy tính chất các khoản nợ của Việt Nam đang dần thay đổi . Từ chỗ nợ chủ yếu là các khoản hỗ trợ chính thức và vốn vay ưu đãi với thời hạn dài (có khoản vay tới 30, 40 năm), sang các khoản vay kém ưu đãi hơn với thời hạn ngắn (dưới 5 năm).

Tính chất thời hạn của khoản vay cũng cho thấy sức ép trả nợ trong ngắn hạn của Việt Nam cũng tăng lên đáng kể, và rõ ràng nếu các khoản vay với thời hạn ngắn như vậy, nếu không được sử dụng hiệu quả đem lại lợi nhuận và nguồn thu ngoại tệ phù hợp thì sẽ tạo ra gánh nặng rất nặng nề cho khu vực công, đặc biệt là Chính phủ.

Cơ cấu nợ nước ngoài khu vực công tại Việt Nam theo đồng tiền vay

Nợ nước ngoài khu vực công của Việt Nam chủ yếu tập trung vào bốn loại ngoại tệ đó là USD, JPY, EUR và SDR. Trong đó USD là đồng tiền chủ chốt trong rổ tiền tệ đối với các khoản nợ nước ngoài, khi liên tục chiếm tới khoảng 50% trong toàn giai đoạn 2006 - 2016.

Với nợ ưu đãi phần lớn tới từ ODA của Nhật Bản, đồng tiền có tỷ lệ lớn thứ hai trong rổ ngoại tệ là JPY với giá trị khoảng 30% tổng dư nợ nước ngoài khu vực công tại Việt Nam, tiếp theo là SDR (đồng tiền sử dụng bởi IMF) và EUR lần lượt là 12,9% và 4,6% trong năm 2016.

Các loại ngoại tệ như đồng GBP, AUD, CAD và một số ngoại tệ khác ngày càng chiếm một tỷ lệ nhỏ  trong tổng số ngoại tệ đi vay nợ của khu vực công, khi chỉ chiếm dưới 3% trong năm 2016 so với giá trị hơn 16% tại năm 2006. Điều này chỉ ra rằng, cơ cấu ngoại tệ trong vay nợ Việt Nam đang có xu hướng phụ thuộc nhiều hơn vào một số đồng tiền nhất định.

Cơ cấu nợ nước ngoài theo tính chất ưu đãi của khoản vay

Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), các khoản vay được coi là các khoản vay ưu đãi khi yếu tố ưu đãi của khoản vay đó (GE) lớn hơn 25%. Việc chính thức trở thành quốc gia có thu nhập trung bình vào năm 2010 đã làm thay đổi cơ cấu các khoản nợ của Việt Nam xếp theo mức độ ưu đãi.

Trước năm 2010, nợ của Việt Nam chủ yếu là nợ ODA song phương và đa phương với các khoản vay mức ưu đãi lớn bao gồm kỳ hạn dài, thời gian ân hạn lớn và lãi suất rất thấp. Tỷ trọng các khoản vay ưu đãi thời kỳ 2006 - 2016 liên tục giảm đi cùng với sự gia tăng nhanh chóng tỷ lệ các khoản nợ có tính chất thương mại.

Tỷ trọng các khoản vay ưu đãi tại thời điểm 2006 lên tới 72,55%, 2007 là 66,85%, 2008 là 70,81%. Sự sụt giảm các khoản ưu đãi sâu nhất kể đến thời kỳ 2009 - 2010 từ 68,32% xuống còn 55,35% trong tổng dư nợ nước ngoài khu vực công. Từ năm 2012, các khoản vay thương mại luôn chiếm trên 50% tổng khối lượng nợ với 60% vào năm 2016.

Kể từ sau năm 2017, có rất nhiều chủ nợ song phương và đa phương đã có kế hoạch hoặc chính thức công bố ngừng cấp vốn ODA cho Việt Nam. Trong đó ADB đang xem xét cắt bỏ hoàn toàn khoản vay ưu đãi cho Việt Nam vào năm 2019 và WB chính thức thông báo dừng cấp vốn vay ưu đãi cho Việt Nam vào 7/2017.

Một số quan điểm về tính bền vững nợ nước ngoài

Có nhiều quan điểm khác nhau về tính bền vững của nợ nước ngoài và mỗi nền kinh tế lại có định hướng tính bền vững cho nợ nước ngoài khác nhau. Đối với Việt Nam, về tính bền vững nợ nước ngoài có thể xét ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, tính bền vững nợ nước ngoài cần được thực hiện thống nhất. Theo đó, hướng tới vay nợ nước ngoài một cách bền vững dựa theo kết quả là các chỉ  tiêu được đề xuất bởi các tổ chức quốc tế cần được thực hiện trong hệ thống tổng thể quản lý tài chính quốc gia, hài hòa với các chính sách quản lý kinh tế vĩ mô và phù hợp với thông lệ quốc tế.

Việc quy định chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể cần rõ ràng, cụ thể, tăng tính tự chịu trách nhiệm của các cơ quan quản lý, tránh chồng chéo, phân tán.

Cần xây dựng quy trình quản lý kể từ khi xác định quy mô vay nợ, nguồn vốn vay, quá trình đàm phán, ký kết hợp đồng vay nợ, lập kế hoạch sử dụng vốn vay cho đến khi thanh toán đầy đủ cả gốc và lãi; Quản lý rủi ro liên quan bao gồm rủi ro tỷ giá, rủi ro lãi suất, các điều kiện hay ràng buộc khi sử dụng vốn vay; Tiến hành đánh giá hiệu quả sử dụng vốn của các doanh nghiệp (DN) có vốn vay nợ nước ngoài; Duy trì hệ thống thông tin nợ đảm bảo tính xuyên suốt, hệ thống và chính xác...

Thứ hai, đảm bảo công tác vay và trả nợ. Quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam cần đảm bảo nguyên tắc hiệu quả, nguyên tắc sinh lời và bảo đảm an toàn nợ công.

Theo đó, vốn vay cần được đầu tư vào những ngành, lĩnh vực có hiệu quả sử dụng cao, tránh sự đầu tư dàn trải; Đồng thời, gắn chặt quyền sử dụng vốn với trách nhiệm hoàn trả các khoản nợ gốc và lãi, tăng tính tự chịu trách nhiệm của các chủ thể sử dụng vốn vay, hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng bên bảo lãnh phải đứng ra gánh vác các nghĩa vụ tài chính thay cho các đối tượng sử dụng vốn.

Thứ ba, cần cân đối giữa nguồn vốn trong nước và nguồn vốn vay nước ngoài, giảm thiểu sự phụ thuộc vào bên ngoài. Một quốc gia có nền kinh tế và tài chính lành mạnh cần dựa chủ yếu vào sức mạnh nội lực, nguồn vốn từ nước ngoài chỉ nên được xem là nguồn vốn bổ sung cho quá trình phát triển.

Chính vì vậy, trong thời gian tới, Việt Nam cũng cần khai thác triệt để các nguồn vốn tạm thời nhàn rỗi trong dân cư thay vì vay nợ nước ngoài để bù đắp cho thiếu hụt ngân sách nhà nước (NSNN) hay thâm hụt cán cân thanh toán.

Thứ tư, lựa chọn nguồn vốn phù hợp với nhu cầu tài trợ và phù hợp với tính chất của từng nguồn vốn. Cần khai thác tối đa nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức vì đây là nguồn vốn có chi phí thấp, thời hạn vay và thời gian ân hạn dài. Tuy nhiên, cần thận trọng trong quá trình đàm phán để tránh những ràng buộc bất lợi.

Việt Nam chính thức vượt qua ngưỡng thu nhập thấp, trở thành quốc gia có thu nhập trung bình theo cách phân loại của WB theo đó, Việt Nam sẽ phải vay vốn của Ngân hàng Tái thiết và phát triển (IBRD). Vì vậy, cần hạn chế các khoản vay thương mại để tài trợ cho mục đích tiêu dùng hoặc duy trì các khoản nợ này phù hợp với cán cân thương mại.

Thứ năm, lựa chọn danh mục nợ phù hợp. Quan điểm này có nghĩa là Việt Nam cần tính toán, cân đối một cách hợp lý tỷ trọng vay nợ của khu vực tư nhân và khu vực công quyền, tương xứng với mức độ đóng góp của các khu vực này vào nền kinh tế.

Bên cạnh đó, Việt Nam cũng cần cân đối giữa nợ ngắn hạn và nợ dài hạn theo hướng giảm tỷ trọng của các khoản nợ ngắn hạn, quan tâm đến các nguồn vốn có rủi ro thấp; Kiểm soát chặt chẽ các khoản vay thương mại có lãi suất cao, thời gian đáo hạn ngắn để tránh rơi vào tình trạng khủng hoảng nợ qua bài học kinh nghiệm của các quốc gia; đồng thời, cần thận trọng khi tính toán hợp lý cơ cấu tiền vay để tránh rủi ro tỷ giá.

Giải pháp nâng cao tính bền vững nợ nước ngoài

Để nâng cao tính bền vững của nợ nước ngoài, góp phần đảm bảo toàn tài chính quốc gia, trong thời gian tới Việt Nam cần quan tâm đến một số nhóm nội dung sau:

Thứ nhất, tiếp tục đẩy mạnh tái cơ cấu nhằm đưa nền kinh tế tăng trưởng nhanh và bền vững theo hướng. Phát triển mạnh mẽ khu vực tư nhân và thu hút hợp lý đầu tư trực tiếp nước ngoài, trong đó xây dựng môi trường cạnh tranh công bằng, bình đẳng, thuận lợi, giảm rào cản kinh doanh, giảm chi phí và rủi ro thể chế đối với doanh nghiệp, nhất là doanh nghiệp trong nước.

Tái cơ cấu kinh tế nhà nước, tập trung tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, tái cơ cấu đầu tư công, tái cơ cấu NSNN và khu vực công.

Cùng với đó, tiếp tục đẩy mạnh tái cơ cấu thị trường tài chính, trọng tâm là tái cơ cấu các tổ chức tín dụng và thị trường chứng khoán, phát triển thị trường vốn trong nước theo hướng tăng trưởng cả về chiều rộng và chiều sâu, bao gồm mở rộng quy mô vốn hóa của thị trường và tăng cường hiệu quả hoạt động.

Hiện đại hóa công tác quy hoạch, cơ cấu ngành và vùng kinh tế theo hướng nâng cao năng suất lao động, chất lượng, hiệu quả gắn với đẩy mạnh hội nhập kinh tế quốc tế.

Thứ hai, điều hành vay trả nợ hướng tới nợ nước ngoài bền vững. Từng bước kiểm soát tốc độ gia tăng dư nợ công thấp hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế và tỷ lệ trượt giá để đảm bảo an toàn, bền vững nợ công và an ninh tài chính quốc gia trong trung và dài hạn.

Xác định rõ mức bội chi NSNN và lộ trình cắt giảm bội chi trong trung và dài hạn (bao gồm cả giá trị tuyệt đối và tỷ lệ so với GDP). Theo đó, khống chế bội chi NSNN bình quân 5 năm ở mức 3,9% GDP; Cắt giảm bảo lãnh chính phủ theo hướng tạm dừng toàn bộ việc cấp mới bảo lãnh chính phủ cho các khoản vay trong và ngoài nước.

Kế hoạch đầu tư công trung hạn cần được xây dựng trong khuôn khổ, khả năng cân đối và đảm bảo tính bền vững của chính sách tài khóa; đồng thời thu hẹp vốn đầu tư của Nhà nước theo hướng Nhà nước chỉ đầu tư vào các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, có tác động lan tỏa mà tư nhân không thể thực hiện.

Việc xây dựng và điều hành thực hiện các kế hoạch tài chính ngân sách, kế hoạch vay, trả nợ công 5 năm và hàng năm cần đảm bảo dư địa dự phòng cho các rủi ro phát sinh như giá dầu, tỷ giá, các nghĩa vụ nợ tiềm ẩn và các rủi ro bất khả kháng để đảm bảo các chỉ tiêu nợ trong giới hạn cho phép ngay cả khi nền kinh tế trải qua các cú sốc bất lợi trong và ngoài nước.

Việc giải ngân vốn vay ODA, vay ưu đãi chỉ giới hạn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn. Kiểm soát chặt chẽ việc vay mới ngay từ khâu phê duyệt chủ trương, hạn chế việc vay gắn với ràng buộc chỉ định thầu hoặc mua sắm các trang thiết bị không đảm bảo chất lượng, đặc biệt là các thiết bị không đảm bảo tiêu chuẩn bảo vệ môi trường. Chỉ thực hiện vay sau khi đã đánh giá đầy đủ tác động lên quy mô nợ công và khả năng trả nợ trong trung dài hạn.

Đảm bảo cân đối, bố trí đầy đủ nguồn để trả nợ đầy đủ, đúng hạn các khoản gốc, lãi của Chính phủ, hạn chế và giảm dần vay đảo nợ; ưu tiên bố trí nguồn tăng thu, tiết kiệm chi cho chi trả nợ để giảm dư nợ chính phủ, nợ công. Kiểm soát chặt chẽ bội chi chính quyền địa phương, nợ của chính quyền địa phương.

Thứ ba, quản lý nợ, phối hợp hài hòa với điều hành chính sách tài khóa. Trước hết, cần có sự phối kết hợp chặt chẽ và hiệu quả trong điều hành kinh tế, đặc biệt là giữa chính sách tiền tệ và tài khóa, nhằm chia sẻ trách nhiệm giữa các chính sách, đảm bảo đạt được những mục tiêu an toàn nợ.

Kiên quyết không thực hiện chuyển đổi cơ chế tài chính từ cho vay lại sang NSNN đầu tư trực tiếp đối với các dự án đầu tư sử dụng vốn vay kém hiệu quả. Đồng thời, không sử dụng nợ công để cấp phát NSNN cho quá trình tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, hệ thống ngân hàng thương mại nhà nước, cấp vốn điều lệ cho tổ chức tín dụng hay đóng góp cổ phần tại các tổ chức tài chính quốc tế.

Bên cạnh đó, đẩy mạnh tái cơ cấu nợ công thông qua các giao dịch phái sinh, các nghiệp vụ gia hạn nợ, khoanh nợ, xóa nợ, đảo nợ, hoán đổi nợ và mua lại nợ nhằm xử lý rủi ro tỷ giá, lãi suất, thanh khoản, tái cấp vốn và tín dụng. Kiểm soát các khoản nợ ngầm tiềm ẩn phát sinh từ nợ của khu vực DN, tổ chức tài chính, tín dụng trong nền kinh tế có nguy cơ chuyển thành nợ công.

Đồng thời, tăng cường quản trị rủi ro, thực hiện phân loại nợ, trích lập dự phòng rủi ro nợ công trong kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn và dự toán NSNN hàng năm, hình thành quỹ dự phòng rủi ro. Nghiên cứu, xây dựng phương án phản ứng chính sách để dự báo và xử lý khi rủi ro nợ công xảyra.

Thứ tư, hoàn thiện công cụ quản lý nợ công. Xây dựng, tổ chức thực hiện chương trình quản lý nợ trung hạn cho thời hạn 5 năm, gắn kết chặt chẽ với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch tài chính và đầu tư công trung hạn 5 năm.

Xây dựng và thực hiện chiến lược quản lý nợ nước ngoài của quốc gia, gắn kết với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Chủ động tổ chức hội thảo, hội nghị đối thoại với các nhà tài trợ, cập nhật và thông báo tình hình kinh tế - xã hội của đất nước cùng cơ chế nhất quán về đổi mới chính sách kinh tế vĩ mô, môi trường đầu tư, tạo điều kiện cho họ hiểu và  giúp đỡ Việt Nam trong quá trình xây dựng và thực hiện chiến lược nợ nước ngoài.

Tách bạch quản lý nợ công với chính sách tài khóa nhằm điều chỉnh những nội dung thuộc bản chất nghiệp vụ quản lý nợ công đang được điều chỉnh bởi chính sách tài khóa như cơ cấu danh mục nợ, nguồn vốn vay cho bù đắp bội chi để đảm bảo tính linh hoạt, chủ động trong quản lý nợ công. Tăng cường quản lý nợ chính quyền địa phương nhằm đáp ứng nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển, đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn đồng thời đảm bảo an toàn nợ chính quyền địa phương và nợcông.

Thứ năm, thực hiện tốt công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình thông tin về nợ công nói chung, nợ nước ngoài nói riêng. Việc làm này, một mặt, để nâng cao trách nhiệm trong quản lý nợ nước ngoài, giúp Chính phủ có thông tin và số liệu xác thực, trung thực, trên cơ sở đó đề ra các giải pháp tổng thể bảo đảm tính bền vững của nợ nước ngoài và ngân sách nhà nước; mặt khác tạo được niềm tin, sự giúp đỡ của các nhà tài trợ và tăng khả năng huy động được mọi nguồn lực trong nhân dân…

Thứ sáu, nâng cao năng lực quản lý nợ thông qua hình thức đào tạo mới và đào tạo lại cán bộ quản lý nợ có đủ đức, đủ tài. Trong những năm gần đây, trình độ của đội ngũ cán bộ quản lý nợ tại các bộ, ngành và ban quản lý dự án tuy được cải thiện nhưng vẫn cần phải thường xuyên cập nhật kiến thức nâng cao trình độ để đáp ứng với yêu cầu công tác. Lực lượng cán bộ quản lý nợ của hầu hết các cơ quan có liên quan còn mỏng và  còn nhiều điểm yếu dẫn đến hiệu quả quản lý chưa cao, đặc biệt ở các địa phương.

Do vậy, cần tăng cường tổ chức các hội thảo, tọa đàm, mở các lớp đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cán bộ làm công tác quản lý nợ nước ngoài một cách đồng bộ, đáp ứng yêu cầu thực tế như các kỹ năng giám sát số liệu và phân tích nợ, quản lý hành chính, nâng cao hiểu biết về pháp luật, ứng dụng công nghệ tin học, sử dụng ngoại ngữ thành thạo... từ đó nâng cao lòng yêu nghề, tạo động lực quản lý nợ nước ngoài hiệu quả, tránh được hiện tượng tiêu cực trong khi thi hành công vụ. Ngoài ra, Chính phủ nên tạo điều kiện cho cán bộ đi khảo sát, thực tập nghiệp vụ để tiếp thu kinh nghiệm tại các nước có nhiều thành công trong công tác quản lý nợ nước ngoài.

Những giải pháp trên nếu được vận dụng một cách đầy đủ thì chắc chắn, Việt Nam sẽ nâng cao hiệu quả quản lý nợ nước ngoài nói chung và tăng cường tính bền vững của nợ nước ngoài nói riêng, từ đó tạo thế và lực cho phát triển và hội nhập quốc tế.   

1. Quyết định số 44/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 18/8/2011 phê duyệt Đề án tái cơ cấu nợ gốc trái phiếu quốc tế;

2. Quyết định số 700/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 11/6/2012 phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn đến năm2030;

3. Quyết định số 958/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 27/7/2012 phê duyệt Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011 – 2020 và tầm nhìn đến năm2030;

4. Quyết định số 689/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 04/5/2013 phê duyệt Chương trình quản lý nợ trung hạn giai đoạn 2013-2015;

5. Chính phủ Việt Nam (2005), Nghị định 134/2005/NĐ-CP ngày 01/11/2005 ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài;

6. Chính phủ Việt Nam (2010), Nghị định 79/2010/NĐ-CP ngày 30/08/2010, thống nhất quản lý toàn diện nợ công;

7. Dương Thị Bình Minh & Sử Đình Thành (2008), “Phương thức tiếp cận đánh giá hiệu quả quản lý nợ công”, Tạp chí Kinh tế phát triển, số9/2008.