Đổi mới hành lang pháp lý trong quản lý nợ công

Theo Điều 4, Luật Quản lý nợ công (Luật số 20/2017/QH14), nợ công ở Việt Nam bao gồm: Nợ chính phủ; Nợ được Chính phủ bảo lãnh; Nợ chính quyền địa phương.

Theo đó, nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật.

Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành.

Kể từ năm 2010, hoạt động quản lý nợ công của Việt Nam được thực hiện theo Luật Quản lý nợ công năm 2009 và các văn bản hướng dẫn bao gồm nghị định của Chính phủ, các quyết định của Thủ tướng Chính phủ và một số thông tư của Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành. Luật Quản lý nợ công được Quốc hội thông qua vào cuối năm 2017 tiếp tục có những đổi mới, khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý nhà nước về nợ. Cụ thể:

- Luật Quản lý nợ công và các văn bản hướng dẫn Luật đã tạo ra cơ chế khá linh hoạt và khuyến khích các bộ, ngành, địa phương và các doanh nghiệp tăng cường huy động các nguồn vốn vay trong và ngoài nước cho đầu tư công, nhất là đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ.

- Các quy định về phát hành trái phiếu ngày càng được hoàn thiện một cách đồng bộ và phù hợp với xu thế, mức độ phát triển của thị trường tài chính nói chung và thị trường trái phiếu nói riêng của Việt Nam đã tạo điều kiện thuận lợi cho công tác phát hành trái phiếu chính phủ, trái phiếu được chính phủ bảo lãnh và trái phiếu chính quyền địa phương.

- Khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước đối với lĩnh vực nợ công. Việc phân công, phân cấp quản lý nợ công khá cụ thể, tương đối rõ ràng, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Điều này khẳng định vai trò của các cơ quan quản lý nhà nước về lĩnh vực nợ công đang dần được nâng cao và phù hợp với thông lệ quốc tế.

- Đảm bảo vai trò quyết định của Quốc hội và tăng cường tính chủ động của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh trong quản lý nợ công. HĐND cấp tỉnh đã được trao quyền hạn cụ thể trong việc quản lý nợ chính quyền địa phương (là một bộ phận của nợ công) mà quy định trước đây chưa đề cập; Thực hiện tốt vai trò Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về nợ công, từ việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến việc trả nợ.

Với quyền hạn của mình, Chính phủ đã có các quyết định chính sách, giải pháp cụ thể nhằm thực hiện các chỉ tiêu an toàn về nợ công đã được Quốc hội phê chuẩn; Luật Quản lý nợ công đã xác định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong việc chỉ đạo, điều hành và quyết định đối với các vấn đề về nợ công mà trước đây trong các Nghị định quản lý nợ có liên quan chưa có quy định hoặc có quy định nhưng chưa cụ thể; Phân định tương đối cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan có liên quan trong công tác quản lý nhà nước về nợ công.

Thực trạng nợ công của Việt Nam

Theo Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính), nợ công của Việt Nam so với GDP tương ứng lần lượt qua các năm 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 là 54,9%; 50,8%; 54,5%; 58,0%; 61,0%; 63,7%. Tính đến cuối năm 2017, dư nợ công của Việt Nam đạt khoảng 62,6% GDP, nợ Chính phủ khoảng 51,8% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 45,2% GDP.

Như vậy, trong giai đoạn 2011-2016, mức dư nợ công tại Việt Nam có xu hướng tăng nhanh. Từ năm 2017, bằng nhiều biện pháp quyết liệt từ Chính phủ, Bộ Tài chính và các bộ, ngành, địa phương trong việc kiểm soát, nâng cao hiệu quả quản lý, tình trạng nợ công đã có xu hướng giảm.

Đánh giá về diễn biến nợ công của Việt Nam trong những năm gần đây, một số tổ chức tài chính nước ngoài có chung nhận định, cơ cấu nợ công của Việt Nam đang từng bước được điều chỉnh theo hướng bền vững hơn. Tỷ trọng này là phù hợp với Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 tầm nhìn đến 2030.

Về kỳ hạn, với nợ trong nước, chủ yếu phát hành trái phiếu trong nước, nếu trong giai đoạn 2011-2013 phần lớn ngắn hạn thì đến năm 2014 kỳ hạn là 3 năm; năm 2015, kỳ hạn kéo dài lên 4,4 năm; năm 2016 kỳ hạn kéo dài lên 5 năm.

Đặc biệt, năm 2017 đã phát hành 159,9 nghìn tỷ đồng trái phiếu chính phủ, kỳ hạn bình quân là 13,52 năm, tăng 4,81 năm so năm 2016; lãi suất bình quân khoảng 6,07%/năm, giảm 0,2%/năm so năm 2016. Trong đó, tỷ trọng trái phiếu có kỳ hạn 20 năm, 30 năm đã tăng đáng kể, chiếm lần lượt 9,98% và 14,7% tổng khối lượng phát hành (năm 2016 tương ứng là 1% và 8%). Như vậy, 2017 là năm có khối lượng trái phiếu kỳ hạn dài và “siêu dài” trúng thầu lớn nhất từ trước đến nay…

Nhìn chung, trong cơ cấu của nợ công, các khoản vay nước ngoài phần lớn đều là vay dài hạn, với lãi suất ưu đãi, hiện tại nợ công không gây sức ép cho NSNN về nghĩa vụ trả nợ đến hạn. Theo Bộ Tài chính, hiện các chỉ số nợ của Việt Nam đang ở mức an toàn và được quản lý chặt chẽ theo quy định của Luật Quản lý nợ công, các khoản nợ trong nước và nước ngoài đều được thanh toán đầy đủ, không có nợ xấu.

Hàng năm, NSNN bố trí trả nợ từ 14 - 16% tổng số thu ngân sách (giới hạn cảnh báo là dưới 25%) bằng khoảng 4,5% xuất khẩu (giới hạn cảnh báo là dưới 15%). Đây là chỉ tiêu an toàn, so với các nước đang phát triển có cùng hệ số tín nhiệm thì chỉ số nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam ở mức trung bình.

Riêng trong năm 2017, nghĩa vụ nợ của Chính phủ khoảng 260.150 tỷ đồng, gồm trả nợ trong nước là 214.878 tỷ đồng, trả nợ nước ngoài trực tiếp là 28.022 tỷ đồng, trả nợ của các dự án vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ trong năm 2017 ở mức khoảng 17.250 tỷ đồng.

Nhìn chung, công tác trả nợ của Chính phủ năm 2017 được thực hiện chặt chẽ, trả nợ đúng hạn và đầy đủ theo đúng các cam kết của Chính phủ với nhà tài trợ. Tuy nhiên, tình hình sử dụng nợ công ở Việt Nam còn có một số tồn tại và hạn chế như sau:

Thứ nhất, còn tình trạng chậm trễ trong giải ngân nguồn vốn đầu tư từ NSNN và nguồn vốn trái phiếu chính phủ. Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công các năm gần đây chưa đạt được kế hoạch được giao, nhất là giải ngân nguồn vốn trái phiếu chính phủ.

Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn nhà nước thấp là nguyên nhân cơ bản gây khó khăn cho công tác thu NSNN. Nếu không có các giải pháp thúc đẩy tiến độ giải ngân, tăng trưởng của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng, trong khi tỷ lệ và nghĩa vụ vay trả nợ công ngày càng có nguy cơ tăng cao.

Thứ hai, hiệu quả đầu tư chưa cao, thể hiện qua chỉ số ICOR: Năm 2015, tăng trưởng kinh tế dần hồi phục, với tăng trưởng GDP đạt 6,68% - mức cao nhất kể từ năm 2008 đến nay, hiệu quả đầu tư đã có bước cải thiện, với ICOR giai đoạn 2011-2015 đạt 6,91, giảm so với giai đoạn 2006-2010 (là 6,96). Điều này có nghĩa là, nếu giai đoạn 2006-2010, Việt Nam cần 6,96 đồng vốn để tạo ra được 1 đồng sản lượng, giai đoạn 2011-2015 chỉ cần đầu tư 6,91 đồng.

ICOR của Việt Nam còn cao, hiệu quả đầu tư còn thấp so với nhiều nền kinh tế trong khu vực. Nguyên nhân một phần là do nền kinh tế đang trong giai đoạn tập trung đầu tư cho hạ tầng, bao gồm cả hạ tầng ở vùng sâu, vùng xa và đầu tư cho xóa đói, giảm nghèo, đảm bảo an sinh xã hội cộng với tình trạng đầu tư còn có sự dàn trải, lãng phí.

 Việt Nam đang bước vào giai đoạn phát triển mới, với tổng nhu cầu vốn đầu tư toàn xã hội cho cả giai đoạn 5 năm 2016 - 2020 lên tới gần 10.600.000 tỷ đồng, bằng khoảng 32-34% GDP.

Phải huy động được nguồn vốn này, Việt Nam mới có thể đảm bảo tốc độ tăng trưởng kinh tế 6,5-7% và thực hiện khâu đột phá về xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, hiện đại, trong đó tập trung vào hệ thống giao thông, hạ tầng đô thị lớn.

Huy động vốn đã khó, nhất là trong bối cảnh ngân sách thâm hụt, bội chi lớn, không đủ để chi thường xuyên và trả nợ, còn nợ công đang tăng nhanh, áp lực trả nợ lớn, càng đòi hỏi phải sử dụng hiệu quả từng đồng vốn đầu tư, làm giảm ICOR, đồng thời gia tăng tốc độ tăng trưởng kinh tế. 

Nợ công của Việt Nam tăng cao trong thời gian qua bắt nguồn một số nguyên nhân sau: Trước hết, tăng trưởng kinh tế Việt Nam chậm lại, chưa đạt chỉ tiêu đề ra là nguồn gốc sâu xa làm tăng nợ công. Khi chi NSNN vượt quá các khoản thu, dẫn đến việc phải vay nợ trong và ngoài nước.

Trong cơ cấu khoản thu thì thu thường xuyên từ thuế, phí, lệ phí là khoản thu quan trọng, ổn định và lâu dài. Khoản thu này có sự biến đổi cùng chiều với sự tăng trưởng của hoạt động kinh tế. Giai đoạn 2011 - 2015, tăng trưởng GDP bình quân đạt 5,91%/năm, thấp hơn giai đoạn 2006 - 2010 (6,3%/năm), năm 2016 ở mức 6,21%; năm 2017 đạt 6,81%. 

Sự tăng trưởng chậm lại (giai đoạn 2011 - 2016), sản xuất kinh doanh gặp khó khăn hơn đã làm cho nguồn thu NSNN bị giảm theo. Chi NSNN lại đòi hòi phải nhiều hơn, nhất là chi cho đầu tư phát triển nhằm kích thích nền kinh tế tăng trưởng trở lại, từ đó, nhu cầu chi đã vượt quá so với nguồn thu, nguồn tiết kiệm có được cùng kỳ, cụ thể: giai đoạn 2011 - 2015, vốn đầu tư toàn xã hội vẫn ở mức khá cao 32 - 33% GDP, nhưng tỷ lệ tiết kiệm của nền kinh tế chỉ đạt khoảng 25% GDP. Thiếu hụt về vốn đầu tư đó, Nhà nước phải đi vay để bù đắp, làm cho nợ công tiếp tục gia tăng.

Trong những năm qua, bội chi NSNN diễn ra liên tục và ở mức cao. Để có nguồn bù đắp, tất yếu nợ công ngày càng tăng lên. Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của nước ta giai đoạn 2011 - 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 đã quy định, tỷ lệ bội chi NSNN/GDP cần duy trì ở mức 5%.

Tuy nhiên, trên thực tế, trong một thời gian dài, điển hình là giai đoạn 2012 - 2016, tỷ lệ bội chi NSNN/GDP nước ta đều vượt quá 5%, bình quân thời kỳ này là 6%.

Nguyên nhân dẫn đến bội chi NSNN giai đoạn 2012 - 2016 là do nguồn thu thường xuyên huy động từ nền kinh tế chưa đầy đủ. Nguồn thu từ dầu thô sụt giảm mạnh trong những năm gần đây, dẫn đến thu NSNN không đạt. Trong khi, để tiếp tục duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế ổn định ở mức 6% trở lên, đòi hỏi chi tiêu NSNN rất lớn, vượt xa nguồn thu từ nội tại nền kinh tế...

Hiện nay, khuôn khổ pháp lý về quản lý vay nợ, trả nợ đã có nhưng hiệu lực pháp lý chưa cao. Trong thời gian vừa qua, các khoản đi vay được phân công cho 3 cơ quan: Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm về các khoản vay ODA, vay ưu đãi; Ngân hàng Nhà nước vay các tổ chức tài chính quốc tế; Bộ Tài chính chịu trách nhiệm các hình thức vay khác tại Luật Quản lý nợ công 2017, Chính phủ đã có sự đổi mới mạnh mẽ trong công tác quản lý nợ công, khắc phục những bất cập tồn tại trong thời gian trước đây.

Giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nợ công

Để kiểm soát nợ công trong giới hạn cho phép, đảm bảo an toàn kinh tế quốc gia, nâng cao hiệu quả nguồn vốn vay này, cần quan tâm đến một số nội dung sau:

Thứ nhất, xây dựng, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt chiến lược nợ dài hạn, chương trình quản lý nợ trung hạn và hàng năm để báo cáo Quốc hội các vấn đề về nợ công.

Giai đoạn tới cần quản lý chặt chẽ nợ công, đặc biệt là các khoản vay mới phải đánh giá tác động lên nợ công ngay từ khâu phê duyệt chủ trương; chỉ sử dụng nợ công cho các chương trình dự án thực sự thiết yếu, không điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, hợp đồng sử dụng nguồn vay công; Thực hiện siết chặt các điều kiện cấp bảo lãnh theo hướng không mở rộng diện và kiểm soát việc bảo đảm trả nợ đối với các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh.

Thứ hai, nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công. Xác định rõ mục đích, chủ trương đầu tư, tập trung vào các chương trình, dự án trọng điểm và thực sự có hiệu quả; giảm dần sự tham gia từ NSNN vào các dự án, xã hội hóa các nguồn lực ngoài nhà nước; phấn đấu giảm mạnh chỉ số ICOR của khu vực nhà nước; đẩy mạnh cơ chế cho vay lại, giảm dần tỷ lệ cấp phát, tăng cường chia sẻ rủi ro cho các cơ quan cho vay lại.

Xây dựng tiêu chí cụ thể về huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay nợ công gắn với nguyên tắc về trách nhiệm hoàn trả nợ, tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí, tham nhũng.

Thứ ba, tăng cường kiểm tra, giám sát và minh bạch thông tin về nợ công. Tăng cường kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn vay, bảo đảm hiệu quả đầu tư, chất lượng công trình và theo đúng quy định của pháp luật; Chủ động ngăn ngừa và xử lý nghiêm các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí; Giám sát chặt chẽ tình trạng tài chính, tình hình vay, trả nợ của các doanh nghiệp nhà nước, hệ thống tài chính - ngân hàng trong nền kinh tế để ngăn ngừa nguy cơ khủng hoảng nợ, do Chính phủ phải vay nợ để giải cứu hệ thống; Tăng cường trao đổi thông tin, báo cáo về nợ công, phù hợp với cam kết cung cấp thông tin với các tổ chức quốc tế và các quy định hiện hành.

Thứ tư, chủ động lựa chọn các nguồn vốn vay phù hợp cho huy động nguồn vốn cho đầu tư công và các nhiệm vụ cân đối NSNN. Các khoản vay mới chỉ được thực hiện sau khi đã đánh giá tác động đối với nợ công và khả năng trả nợ.

Thứ năm, cần có quy định cụ thể về thời điểm công bố thông tin về số liệu nợ công, thời gian cập nhật và mức độ cập nhật thông tin. Bên cạnh đó, cần phải có các quy định về biểu mẫu báo cáo thống kê nợ công. Các quy định về việc công bố thông tin và biểu mẫu báo cáo cần đưa ra cụ thể, chi tiết trong các văn bản dưới luật.

Thứ sáu, quản lý và kiểm soát chặt việc vay vốn: chỉ thực hiện cho vay đối với những dự án khả thi, có khả năng trả nợ; phải gắn trách nhiệm chi trả nợ cho đối tượng đầu tư và sử dụng nguồn vốn vay; thẩm định kỹ các khoản đầu tư, dự án cần vay vốn, tránh cho vay nhằm mục đích tiêu dùng.

Các công trình, dự án đang sử dụng nguồn vốn vay cần phải được thường xuyên kiểm soát tiến độ thực hiện, tránh để kéo dài, trì trệ gây thất thoát và lãng phí vốn.

Bên cạnh đó, cần có cơ chế tăng cường theo dõi, giám sát, quản lý, đánh giá và kiểm soát rủi ro tiềm ẩn của các khoản nợ doanh nghiệp nhà nước tự vay tự trả để hạn chế tối đa NSNN phải trả nợ thay khi doanh nghiệp nhà nước phá sản.

Ngoài ra, thường xuyên nghiên cứu đánh giá an toàn, bền vững nợ công để tiếp tục thực hiện các giải pháp tái cơ cấu nợ công, đồng thời thúc đẩy sự phát triển thị trường vốn trong nước cả về chiều rộng và chiều sâu.    

1. Quốc hội, Luật Quản lý nợ công;

2. Nguyen Thi Thanh Ha (2011), “An Overview of Public Dept Management in Vietnam”, Eighth UNCTAD Debt Management Conference, Geneva, 14-16/11/2011;

3. Bản tin nợ công số 5/2017, Bộ Tài chính;

4. bbc.co.uk. 3 March 2010. Retrieved 11 August 2013;

5.  theguardian.com. Retrieved 11 August 2013;

6. http://www.economist.com/content/global_debt_clock, 2015.