Nhà nước thiệt đơn, thiệt kép với các dự án BT
Thực tế cho thấy ngày càng chứng tỏ những bất cập trong chính sách, quản lý các dự án áp dụng các dự án xây dựng - chuyển giao (BT) đang khiến Nhà nước phải gánh phần thua thiệt, dù rằng bản chất của loại hợp đồng này là “chia sẻ rủi ro”.
Những tưởng các dự án BT được thực hiện theo hình thức đối tác công - tư (PPP) sẽ làm giảm gánh nặng cho ngân sách mà vẫn đảm bảo phát triển kết cấu hạ tầng đáp ứng nhu cầu của xã hội, nhưng thực tế ngày càng chứng tỏ những bất cập trong chính sách, quản lý các dự án áp dụng hợp đồng BT đang khiến Nhà nước phải gánh phần thua thiệt.
Cơ hội cho BT “nở rộ”
Những năm qua, trong điều kiện nguồn vốn đầu tư công hạn hẹp, chủ trương cần phải đẩy mạnh thu hút các nguồn lực xã hội cùng đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đã được triển khai thực hiện theo hình thức PPP thông qua nhiều loại hợp đồng khác nhau, trong đó có hợp đồng BT. Cho đến nay, các dự án được thực hiện theo hợp đồng BT vẫn được điều chỉnh bởi khung pháp lý chung là Nghị định của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP.
Gần đây nhất, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư có hiệu lực từ 10/4/2015, thay thế Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, trong đó bổ sung khá đầy đủ các loại hình hợp đồng thực hiện dự án, khắc phục một số hạn chế bằng các quy định cụ thể, rõ ràng hơn, như về điều kiện sử dụng phần vốn đầu tư công của Nhà nước.
Những năm qua, trong điều kiện nguồn vốn đầu tư công hạn hẹp, chủ trương cần phải đẩy mạnh thu hút các nguồn lực xã hội cùng đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng đã được triển khai thực hiện theo hình thức PPP thông qua nhiều loại hợp đồng khác nhau, trong đó có hợp đồng BT. Cho đến nay, các dự án được thực hiện theo hợp đồng BT vẫn được điều chỉnh bởi khung pháp lý chung là Nghị định của Chính phủ về đầu tư theo hình thức PPP.
Gần đây nhất, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư có hiệu lực từ 10/4/2015, thay thế Nghị định số 108/2009/NĐ-CP, trong đó bổ sung khá đầy đủ các loại hình hợp đồng thực hiện dự án, khắc phục một số hạn chế bằng các quy định cụ thể, rõ ràng hơn, như về điều kiện sử dụng phần vốn đầu tư công của Nhà nước.
Đáng chú ý, đối với loại hình hợp đồng BT, Nghị định số 15 chỉ quy định “nhà đầu tư được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án” thay vì trước đây “Chính phủ sẽ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thỏa thuận trong hợp đồng BT”.
Sau những năm hiện thực hóa chủ trương thúc đẩy cơ chế hợp tác công - tư gần đây, báo cáo giám sát của Quốc hội, cũng như báo cáo của Chính phủ đều khẳng định, PPP đã tạo điều kiện, cơ hội cho thành phần kinh tế tư nhân tham gia vào phát triển hạ tầng. Cơ chế đã tạo điều kiện cho các dự án BT hấp dẫn nhà đầu tư, nhất là tại các địa phương. Điển hình như, vào cuối năm 2016, Liên danh Công ty CP Tập đoàn Phúc Lộc - Tổng công ty Cienco 8 đã cùng lúc trúng thầu 9 dự án PPP thực hiện theo hợp đồng BT trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, với tổng vốn đầu tư lên tới gần 10.000 tỷ đồng.
Sau những năm hiện thực hóa chủ trương thúc đẩy cơ chế hợp tác công - tư gần đây, báo cáo giám sát của Quốc hội, cũng như báo cáo của Chính phủ đều khẳng định, PPP đã tạo điều kiện, cơ hội cho thành phần kinh tế tư nhân tham gia vào phát triển hạ tầng. Cơ chế đã tạo điều kiện cho các dự án BT hấp dẫn nhà đầu tư, nhất là tại các địa phương. Điển hình như, vào cuối năm 2016, Liên danh Công ty CP Tập đoàn Phúc Lộc - Tổng công ty Cienco 8 đã cùng lúc trúng thầu 9 dự án PPP thực hiện theo hợp đồng BT trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, với tổng vốn đầu tư lên tới gần 10.000 tỷ đồng.
Hay tại Hà Nội, tính đến cuối năm 2015, đã có 15 dự án BT được ký hợp đồng. Tới nay, 7 dự án đã hoàn thành với tổng mức đầu tư khoảng 11.728 tỷ đồng. Các địa phương như TP.HCM, Đồng Nai, Long An, Thái Bình, Bắc Ninh, Hải Phòng… cũng có rất nhiều dự án BT đã và đang triển khai thực hiện. Thời gian qua, nhiều địa phương đã ban hành danh mục hàng chục, thậm chí hàng trăm dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP, trong đó có các dự án BT.
Bên cạnh các dự án sử dụng nguồn vốn NSNN, việc nhiều dự án BT được triển khai đã giúp Nhà nước huy động được một nguồn lực không nhỏ ngoài xã hội, bổ sung sự thiếu hụt của NSNN đầu tư cho phát triển hạ tầng. Nhiều công trình đã được hoàn thành, đưa vào sử dụng phục vụ lợi ích người dân.
Tại cuộc họp báo quý III/2017, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Trần Hồng Hà đã nói: “Nhiều dự án, công trình BT ở các địa phương đã giúp chúng ta thoát ra khỏi giai đoạn hạ tầng thiếu thốn. Chủ trương đó, thực tiễn đã chứng minh là đúng”. Tuy nhiên, Bộ trưởng Hà nhấn mạnh, chúng ta cần phải tính toán kỹ để đừng bị lợi dụng, không minh bạch.
Từ thực tiễn, nhiều chuyên gia cũng cho rằng, do hành lang pháp lý chưa hoàn thiện, những lỗ hổng trong cơ chế, chính sách có thể mang lại lợi ích lớn cho DN, nên nhiều nhà đầu tư đã hăng hái tham gia, khiến các dự án BT “nở rộ”.
DN hưởng lợi - Nhà nước gánh rủi ro, thua thiệt
Trong khi Chính phủ đang gánh số nợ công lên tới 61% GDP (số liệu nợ công chính thức năm 2015 - Bộ Tài chính) thì số liệu mà Bộ Giao thông vận tải công bố mới đây cho biết, tổng nhu cầu vốn để Bộ này trả nợ cho 4 dự án BT là 27.532 tỷ đồng. Trong đó, nhu cầu vốn để hoàn trả giai đoạn 2017-2020 là 12.126 tỷ đồng. Đây là một con số minh chứng BT đang tạo thêm gánh nặng cho ngân sách.
Chỉ rõ lợi ích của DN khi thực hiện các dự án BT, một chuyên gia tài chính - ngân hàng nêu rõ, tư nhân có thể vay mượn để xây dựng công trình một cách nhanh chóng; đồng thời, ngay trong khi triển khai hoặc chậm nhất sau khi hoàn thành sẽ được Nhà nước tạo điều kiện bằng cấp phép và giao đất để thực hiện một dự án như mong muốn nhằm thu hồi vốn và kiếm lời.
Bên cạnh các dự án sử dụng nguồn vốn NSNN, việc nhiều dự án BT được triển khai đã giúp Nhà nước huy động được một nguồn lực không nhỏ ngoài xã hội, bổ sung sự thiếu hụt của NSNN đầu tư cho phát triển hạ tầng. Nhiều công trình đã được hoàn thành, đưa vào sử dụng phục vụ lợi ích người dân.
Tại cuộc họp báo quý III/2017, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường Trần Hồng Hà đã nói: “Nhiều dự án, công trình BT ở các địa phương đã giúp chúng ta thoát ra khỏi giai đoạn hạ tầng thiếu thốn. Chủ trương đó, thực tiễn đã chứng minh là đúng”. Tuy nhiên, Bộ trưởng Hà nhấn mạnh, chúng ta cần phải tính toán kỹ để đừng bị lợi dụng, không minh bạch.
Từ thực tiễn, nhiều chuyên gia cũng cho rằng, do hành lang pháp lý chưa hoàn thiện, những lỗ hổng trong cơ chế, chính sách có thể mang lại lợi ích lớn cho DN, nên nhiều nhà đầu tư đã hăng hái tham gia, khiến các dự án BT “nở rộ”.
DN hưởng lợi - Nhà nước gánh rủi ro, thua thiệt
Trong khi Chính phủ đang gánh số nợ công lên tới 61% GDP (số liệu nợ công chính thức năm 2015 - Bộ Tài chính) thì số liệu mà Bộ Giao thông vận tải công bố mới đây cho biết, tổng nhu cầu vốn để Bộ này trả nợ cho 4 dự án BT là 27.532 tỷ đồng. Trong đó, nhu cầu vốn để hoàn trả giai đoạn 2017-2020 là 12.126 tỷ đồng. Đây là một con số minh chứng BT đang tạo thêm gánh nặng cho ngân sách.
Chỉ rõ lợi ích của DN khi thực hiện các dự án BT, một chuyên gia tài chính - ngân hàng nêu rõ, tư nhân có thể vay mượn để xây dựng công trình một cách nhanh chóng; đồng thời, ngay trong khi triển khai hoặc chậm nhất sau khi hoàn thành sẽ được Nhà nước tạo điều kiện bằng cấp phép và giao đất để thực hiện một dự án như mong muốn nhằm thu hồi vốn và kiếm lời.
Theo bà Nguyễn Thanh Hà - Chuyên gia tư vấn độc lập về tài chính công - thì BT là một hình thức PPP đặc biệt, vì thông thường dự án PPP là có chia sẻ rủi ro, hợp đồng dài hạn. Nhưng dự án BT mà các nhà đầu tư thực hiện thời gian qua gần như không có rủi ro, bởi nhà đầu tư thực hiện dự án và được thanh toán ngay bằng quỹ đất.
Trong khi đó, quỹ đất cũng là nguồn lực công, tài sản công nên lẽ ra các dự án BT cũng phải được kiểm soát như dự án đầu tư công. Nhưng trên thực tế, cơ quan quản lý nhà nước chỉ quản được 2 khâu: kiểm soát chi phí dự án ở khâu lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và xem xét, chấp thuận quyết toán giá trị hợp đồng. Còn khâu lập thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán, tổng dự toán và triển khai thi công đều do nhà đầu tư thực hiện và tự kiểm soát. Những lỗ hổng này luôn tiềm ẩn rủi ro cao về chất lượng công trình, kèm theo đó là nguy cơ thất thoát, lãng phí ngân sách, tài sản công.
Thế nhưng lợi ích mang lại cho nhà đầu tư lại quá rõ ràng, nhất là khi Nhà nước “đổi đất lấy công trình”. Từ giữa năm 2014 trở về trước, việc xác định giá trị thu tiền sử dụng đất của các dự án hoàn vốn cho dự án BT được thực hiện theo Thông tư 145/2007/TT-BTC của Bộ Tài chính với quy định giá trị thu tiền sử dụng đất là hiệu số của tổng doanh thu bán nhà, đất trừ đi tổng chi phí xây dựng nhà và kết cấu hạ tầng.
Trong khi đó, quỹ đất cũng là nguồn lực công, tài sản công nên lẽ ra các dự án BT cũng phải được kiểm soát như dự án đầu tư công. Nhưng trên thực tế, cơ quan quản lý nhà nước chỉ quản được 2 khâu: kiểm soát chi phí dự án ở khâu lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và xem xét, chấp thuận quyết toán giá trị hợp đồng. Còn khâu lập thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán, tổng dự toán và triển khai thi công đều do nhà đầu tư thực hiện và tự kiểm soát. Những lỗ hổng này luôn tiềm ẩn rủi ro cao về chất lượng công trình, kèm theo đó là nguy cơ thất thoát, lãng phí ngân sách, tài sản công.
Thế nhưng lợi ích mang lại cho nhà đầu tư lại quá rõ ràng, nhất là khi Nhà nước “đổi đất lấy công trình”. Từ giữa năm 2014 trở về trước, việc xác định giá trị thu tiền sử dụng đất của các dự án hoàn vốn cho dự án BT được thực hiện theo Thông tư 145/2007/TT-BTC của Bộ Tài chính với quy định giá trị thu tiền sử dụng đất là hiệu số của tổng doanh thu bán nhà, đất trừ đi tổng chi phí xây dựng nhà và kết cấu hạ tầng.
Tổng doanh thu và tổng chi phí của dự án bất động sản cùng được tính toán tại một thời điểm nhằm xác định giá đất hiện tại khi giao đất cho nhà đầu tư. Việc xác định doanh thu theo giá hiện tại nhưng chi phí xây dựng lại được tính thêm yếu tố trượt giá trong tương lai, dẫn tới việc xác định đơn giá thu tiền sử dụng đất không chính xác, làm giảm số tiền mà nhà đầu tư phải nộp cho ngân sách.
Chưa hết, theo TSKH. Đặng Hùng Võ thì Nhà nước đã bị thất thoát nguồn lực không nhỏ về đất đai từ các dự án BT. Bởi theo đúng quy định, quỹ đất đối ứng và giá trị tiền sử dụng đất chỉ được xác định sau khi dự án BT hoàn thành và bàn giao, nhưng hầu hết dự án BT, tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm ký hợp đồng để tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện song song cả 2 dự án BT và dự án đối ứng.
Hơn nữa, với việc đại đa số các dự án BT thực hiện thông qua chỉ định thầu, lợi ích đã trao vào tay DN được định danh, dù có những DN thiếu cả năng lực chuyên môn, năng lực tài chính. Chẳng hạn như tại Hà Nội, theo kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ, trong 15 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT của Hà Nội có tới 14 dự án được chỉ định thầu với lý do cấp bách, cấp thiết.
Chưa hết, theo TSKH. Đặng Hùng Võ thì Nhà nước đã bị thất thoát nguồn lực không nhỏ về đất đai từ các dự án BT. Bởi theo đúng quy định, quỹ đất đối ứng và giá trị tiền sử dụng đất chỉ được xác định sau khi dự án BT hoàn thành và bàn giao, nhưng hầu hết dự án BT, tiền sử dụng đất đã được tạm tính ngay tại thời điểm ký hợp đồng để tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện song song cả 2 dự án BT và dự án đối ứng.
Hơn nữa, với việc đại đa số các dự án BT thực hiện thông qua chỉ định thầu, lợi ích đã trao vào tay DN được định danh, dù có những DN thiếu cả năng lực chuyên môn, năng lực tài chính. Chẳng hạn như tại Hà Nội, theo kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ, trong 15 dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BT của Hà Nội có tới 14 dự án được chỉ định thầu với lý do cấp bách, cấp thiết.
Tuy nhiên, Hà Nội lại không thể chứng minh mức độ chính xác của việc cấp bách, cấp thiết khi chỉ định thầu. Hệ quả là một số nhà đầu tư có năng lực tài chính hạn chế, không đảm bảo năng lực; nhà đầu tư yếu kém không đảm bảo theo tiến độ giải ngân cam kết; hầu hết các dự án đều chậm tiến độ, phải gia hạn hợp đồng, làm tăng chi phí đầu tư, giảm hiệu quả đầu tư dự án.
