Nhận diện về tiền lương các bộ công chức hiện nay

Từ năm 1985 đến nay, nước ta đã ba lần cải cách tiền lương (năm 1985, năm 1993 và năm 2004). Qua mỗi lần cải cách, nhiều nội dung của chính sách tiền lương đã được hoàn thiện cả về lý luận lẫn thực tiễn. Song nhìn chung, chính sách tiền lương vẫn còn bộc lộ nhiều mặt hạn chế.

Một là, mức lương tối thiểu thấp: Mức tiền lương tối thiểu hiện nay được thực hiện căn cứ vào Kết luận số 20-KL/TW ngày 28/1/2008 (theo Đề án trình Hội nghị TW 6 Khoá X) cụ thể như sau:      

- Cán bộ, công chức, viên chức và lực lượng vũ trang áp dụng mức lương tối thiểu chung. Các loại hình doanh nghiệp áp dụng mức lương tối thiểu vùng, trong đó mức lương tối thiểu ở vùng thấp nhất bằng mức lương tối thiểu chung (doanh nghiệp được quyền trả cao hơn mức lương tối thiểu do Chính phủ quy định).

- Thực hiện lộ trình thống nhất mức lương tối thiểu chung và mức lương tối thiểu vùng không thấp hơn mức tăng giá sinh hoạt, phù hợp với sự phát triển của đất nước và bảo đảm tương quan hợp lý với mức tăng thu nhập chung trong xã hội.

Căn cứ Đề án Cải cách chính sách tiền lương được duyệt, trong những năm qua Chính phủ đã thực hiện việc điều chỉnh tăng mức lương tối thiểu chung như sau: Tháng 01/2008 điều chỉnh từ 450.000 đồng lên 540.000 đồng/tháng (tăng thêm 20,0%); tháng 5/2009 điều chỉnh lên 650.000 đồng/tháng (tăng thêm 20,37%); tháng 5/2010 điều chỉnh lên 730.000 đồng/tháng (tăng thêm 12,3%) và từ 1/5/2011 điều chỉnh lên 830.000đồng/tháng (tăng thêm 13,7%). Tính chung trong 4 năm (2008-2011) và qua 4 lần điều chỉnh, mức lương tối thiểu chung đã được tăng từ 450.000 đồng lên 830.000 đồng/tháng, bằng 184,4%.

Mặc dù mức lương tối thiểu đã được điều chỉnh lên tới 830.000 đồng/tháng và luôn duy trì tốc độ tăng bình quân từ 16–20% hàng năm trong nhiều năm, song mức lương tối thiểu áp dụng với cán bộ công chức vẫn giữ ở mức bằng mức lương tối thiểu chung và luôn nằm ở vùng thấp nhất nếu so sánh với mức lương tối thiểu áp dụng đối với khu vực doanh nghiệp. Cụ thể, lương công chức mới chỉ bằng 59,3% mức lương tối thiểu vùng thấp nhất và bằng 41,5% mức lương tối thiểu vùng cao nhất của doanh nghiệp quy định tại Nghị định số 70/2011/NĐ-CP ngày 22/8/2011 của Chính phủ.

Hai là, quan hệ tiền lương tối thiểu – trung bình – tối đa làm cơ sở thiết kế bảng lương cán bộ công chức hẹp: Quan hệ tiền lương (mức lương tối thiểu chung) – trung bình (tốt nghiệp đại học qua tập sự) – tối đa (chuyên gia cao cấp bậc 3) đã được mở rộng từ 1 – 1,78 – 8,5 lên 1– 2,34 – 10 từ tháng 10/2004, trong đó hệ số lương trung bình tăng thêm 31,5% so với chế độ tiền lương năm 1993 và hệ số lương chuyên gia cao cấp bậc 3 tăng thêm 17,6%, đã tạo điều kiện tăng thêm tiền lương của người có mức lương thấp và trung bình, giảm bớt một bước tính bình quân trong tiền lương, làm cơ sở tăng thêm khoảng cách giữa các bậc lương. Tuy nhiên, quan hệ tiền lương tối thiểu – trung bình – tối đa vẫn còn thấp, hệ thống thang, bậc lương còn mang tính bình quân, dẫn tới mức lương trung bình của cán bộ, công chức, viên chức còn thấp so với thu nhập trung bình của lao động xã hội, trong khi đây lại là bộ phận khá lớn, giữ vị trí quan trọng trong nguồn lực cán bộ, công chức trong cơ quan, đơn vị.

Ba là, chế độ phụ cấp quá nhiều và khó phân biệt được điều kiện hưởng: Theo quy định hiện hành, hiện có 16 loại phụ cấp khác nhau được áp dụng (trong đó riêng phụ cấp đặc thù đã có tới 5 loại). Một số mức phụ cấp đã xấp xỉ bằng mức lương tối thiểu, một số loại phụ cấp rất khó phân biệt điều kiện hưởng như phụ cấp khu vực và phụ cấp đặc biệt, phụ cấp thâm niên và chế độ nâng bậc theo thâm niên…

Bốn là, đã có những đổi mới về tạo nguồn tài chính để thực hiện chế độ tiền lương.

Những kết quả đã đạt được:

- Việc bảo đảm kinh phí thực hiện cải cách tiền lương của các bộ, cơ quan Trung ương và các địa phương đã theo hướng chủ động tích cực và kịp thời hơn; các cơ quan, đơn vị chi trả tiền lương mới tăng thêm cho người lao động theo đúng chế độ quy định.

- Về cơ bản các bộ, cơ quan Trung ương và địa phương đã thực hiện nghiêm cơ chế dành nguồn thực hiện cải cách tiền lương: thực hiện tiết kiệm 10% dự toán chi thường xuyên (trừ tiền lương và các khoản có tính chất lương); sử dụng tối thiểu 40% số thu được để lại theo chế độ của các đơn vị sự nghiệp có thu, riêng ngành y tế là 35% (sau khi trừ chi phí thuốc, máu, dịch truyền, hóa chất, vật tư tiêu hao); sử dụng 50% tăng thu ngân sách địa phương để thực hiện cải cách tiền lương. Trên cơ sở đó đã có một số bộ, ngành, cơ quan Trung ương và địa phương tự đảm bảo được nguồn thực hiện điều chỉnh tiền lương tối thiểu, ngân sách trung ương không phải bổ sung.

- Việc triển khai cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước; cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm về tổ chức thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập đã được đẩy mạnh và phát huy được tác dụng tích cực, tạo nguồn thực hiện cải cách tiền lương ngay tại đơn vị. Nhiều đơn vị còn tạo thêm được nguồn để áp dụng hệ số tiền lương tăng thêm, đi trước một bước trong việc cải cách tiền lương vừa nâng cao đời sống người hưởng lương trong đơn vị, vừa nâng cao hiệu lực quản lý, hiệu quả hoạt động.

Một số vấn đề khó khăn, tồn tại:

Qua một số năm thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt được ban đầu, thực tế cho thấy việc tạo nguồn để thực hiện cải cách tiền lương còn gặp một số khó khăn, cụ thể:

- Việc đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của khu vực sự nghiệp công lập không đạt mục tiêu, tiến độ: Theo yêu cầu đề ra, việc đổi mới cơ chế hoạt động và cơ chế tài chính của khu vực sự nghiệp công lập phải được thực hiện theo hướng đơn vị sự nghiệp được thu phí (giá) dịch vụ tính đủ tiền lương và từng bước tính đủ các chi phí khác. Tuy nhiên, đến nay mới chỉ có Đề án đổi mới một số cơ chế tài chính trong giáo dục – đào tạo đã được Quốc hội thông qua; nhưng Đề án này cũng không đạt mục tiêu đã đề ra, thu học phí vẫn được tính ở mức tương đối thấp chưa theo nguyên tắc tính đủ tiền lương và từng bước tính đủ các chi phí khác. Đề án đổi mới cơ chế tài chính, tiền lương đối với các đơn vị sự nghiệp y tế đã được Bộ Chính trị thông qua nhưng chưa được thể chế hóa thành các văn bản quy phạm pháp luật để triển khai thực hiện. Các đề án đối với những lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công khác như khoa học, văn hóa… vẫn đang trong quá trình xây dựng và chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Việc chậm triển khai đổi mới cơ chế tài chính đối với hoạt động sự nghiệp công đã làm giảm đáng kể khả năng huy động nguồn thu sự nghiệp cho thực hiện cải cách tiền lương, đồng thời gây áp lực tăng chi từ nguồn NSNN.

- Cân đối NSNN trong vài năm trở lại đây đã trở nên ngày càng khó khăn bởi các lý do sau:

+ Tốc độ tăng trưởng kinh tế không đạt dự kiến; ảnh hưởng lớn đến thu cân đối NSNN: Khi xây dựng lộ trình điều chỉnh mức lương tối thiểu dự kiến tốc độ tăng trưởng kinh tế (GDP) 8,5-9%/năm; tuy nhiên năm 2008 tăng trưởng GDP chỉ đạt 6,2%, năm 2009 đạt 5,3%, năm 2010 tăng trưởng 6,78 %, năm 2011 là 5,89%, dự kiến năm 2012 là 5,8%-6%, các năm sau tốc độ tăng trưởng có thể ở mức cao hơn nhưng phải cần một vài năm mới có thể lấy lại tốc độ tăng trưởng cao như dự kiến. Do nguồn thu NSNN phụ thuộc vào tốc độ tăng trưởng kinh tế nên khi kinh tế khó khăn, thì thu NSNN không thể tăng nhanh. Bên cạnh đó, hiện nay còn phát sinh thêm nhiều yếu tố khác có tác động không thuận lợi trong việc huy động nguồn thu cho NSNN như: sản lượng dầu thô khai thác có xu hướng giảm dần theo từng năm; thực hiện các chính sách miễn, giảm, giãn thuế để ngăn đà suy giảm kinh tế; thực hiện các cam kết hội nhập trong khuôn khổ WTO, ASEAN và ASEAN + 3… hàng năm đã phải cắt giảm hàng nghìn dòng thuế xuất nhập khẩu làm giảm thu NSNN, dẫn tới nguồn chi NSNN để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước nói chung và nhiệm vụ cải cách tiền lương nói riêng gặp nhiều khó khăn.

+ Chi NSNN tăng nhanh hơn dự kiến, nhất là chi để thực hiện các chính sách an sinh xã hội: Trong vài ba năm lại đây, Chính phủ đã đặc biệt quan tâm tới thực hiện nhiều chính sách để giải quyết các vấn đề an sinh xã hội, đảm bảo đời sống vật chất và tạo điều kiện sản xuất, kinh doanh của các hộ nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số… Từ đó dẫn tới nhu cầu chi NSNN lớn, không khỏi ảnh hưởng đến việc tăng nguồn cho tiền lương.
Theo thống kê sơ bộ, bình quân tăng chi cho an sinh xã hội giai đoạn 2006-2010 khoảng 40-50%/năm trong khi đó tốc độ tăng thu NSNN giai đoạn này chỉ khoảng 19%/năm. Bội chi NSNN đã tăng lên 6,9% năm 2009 và 5,8% năm 2010.

+ Khả năng huy động các nguồn lực khác để cân đối chi NSNN, từ đó dành nguồn cho cải cách tiền lương còn hạn chế: Trong vài năm trở lại đây, số vay bù đắp bội chi đã tăng nhanh (một phần do tăng quy mô GDP, một phần do tỷ lệ bội chi NSNN vẫn còn duy trì ở mức cao); tăng vay phát hành trái phiếu Chính phủ để đầu tư cho các công trình giao thông, thuỷ lợi, giáo dục và y tế; bên cạnh đó, thời gian qua, NSNN đã ứng chi khá lớn cho đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ cấp bách khác. Vì vậy, nhu cầu chi trả nợ gốc và lãi (bao gồm cả trả nợ công trái quốc gia, công trái giáo dục và trái phiếu Chính phủ đến hạn…) của năm 2010 và một số năm tiếp theo sẽ tăng nhanh, cùng với yêu cầu phải bố trí dự toán để thu hồi vốn ứng trước là rất căng thẳng, dẫn đến việc dành nguồn cải cách tiền lương khó hơn. Các nguồn lực từ tiết kiệm chi thường xuyên, sử dụng tăng thu NSNN hàng năm cũng không có điều kiện tăng nhanh như thời gian đầu. Đã có tình trạng một số đơn vị sau một vài năm tự đảm bảo nguồn thực hiện điều chỉnh mức lương tối thiểu, nay đã phải bổ sung từ ngân sách.

Các nhận diện về tiền lương cán bộ, công chức nói trên cho thấy mặc dù lộ trình điều chỉnh tiền lương những năm qua là rất tích cực, luôn bám sát mục tiêu, yêu cầu đề ra và bám sát quan điểm trả lương đúng cho cán bộ, công chức và người lao động là thực hiện đầu tư cho phát triển nguồn nhân lực, tạo động lực để tăng trưởng kinh tế, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước và phát triển các loại hình sự nghiệp. Riêng về nguồn lực cho cải cách tiền lương cũng có những đổi mới theo hướng đa dạng hơn, tích cực hơn song chủ yếu vẫn từ NSNN, trong đó ngân sách trung ương phải bố trí phần lớn và đời sống người hưởng lương vẫn khó khăn, đòi hỏi phải có những đột phá mới cả về chính sách tiền lương, cả về nguồn lực đảm bảo tiền lương.

Một số giải pháp

Thứ nhất, về chính sách chế độ tiền lương:

Chính sách chế độ tiền lương được thể hiện thông qua mức lương tối thiểu, quan hệ tiền lương và chế độ phụ cấp lương. Trong đó, việc xác định đúng đắn mức lương tối thiểu có vị trí hết sức quan trọng. Thực tiễn trong thời gian qua, hàng năm chúng ta đã thực hiện điều chỉnh mức lương tối thiểu với mức tăng khá cao, trên dưới 20% (cao hơn cả tốc độ tăng giá) song đời sống người hưởng lương vẫn khó khăn. Cần phải có cách tiếp cận khác về giá trị mức lương tối thiểu trong việc đảm bảo đời sống của người hưởng lương. Cùng với tính đúng, tính đủ mức lương tối thiểu, cần phải có các biện pháp đảm bảo đời sống khác như phát triển và quản lý thị trường cho thuê nhà ở để giải quyết vấn đề nhà ở trong lương; đẩy mạnh các hoạt động dịch vụ công (đi lại – học tập – chữa bệnh) để có được mức chi phí hợp lý mà người hưởng lương phải chi trả… Nghiên cứu áp dụng mức lương tối thiểu vùng để phù hợp với vùng giá và điều kiện sinh hoạt từng vùng… Về quan hệ tiền lương, phải cân nhắc kỹ về mức độ mở rộng quan hệ trung bình, tối đa ở mức hợp lý và có lộ trình. Trước mắt, nên hướng tới bộ phận hưởng lương trung bình. Đây là lực lượng lao động đông đảo, chủ lực trong các cơ quan đơn vị hiện nay.

Đối với chế độ phụ cấp lương cần phải có sự rà soát, sắp xếp lại để trở về đúng ý nghĩa chủ yếu của nó là bù đắp cho tiền lương và có quan hệ hợp lý với tiền lương. Những phụ cấp không phân biệt được điều kiện hưởng, có sự trùng lặp, giao thoa nhau cần phải xử lý lại.

Thứ hai, đổi mới cơ chế quản lý:

- Đối với khu vực hành chính sự nghiệp: Đặc điểm của khu vực này là toàn bộ kinh phí hoạt động (trong đó có tiền lương) đều do NSNN bảo đảm. Hiện nay, căn cứ vào biên chế được giao và định mức chi theo biên chế, Nhà nước cấp kinh phí hoạt động cho các cơ quan, đơn vị. Việc chi tiêu được kiểm soát qua Kho bạc Nhà nước theo đúng khoản mục quy định, không được điều chỉnh từ khoản này sang khoản khác và thực hiện tỷ lệ tiết kiệm theo quy định. Cách quản lý và bảo đảm nguồn như trên mang nặng tính hành chính, không gắn với hiệu quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị, không khuyến khích các đơn vị tiết kiệm, sử dụng có hiệu quả nguồn kinh phí được cấp. Giải pháp cụ thể là:

+ Hạn chế thành lập thêm tổ chức bộ máy, tuyển dụng thêm biên chế ở mức hợp lý, cần thiết trên cơ sở đẩy mạnh cải cách hành chính, xác định rõ chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước cụ thể cho từng cơ quan, đơn vị, từng lĩnh vực quản lý, không ôm đồm làm thay công việc của xã hội.

+ Mở rộng thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan, đơn vị thuộc các bộ, ngành và địa phương; Nhà nước giao ổn định mức khoán trong một thời gian. Căn cứ vào số biên chế và nguồn kinh phí được khoán, các đơn vị chủ động sử dụng đảm bảo hiệu quả, hoàn thành nhiệm vụ được giao. Các cơ quan, đơn vị được sử dụng phần kinh phí tiết kiệm vào một số mục đích, trong đó chủ yếu để tăng tiền lương theo quy định.

- Riêng đối với các đơn vị có tính chất hoạt động đặc thù như kho bạc, thuế, hải quan, ngân hàng, bảo hiểm xã hội..., Nhà nước ban hành cơ chế để gắn kết việc tổ chức công việc, quản lý biên chế và chi tiêu tài chính (trong đó có việc trả lương) với kết quả hoạt động. Khuyến khích các đơn vị này đẩy mạnh hoạt động, nâng cao chất lượng nghiệp vụ, làm tốt các chức năng được giao như: nhiệm vụ thu, nhiệm vụ quản lý tiền tệ, ngân hàng, nhiệm vụ kiểm soát chi tiêu NSNN phục vụ nền kinh tế....; đưa tiền lương trở thành một yếu tố gắn kết, thúc đẩy nâng cao năng suất, chất lượng và hiệu quả công việc.

- Đối với khu vực sự nghiệp công lập thực hiện đổi mới theo hướng đơn vị sự nghiệp được từng bước tính đủ các chi phí (trong đó có tiền lương); đơn vị sự nghiệp thực hiện hạch toán thu-chi (không vì mục đích lợi nhuận) nhưng vẫn phải đảm bảo chính sách an sinh xã hội.

Thứ ba, đề xuất về giải pháp tạo nguồn đảm bảo thực hiện chính sách tiền lương:

- Đẩy mạnh sản xuất, kinh doanh, đảm bảo tăng trưởng kinh tế, nâng cao thu nhập xã hội và tăng thu NSNN, dành một phần hợp lý số tăng thu cho cải cách tiền lương: Mục tiêu của giải pháp này là tạo mọi điều kiện để sản xuất kinh doanh phát triển, đạt tốc độ tăng trưởng GDP hàng năm từ 7% - 8%, trên cơ sở đó bảo đảm nguồn lực động viên tài chính; đảm bảo tỷ lệ huy động vào NSNN bình quân hàng năm từ 21% đến 23% GDP, trong đó thuế, phí, lệ phí khoảng 18% đến 19% GDP. Thực hiện được các mục tiêu này thì tổng thu NSNN hằng năm dự kiến tăng khoảng từ 8,5 đến 10%/năm trên cơ sở đó dành một tỉ lệ hợp lý từ số tăng NSNN (Trung ương – địa phương) hàng năm cho cải cách tiền lương.

- Cơ cấu lại chi NSNN và tăng cường quản lý tiết kiệm chi NSNN: Mục tiêu của giải pháp này là hướng tới việc bố trí chi hợp lý tiết kiệm hơn để có nguồn cho cải cách tiền lương.

+ Về cơ cấu lại chi NSNN: Tính toán lại nhu cầu chi đầu tư phát triển từ NSNN, kết hợp với khả năng huy động các nguồn khác để vừa đảm bảo tổng mức đầu tư toàn xã hội (trên dưới 40% GDP để đảm bảo tăng trưởng kinh tế) vừa đưa mức đầu tư từ NSNN về mức khoảng 18-20% (nếu tính cả các nguồn huy động của Nhà nước khác sẽ là 30%) dành nguồn chi cho cải cách tiền lương.

+ Về tiết kiệm chi NSNN: Giai đoạn trước đã thực hiện tiết kiệm chi thường xuyên từ NSNN 10%. Cần tổng kết chủ trương này để: (i) nâng mức tiết kiệm lên 15-20%, (ii) khả thi hơn gắn với địa chỉ tiết kiệm cụ thể và từng khoản mục ngân sách.

+ Về sử dụng nguồn tăng thu NSNN hàng năm: Nghiên cứu để nâng tỉ lệ sử dụng tăng thu NSNN cho tiền lương từ 50% hiện nay lên 60 – 70% trong những năm tới.

Thứ tư, đẩy mạnh xã hội hoá các hoạt động sự nghiệp, giảm áp lực tăng cơ sở vật chất, tăng bộ máy biên chế và tăng kinh phí từ NSNN:

Nhu cầu dịch vụ công (học tập, khám chữa bệnh, nghệ thuật...) hiện nay là rất lớn. Để đáp ứng nhu cầu này, cách làm hiện nay là Nhà nước phải bố trí vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, thành lập tổ chức, bộ máy, tuyển dụng biên chế, cấp phát kinh phí. Những năm gần đây, Nhà nước đã có chủ trương đẩy mạnh xã hội hoá trong các lĩnh vực sự nghiệp, có cơ chế khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia hoạt động sự nghiệp, phục vụ nhu cầu của người dân để giảm áp lực tăng chi NSNN khi cải cách tiền lương.

Bên cạnh các giải pháp nói trên, về lâu dài cần phải triển khai việc xây dựng dự án Luật NSNN (thay thế Luật NSNN hiện hành) và dự án Luật phí, Lệ phí (thay thế Pháp lệnh Phí, Lệ phí) để có cơ cấu thu chi, điều tiết ngân sách, cơ chế tập trung nguồn thu từ phí, lệ phí hợp lý hơn. Các dự án Luật này đã được bố trí vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIII nhiệm kỳ 2011 – 2016. Theo đó, vấn đề nguồn tài chính cho tiền lương sẽ được luật pháp hóa, tạo điều kiện ổn định, vững chắc, giải quyết cơ bản một vấn đề lớn đang bức xúc hiện nay trong mỗi lần cải cách tiền lương.