Khái niệm thành quả hoạt động trong khu vực công

Khu vực công bao gồm các cơ quan, đơn vị được thành lập theo ý chí của Nhà nước, sử dụng ngân sách để vận hành và việc đánh giá thành quả hoạt động cũng được thực hiện và báo cáo cho Nhà nước. Với tính chất đặc thù này, thành quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị trong khu vực công rất đa dạng (về tiêu chí) và phức tạp (bởi ngoài thực hiện nhiệm vụ chuyên môn còn thực hiện nhiệm vụ chính trị). Điều này dẫn đến việc đánh giá thành quả hoạt động trong khu vực công khó khăn hơn so với lĩnh vực tư.

Thành quả hoạt động trong khu vực công có thể được xem xét trên 2 tiêu chí: độ rộng và độ sâu. Trong đó, độ rộng đề cập đến phạm vi mà các cơ quan, đơn vị trong khu vực công đã thực hiện trên các khía cạnh: hữu hiệu, hiệu quả, kịp thời, công bằng (Brewer và Walker, 2010), còn độ sâu đề cập đến thành quả hoạt động được xem xét ở cấp độ cá nhân (công chức, viên chức) hay tập thể (cơ quan, đơn vị, tỉnh, thành phố, bộ, ngành) trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình (Bouckaert và Halligan 2008; Van Dooren, Bouckaert và Halligan 2010).

Vai trò của việc đánh giá thành quả hoạt động trong khu vực công

Các cá nhân, tổ chức trong khu vực công nếu hoạt động yếu kém thì tất yếu ảnh hưởng tới việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị của Nhà nước, cũng như không đạt được sự hài lòng của người dân và doanh nghiệp. Vì vậy, thành quả hoạt động trong khu vực công là thước đo rất quan trọng đối với Nhà nước lẫn các đối tượng thụ hưởng.

Theo thuyết đại diện (agency theory) của Jensen và Meckling (1976) thì trong khu vực công, các công chức, viên chức là những người đại diện, tức là người hành động thay mặt cho người chủ. Người chủ thực sự chính là số đông người dân. Vì vậy, luôn có khả năng là các công chức, viên chức không hành động vì lợi ích cao nhất cho người chủ (tức người dân trong xã hội) vì những lý do khác nhau. Chẳng hạn, mức lương trả cho các công chức, viên chức hầu hết là cố định, do đó không có tác dụng khuyến khích họ cố gắng nâng cao thành quả hoạt động. Kết quả là, hiệu quả hoạt động trong khu vực công nhìn chung thấp hơn so với lĩnh vực tư khi xét ở 2 tổ chức có cùng quy mô về nguồn lực (tài sản, con người…).

Đánh giá thành quả hoạt động trong khu vực công được hiểu là quá trình xây dựng mục tiêu, đo lường và báo cáo về thành quả đạt được của các cá nhân, tổ chức trong khu vực công (Bouckaert and Halligan, 2006). Nhà nước sử dụng thành quả hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong khu vực công để điều chỉnh lại các quy định pháp luật có liên quan (về thuế, môi trường, trợ cấp xã hội…) hoặc bổ sung, giảm bớt các nguồn lực cung cấp (ngân sách, biên chế) hay thay đổi phương thức hoạt động (cơ chế) nhằm nâng cao hiệu quả. Thomas (2006) cho rằng, thành quả hoạt động trong khu vực công đóng vai trò như "còi báo động" cho biết có trục trặc gì đó đã xảy ra, buộc chính quyền và người dân tìm hiểu nguyên nhân của trục trặc và từ đó gợi ý những thay đổi cần thực hiện để cải thiện tình hình.

Thách thức trong đánh giá thành quả hoạt động của khu vực công

Trên thực tế, có một số thách thức thường gặp khi đánh giá thành quả hoạt động của khu vực công như:

- Có những khó khăn trong việc lượng hóa các chỉ tiêu của các tổ chức trong khu vực công. Chẳng hạn, không thể giao chỉ tiêu cho Sở Phòng cháy chữa cháy theo số vụ cháy thực hiện trong năm. Một thí dụ khác là hoạt động của bộ phận pháp y. Không thể giao số người chết cần bộ phận pháp y kiểm tra, xác nhận là chỉ tiêu cần thực hiện trong năm. Ngoài ra, đôi khi các mục tiêu của chương trình, chính sách không rõ ràng dẫn đến những khó khăn cho việc đánh giá thành quả hoạt động (van Thiel và Leeuw, 2002).

- Tính nguyên tắc rất cao trong hệ thống hành chính nhà nước dẫn đến tình trạng “cùng một kích cỡ áo sẽ không thể vừa cho tất cả mọi người”. Có những tổ chức chỉ cần 2 người cấp phó (phòng/sở) là đủ để thực hiện nhiệm vụ nhưng ở những tổ chức khác có khi phải cần gấp đôi số lượng cấp phó mới có thể hoàn thành trách nhiệm. Thành quả hoạt động trong khu vực công nếu đo lường theo một cách duy nhất sẽ không công bằng cho những truờng hợp đặc biệt hay lĩnh vực đặc thù.

- Cách trả lương trong khu vực công theo thâm niên công tác dẫn tới chi phí của tổ chức luôn có xu hướng tăng lên theo thời gian trong khi thành quả hoạt động có thể không thay đổi hoặc chỉ tăng nhẹ. Nếu đánh giá thành quả theo cách thức thông thường thì rõ ràng tính hiệu quả đã giảm sút.

- Không phải luôn có mối liên hệ trực tiếp và tuyến tính giữa chi phí cung cấp dịch vụ (bởi các tổ chức trong khu vực công) với số lượng dịch vụ được sử dụng thực tế. Chẳng hạn, với một tuyến xe buýt được trợ giá bởi ngân sách thì chi phí vận hành tuyến này gần như là cố định, không phụ thuộc hành khách sử dụng xe buýt nhiều hay ít. Tương tự, một đường dây truyền tải điện hay tuyến đường bộ, đường sắt được đầu tư bởi ngân sách nhà nước thì chi phí đã bỏ ra không phụ thuộc vào số lượng người sử dụng (điện, đường bộ, đường sắt). Nếu đánh giá thành quả hoạt động dựa trên khía cạnh kinh tế thuần túy thì nhiều dịch vụ công sẽ bị cắt bỏ và hậu quả xã hội sẽ phát sinh sau đó.

Những thách thức nêu trên khiến cho việc đánh giá thành quả hoạt động của khu vực công thường không chính xác, không thỏa đáng và rõ ràng như khu vực tư.

Tổng quan các nghiên cứu về đánh giá thành quả hoạt động trong khu vực công

Nhiều tác giả đã thực hiện các nghiên cứu khác nhau để đánh giá điểm mạnh, điểm yếu hay những thách thức trong việc đánh giá thành quả hoạt động của khu vực công và nổi lên các dòng nghiên cứu phổ biến sau đây:

Thứ nhất, dòng nghiên cứu về thách thức của việc xây dựng mục tiêu cho các tổ chức khu vực công.

Liên quan đến việc xây dựng mục tiêu cho các tổ chức khu vực công có một nội dung không thể thiếu là xây dựng dự toán (budgeting). Buschor (1994) chỉ ra những hạn chế của cách lập dự toán kiểu truyền thống như: tập trung quá mức vào yếu tố đầu vào (chi phí), ảnh hưởng của tư duy nhiệm kỳ, tính cứng nhắc trong công tác lập dự toán và sử dụng cơ sở tiền mặt (cash basis).

Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đánh giá, quá trình lập dự toán và báo cáo thành quả hoạt động trong khu vực công thường chứa đựng những thông tin phức tạp, nhiều hơn mức cần thiết (OECD, 2003).

Xây dựng mục tiêu cho các tổ chức khu vực công là một sự cân nhắc khó khăn giữa các đối tượng bên trong và bên ngoài tổ chức (Brewer and Walker, 2010). Bên trong là công chức, viên chức, kinh phí theo định biên của Nhà nước, còn đối tượng bên ngoài là người dân và doanh nghiệp. Một mục tiêu được xây dựng thuần túy dựa trên nguồn lực sẵn có của tổ chức thì dễ thực hiện nhưng có thể không đáp ứng được kỳ vọng của các đối tượng bên ngoài. Ngược lại, một mục tiêu rộng hơn (để đáp đáp ứng cao nhất kỳ vọng của bên ngoài) thì có thể không thực hiện được hoặc bị sự phản đối của các đối tượng bên trong.

Verbeeten (2008) chứng minh rằng, mục tiêu rõ ràng, và tiêu chí đo lường cụ thể (cho các tổ chức khu vực công) giúp cải thiện thành quả hoạt động trên khía cạnh định lượng nhưng không có tác dụng với khía cạnh định tính của thành quả (tức chất lượng của dịch vụ công).

Thứ hai, dòng nghiên cứu về việc đo lường và báo cáo thành quả hoạt động khu vực công.

Đo lường thành quả hoạt động khu vực công là một vấn đề phức tạp. Amirkhanyan, Kim và Lambright (2014) cho rằng sự can thiệp chính trị (từ các lãnh đạo cấp cao) và những hạn chế về mặt kỹ thuật có thể ảnh hưởng xấu tới tính khách quan trong việc đo lường thành quả hoạt động khu vực công.

Verbeeten (2008) kết luận rằng, các thông lệ phổ biến về đo lường thành quả sẽ không phù hợp để áp dụng cho những tổ chức khu vực công có yêu cầu cao về chất lượng của dịch vụ cung cấp (như chăm sóc bệnh nhân, điều trị phục hồi). Điều đó hàm ý rằng cần thêm những nỗ lực trong việc thiết kế đo lường sao cho phù hợp với đặc thù của các tổ chức khu vực công.

Jackson (2011) nêu ra những khó khăn trong việc đo lường thành quả hoạt động khu vực công với lập luận rằng thành quả cuối cùng mà lĩnh vực công cung cấp trong nhiều trường hợp là sản phẩm chung của nhiều tổ chức và bộ ngành. Chẳng hạn sức khỏe hay tuổi thọ của dân cư trong một khu vực địa lý nào đó được cải thiện đáng kể thường là do tác động tổng hợp của các chính sách y tế (xây thêm bệnh viện), môi trường (nhà nước đầu tư cung cấp nước sạch và thoát nước) và giáo dục (trình độ dân trí được nâng lên dẫn đến ăn uống, sinh hoạt hợp vệ sinh hơn). Kết quả là, cần phân định thành quả này cho các ngành y tế, môi trường và giáo dục theo tỷ lệ hợp lý.

Về vấn đề báo cáo, một số tác giả như Kroll (2013), Bogt (2003) cho rằng việc báo cáo (cung cấp) thông tin về thành quả hoạt động khu vực công dưới dạng diễn giải đem lại giá trị cao hơn cho người sử dụng thay vì những thông tin khô khan, chỉ toàn con số được trích ra từ hệ thống thông tin của Nhà nước.

Ngoài ra, khu vực công cần cung cấp thông tin bất thường cho xã hội khi có các thay đổi lớn thay vì chỉ cung cấp thông tin mang tính định kỳ. Van Dooren’s (2005) chứng minh các báo cáo về thành quả hoạt động khu vực công cần liên kết với các mục tiêu của tổ chức thì tính hữu dụng của các báo cáo này mới cải thiện được.

Kết luận

Đánh giá thành quả hoạt động khu vực công là yêu cầu chính đáng từ phía Nhà nước lẫn người dân và doanh nghiệp. Tuy nhiên, khác với khu vực tư, việc đánh giá thành quả hoạt động khu vực công gặp nhiều thách thức hơn xuất phát từ đặc thù của khu vực công dẫn tới những khó khăn trong việc xác định mục tiêu, đo lường và báo cáo thành quả hoạt động. Một số quốc gia như: Anh, Úc, New Zealand… đã đưa ra các cải cách nhằm nâng cao tính hữu hiệu của việc đánh giá thành quả hoạt động trong khu vực công.

Xu hướng rõ nét của quá trình cải cách này đó là tích hợp dần dần các yếu tố đã đánh giá của khu vực tư vào quá trình đánh giá thành quả hoạt động của khu vực công như: xây dựng mục tiêu theo kết quả đầu ra (dự kiến), đa dạng hóa phương pháp đo lường, yêu cầu báo cáo thường xuyên hơn và cung cấp nhiều diễn giải hơn (bên cạnh các con số thuần túy). Quá trình nghiên cứu, đề xuất các giải pháp mới trong việc đánh giá thành quả hoạt động của khu vực công vẫn đang tiếp tục.

Tài liệu tham khảo:

1. Amirkhanyan, A. A., Kim, H. J., and Lambright, K. T. (2014). ‘The Performance Puzzle: Understanding the Factors Influencing Alternative Dimensions and Views of Performance’. Journal of Public Administration Research and Theory 24(1): 1–34;
2. Brewer, G. A., and Walker, R. M. (2010). ‘The Impact of Red Tape on Governmental Performance: An Empirical Analysis’. Journal of Public Administration Research and Theory 20(1): 233–257;
3. Buschor, E. (1994). Introduction: From advanced public accounting via performance measurement to new public management. In E. Buschor, & K. Schedler (Eds.), Perspectives of performance measurement and public sector accounting. Bern; Stuttgart; Vienna: Haupt;
4. Bouckaert, G., and Halligan, J. (2008). Managing Performance: International Comparisons (Abingdon: Routledge);
5. Bouckaert, G., and Halligan, J. (2006). ‘Performance: Its Measurement, Management, and Policy’ in B. G. Peters, and J. Pierre, (eds), Handbook of Public Policy, pp. 443–459. (London: Sage);
6. Brewer, G. A., and Walker, R. M. (2010). ‘The Impact of Red Tape on Governmental Performance: An Empirical Analysis’. Journal of Public Administration Research and Theory 20(1): 233–257;
7. Jackson, P. M. (2011). Governance by numbers: What have we learned over the past 30 years? Public Money & Management, 31(1), 13-26;
8. Jensen, M. C. and W. H. Meckling (1976). "Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs and ownership structure." Journal of Financial Economics 3(4): 305-360;
9. OECD. (2003). Public sector modernisation. Paris.