Một số vấn đề về lý luận phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế

Thuật ngữ phân cấp quản lý, phân quyền, phân công… được sử dụng khá phổ biến trong các nghiên cứu và trong thực tiễn quản lý nhà nước về kinh tế, tuy nhiên có nhiều quan niệm khác nhau về vấn đề này. Các định nghĩa về phân cấp, phân quyền, phân công chưa có sự thống nhất giữa các tác giả. Tại các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam, chưa thấy có định nghĩa hay giải thích rõ ràng các thuật ngữ này.

Theo Từ điển tiếng Việt (1997 - Nhà xuất bản Đà Nẵng- Trung tâm từ điển học), tr.744, “phân cấp là phân thành nhiều hạng, nhiều cấp”. Tuy nhiên, cũng theo từ điển này, phân cấp quản lý được định nghĩa: “Phân cấp quản lý là việc giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định quyền hạn và nhiệm vụ cho mỗi cấp”. Khái niệm phân cấp quản lý cũng hàm chứa khái niệm “phân cấp” và có thể hiểu, phân cấp quản lý cũng là sự phân chia hệ thống quản lý thành nhiều cấp bậc, đồng thời đi kém đó là sự phân chia, chuyển giao một phần chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của cấp trên cho cấp dưới.

Trên thực tế, phân cấp quản lý được thực hiện trong hệ thống quản lý của tư nhân (doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, xã hội,..) và trong hệ thống quản lý của Nhà nước. Vũ Thúy Hiền cho rằng: “Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyển trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa chức năng, nhiệm vụ với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước”.

Tuy chưa có sự thống nhất về khái niệm nhưng thực tiễn cho thấy, phân cấp quản lý kinh tế được thực hiện ở những hệ thống quản lý phi tập trung, có nhiều cấp quản lý, được thực hiện trong khu vực tư, khu vực công và trong toàn bộ nền kinh tế. Phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế được thực hiện trong trong bộ máy quản lý nhà nước về kinh tế (thuộc khu vực công).

Phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế là sự chuyển giao một phần chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trung ương (gắn với bộ máy hành chính) cho cấp địa phương, của cấp trên cho cấp dưới trong bộ máy quản lý nhà nước về kinh tế.

Phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế được thực hiện theo các nguyên tắc cơ bản sau:

- Hiệu quả: Việc nào được cấp nào thực hiện tốt nhất, kịp thời nhất, giải quyết tốt yêu cầu của địa phương, của cơ sở thì giao cho cấp đó thực hiện.

- Đầy đủ thông tin: Phân cấp quản lý, đồng thời phân quyền cho cấp nào có đầy đủ thông tin nhất để giải quyết một vấn đề.

- Trung thành với các ưu tiên của địa phương: Phân cấp phải bảo đảm với những ưu tiên của địa phương được phân cấp. Những ưu tiên đó có thể là tập quán, phong tục, truyền thống, bản sắc của địa phương...

- Phù hợp: Việc phân cấp phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội của nơi được phân cấp, với điều kiện và khả năng kinh tế của địa phương, nhất là khả năng tài chính và năng lực thực thi của cán bộ quản lý.

- Chịu trách nhiệm: Cấp được phân cấp được quyền quyết định quản lý trong phạm vi, giới hạn phân cấp và phải gắn với trách nhiệm của người ra quyết định.

- Giám sát: Phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế phải được giám sát bởi cơ chế hữu hiệu, bảo đảm các quyết định quản lý của cấp dưới không mâu thuẫn với chính sách, luật pháp của chính quyền trung ương; không vi phạm hay vượt quá giới hạn phạm vi của các quy định phân cấp. Điều này tránh được tình trạng lạm quyền, vượt thẩm quyền của cấp được phân cấp, bảo đảm tính tập trung thống nhất trong quá trình thực hiện phân cấp.

Các yêu cầu đối với phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế: (i) Minh bạch thông tin; (ii) Người dân phải được có ý kiến; (iii) Chính quyền địa phương, cơ quan được phân cấp quản lý phải có trách nhiệm giải trình; (iv) Địa phương được phân cấp phải có đủ nguồn lực; (v) Quy mô đơn vị được phân cấp đủ lớn; (vi) Cần có công cụ để thực hiện phân cấp.

Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế ở Việt Nam giai đoạn 2015 - 2020

Trong giai đoạn 2015-2020, nhiều quy định mới tập trung khắc phục những hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế ở Việt Nam của thời kỳ trước. Theo đó, phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế phải bảo đảm quản lý tập trung thống nhất của Nhà nước; đồng thời phát huy tính chủ động, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân.

Không phân cấp quản lý đồng loạt, như nhau với tất cả các địa phương mà việc phân cấp quản lý được “căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền, phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác” (Luật Tổ chức chính quyền địa phương, 2015). Cơ quan nhà nước cấp dưới được phân cấp có thể phân cấp tiếp cho cấp dưới trong phạm vi thẩm quyền của mình.

Việc phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế phải được quy định rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan cấp dưới được phân cấp (chính quyền địa phương được phân cấp hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới), quy định rõ trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên thực hiện phân cấp và cơ quan nhà nước cấp dưới được phân cấp.

Việc phân cấp phải được thực hiện thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch. Cơ quan nhà nước cấp trên thực hiện phân cấp, phân quyền không có nghĩa là “khoán trắng” mà phải gắn với “hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân; bảo đảm các điều kiện về ngân sách, nguồn nhân lực và các điều kiện cần thiết khác cho việc thực hiện; quy định cụ thể các trường hợp được thực hiện phân cấp, ủy quyền để tránh việc phân cấp, ủy quyền tràn lan” (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, 2019). Việc hướng dẫn, theo dõi, kiểm tra, giám sát cơ quan được phân cấp đảm bảo kỷ cương, kỷ luật và sự thống nhất về pháp luật trong phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế. Đồng thời, phân cấp quản lý phải bảo đảm dân chủ, người dân được tham gia giám sát, có ý kiến trong phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế.

Trong giai đoạn 2016-2020, các lĩnh vực tập trung thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế gồm: (1) Quản lý ngân sách nhà nước; (2) Quản lý các DNNN (thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và phần vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp); (3) Quản lý đầu tư (đối với đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu chính phủ); (4) Quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên chức; (5) Quản lý đất đai (Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP ngày 21/3/2016).

Thực hiện Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP, các cơ quan quản lý nhà nước về kinh tế ở trung ương đã chủ động rà soát và đề nghị quyết định phân cấp quản lý nhà nước ngành và lĩnh vực về kinh tế cho chính quyền địa phương, cơ quan nhà nước cấp dưới. Chẳng hạn, "Bộ Công Thương đã rà soát và trình cấp có thẩm quyền quyết định phân cấp cho các địa phương thực hiện 143 thủ tục hành chính (127 thủ tục hành chính thực hiện ở cấp tỉnh; 16 thủ tục hành chính thực hiện ở cấp huyện) và thực hiện phân cấp cho địa phương trong một số nội dung quản lý nhà nước khác như: Hoạt động thanh tra, kiểm tra chuyên ngành; xây dựng đề án, quy hoạch chiến lược phát triển ngành theo vùng, khu vực…” (PGS., TS. Trần Thị Diệu Oanh, 2020).

Việc thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế trong giai đoạn 2015-2020 bước đầu đã đạt được một số kết quả tích cực. Việc phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ với chính quyền địa phương dần được hoàn thiện, tạo điều kiện cho chính quyền địa phương chủ động hơn trong việc ra các quyết định chính sách phát triển kinh tế - xã hội phù hợp.

Tuy nhiên, phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế hiện còn một số hạn chế và khó khăn trong triển khai thực hiện:

Một là, còn một số điểm chưa hoàn thiện trong văn bản chính sách về phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế. Chẳng hạn như: một số thuật ngữ "phân cấp quản lý”, "phân quyền quản lý”… chưa được định nghĩa chính thức trong văn bản chính sách của Nhà nước. Điều đó có thể dẫn tới những cách hiểu không thống nhất khi thực hiện.

Hai là, tình trạng phân cấp quản lý đồng loạt như nhau với nhiều địa phương có trình độ phát triển kinh tế-xã hội, điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội khác nhau chưa được khắc phục hoàn toàn. Chẳng hạn, trong Luật Quy hoạch (2017) chưa quy định rõ thẩm quyền được phân cấp quản lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong xây dựng, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch. Mặt khác, trên thực tế, nhiều địa phương khác nhau về trình độ phát triển kinh tế, xã hội; năng lực trình độ đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về kinh tế… nhưng vẫn thực hiện phân cấp quản lý như nhau với các địa phương đó.

Ba là, phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước về kinh tế cho các địa phương nhưng các điều kiện để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được phân cấp chưa được quy định đầy đủ, đồng bộ, tương thích với quy định về phân cấp thẩm quyền. Chẳng hạn, chính quyền địa phương được mở rộng thẩm quyền quyết định đầu tư nhưng họ không có quyền quyết định nguồn đầu tư tương ứng. Do vậy, địa phương không có đủ nguồn lực tài chính để thực hiện quyết định đầu tư được phân cấp.

Bốn là, cơ chế phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế chưa tạo sự gắn kết, phối hợp có tính tất yếu kinh tế giữa các địa phương trong vùng và trong phạm vi cả quốc gia, khi được phân cấp. Chính quyền các địa phương vẫn thực hiện các quy định phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế mang tính cục bộ địa phương, thiếu tính phối hợp cộng đồng để tạo ra sức mạnh tổng hợp cho cả vùng và cho từng địa phương. Thậm chí, tình trạng các địa phương cạnh tranh thu hút đầu tư làm giảm lợi ích của từng địa phương và lợi ích của quốc gia vẫn chưa được khắc phục.

Năm là, những hạn chế trong phân cấp ngân sách nhà nước của thời kỳ trước đó chưa được khắc phục triệt để. Mô hình phân cấp quản lý ngân sách theo phương thức lồng ghép khiến cho quản lý ngân sách trở nên phức tạp, vì thế khó phân định trách nhiệm của các cấp quản lý ngân sách. Hơn nữa, phân định phân cấp ngân sách hiện hành chưa có tác dụng khuyến khích các địa phương khai thác lợi thế nguồn thu và chủ động nuôi dưỡng nguồn thu; Kỷ luật ngân sách chưa được thực hiện tốt khi phân cấp quản lý ngân sách.

Sáu là, cơ chế kiểm tra, kiểm soát, giám sát của cơ quan cấp trên (cơ quan thực hiện phân cấp) đối với cơ quan nhà nước cấp dưới (cơ quan được phân cấp) chưa cụ thể, rõ ràng. Thiếu chế tài đủ mạnh để có thể hạn chế, ngăn chặn tình trạng tùy tiện, vượt thẩm quyền, thậm chí lạm quyền của cấp dưới.
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương (2015) quy định: "Cơ quan nhà nước cấp trên khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới phải….; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã phân cấp và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình phân cấp”.

Trong khi đó, cơ chế kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên thực hiện phân cấp đối với cơ quan nhà nước cấp dưới được phân cấp thiếu cụ thể, rõ ràng và có hiệu lực mạnh. Đội ngũ cán bộ giám sát hạn chế về số lượng và năng lực.

Đặc biệt, chế tài xử phạt đối với những trường hợp vi phạm chưa đủ mạnh để có thể hạn chế, ngăn chặn tình trạng cơ quan cấp dưới ra quyết định tùy tiện, vượt thẩm quyền, lạm quyền. Bên cạnh đó, một số việc đã được phân cấp cho chính quyền địa phương nhưng chính quyền trung ương (các bộ, cơ quan trung ương) vẫn nắm quyền kiểm soát, các tỉnh vẫn phải xin ý kiến bộ, ngành.

Bảy là, nhiều địa phương vẫn tìm cách đẩy công việc lên cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, trong đó nguyên nhân quan trọng nhất và dễ nhận thấy là ”sự phân chia thẩm quyền giữa các cấp chính quyền chưa đủ rõ ràng, mạch lạc” (Chu Thanh Vân, 2019).

Tám là, năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về kinh tế các cấp hiện, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước về kinh tế.

Một số khuyến nghị

Để phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế ở Việt Nam mang lại hiệu quả tích cực hơn trong thời gian tới, các vấn đề cần tập trung thực hiện gồm:

Một là, Nhà nước cần có sự thống nhất về một số thuật ngữ được dùng trong phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế như: ”phân cấp quản lý ”, ”phân công”, ”phân quyền”, ”ủy quyền”… Điều này đảm bảo thống nhất về cách hiểu và sử dụng trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý.

Hai là, cần có cơ chế cụ thể yêu cầu các địa phương cùng nhau liên kết, bàn thảo khi xây dựng quy hoạch từng tỉnh, bảo đảm tính gắn kết quy hoạch giữa các địa phương trong vùng.

Ba là, phân cấp xây dựng quy hoạch tỉnh cần được cân nhắc với một số tỉnh chưa đảm bảo nguồn lực thực hiện nhiệm vụ phân cấp. Nguồn tài chính, nhân lực thực hiện nhiệm vụ phân cấp về quy hoạch của một số tỉnh còn hạn chế về số lượng và chất lượng. Nhà nước xem xét thành lập cơ quan chuyên nghiên cứu xây dựng quy hoạch của từng vùng. Việc xây dựng quy hoạch của những tỉnh này nên được giao cho cơ quan xây dựng quy hoạch vùng. Các tỉnh đó cử đại diện tham gia vào quá trình xây dựng quy hoạch đó. Nhà nước cũng có thể giao cho những tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lân cận, trong vùng có nhân lực đủ năng lực, trình độ giúp các tỉnh bạn có hạn chế về nhân lực xây dựng quy hoạch. Biện pháp này không chỉ bảo đảm chất lượng của các quy hoạch tỉnh mà còn bảo đảm tính gắn kết giữa các quy hoạch của các tỉnh trong cùng một vùng.

Bốn là, quy định cụ thể, rõ ràng hơn thẩm quyền và trách nhiệm của từng cấp chính quyền ở địa phương trong thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế. Đồng thời, có quy định cụ thể về chế tài xử phạt đối với những trường hợp vi phạm các quy định về phân cấp quản lý của cả cá nhân, lẫn các cơ quan nhà nước. Mức chế tài xử phạt đủ mạnh để có thể tăng cường trách nhiệm của mỗi cấp quản lý, hạn chế những hiện tượng vi phạm, cố tình vi phạm trong thực hiện phân cấp quản lý.

Năm là, nghiên cứu cẩn trọng, từng bước đổi mới mô hình ngân sách nhà nước mang tính lồng ghép hiện hành, khắc phục những hạn chế trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong nhiều năm qua.

Sáu là, đổi mới căn bản công tác cán bộ, trong đó trọng tâm là đổi mới cơ chế tuyển dụng, lựa chọn, bố trí, sử dụng cán bộ quản lý nhà nước về kinh tế, hạn chế tình trạng chạy chức, chạy quyền, đảm bảo chọn được người tài, đức vào bộ máy công quyền. Đây được coi là giải pháp then chốt để có được chính sách tốt và thực thi chính sách tốt trong phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế.

Trên đây là một số vấn đề lý luận và thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế ở Việt Nam. Do giới hạn về phạm vi vấn đề nghiên cứu, bài viết chỉ phân tích những nét khái quát nhất về thực tế phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung và phân cấp quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực ở Việt Nam. Các khuyến nghị được đề xuất cần được thực hiện đồng bộ, duy trì trong ngắn hạn và dài hạn mới mang lại kết quả tích cực như kỳ vọng.

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, 2015 (Luật số 77/2015/QH13, ngày 19/6/2015);

2. Quốc hội, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật số 47/2019/QH14, ngày 22/11/2019);

3. Chính phủ, Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP ngày 21/3/2016;

4. Quốc hội, Luật Quy hoạch (Luật số 21/2017/QH14, ngày 24/11/2017);

5. Trần Thị Diệu Oanh, Học viện Hành chính Quốc gia, Phân cấp giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, https://www.quanlynhanuoc.vn, 10/3/2020;

6. Xuân Tuyến, Giải thích, tháo gỡ vướng mắc trong triển khai Luật Quy hoạch, http://baochinhphu.vn, 15/07/2019;

7. Chu Thanh Vân/TTXVN, Nghịch lý trong phân cấp, phân quyền, https://bnews.vn/nghich-ly-trong-phan-cap-phan-quyen/, 08/05/2019.

* PGS., TS. Trịnh Thị Ái Hoa, Viện Kinh tế, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh

** Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 10/2021.