Bên cạnh những kết quả tích cực mang lại, thực tiễn trong quá trình thực hiện, hình thức đối tác công tư còn tồn tại một số hạn chế. Bài viết phân tích SWOT phương thức đầu tư đối tác công tư, đề xuất một số giải pháp giúp phát triển hiệu quả hình thức đầu tư này tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết về đầu tư PPP

Phân tích SWOT được viết tắt của 4 chữ: Strengths (Điểm mạnh, ưu thế); Weaknesses (Điểm yếu, điểm khiếm khuyết); Opportunities (Cơ hội, thời cơ); Threat (Thách thức, mối đe dọa) là một mô hình nổi tiếng trong phân tích kinh doanh của doanh nghiệp.

Theo Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc (2007), hình thức đối tác công tư (PPP) là những thỏa thuận giữa Chính phủ và các tổ chức tư nhân dựa trên lợi ích của cộng đồng. Theo Ngân hàng Thế giới, PPP là việc chuyển giao cho khu vực tư nhân các dự án đầu tư, thông thường đó là các dự án phải do Nhà nước đầu tư và vận hành. Ở Việt Nam đã có những khái niệm về PPP như “xã hội hóa” hay “Nhà nước và nhân dân cùng làm”. Mặc dù, “xã hội hóa” hay “Nhà nước và nhân dân cùng làm” được đề cập đến ở Việt Nam từ rất lâu trong các nghị quyết, chính sách của Đảng và Nhà nước nhưng đến nay chưa có một định nghĩa rõ ràng và cơ chế pháp lý cụ thể để bảo đảm cho việc thực thi phương thức đầu tư này.

Các hình thức của đầu tư PPP

Hiện nay, trên thế giới có 05 mô hình đầu tư PPP phổ biến sau:

- Mô hình nhượng quyền khai thác: Đây là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được Nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.

- Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (DBFO): Khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.

- Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT): Là hình thức do công ty thực hiện dự án đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định, sau đó chuyển giao toàn bộ cho Nhà nước.

- Mô hình xây dựng – chuyển giao – vận hành (BTO): Là mô hình sau khi xây dựng xong thì chuyển giao ngay cho Nhà nước sở hữu, nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.

- Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành (BOO). Đây là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.

Ưu điểm và nhược điểm của đầu tư PPP

Đầu tư PPP sẽ đảm bảo cho 2 bên Nhà nước và tư nhân cùng có lợi: Do vậy, trong quá trình đàm phán hợp đồng với tư nhân, Nhà nước (người đại diện cho nhân dân) luôn đặt mục tiêu cung cấp dịch vụ công tốt nhất với hiệu quả đầu tư tối ưu. Trong khi đó, nhà đầu tư (NĐT) tư nhân luôn tìm cách đầu tư vốn thấp nhất, nhưng đạt được lợi nhuận cao nhất.

MacKinsey (2009) chỉ ra 6 lợi ích mà tư nhân có được khi tham gia PPP gồm: (i) Hình ảnh công chúng tốt hơn nhờ sự hiện diện trên thị trường và tạo dựng mối quan hệ với cộng đồng; (ii) Gia tăng kiến thức, kinh nghiệm và hiểu thị trường nhiều hơn, cũng như cọ xát với đối thủ cạnh tranh; (iii) Gia tăng mức độ hài lòng của lực lượng lao động, thu hút được nhân tài; (iv) Hiệu quả tốt hơn nhờ tăng năng suất lao động và tiếp cận được nhiều nguồn tài nguyên như nghiên liệu/vật liệu thô; (v) Kích thích tăng nhu cầu ở thị trường hiện tại và thị trường đối với sản phẩm và dịch vụ cung cấp; (vi) Chia sẻ rủi ro nhờ hợp tác đầu tư.

Về phía Nhà nước, nhờ nguồn lực tư nhân để có thể tập trung vào những việc mà chỉ Nhà nước có thể làm. Bên cạnh đó, Nhà nước tận dụng chuyên môn, công nghệ, kỹ thuật, kỹ năng quản lý của tư nhân để cung cấp dịch vụ công có chất lượng hơn, nâng cao uy tín của Nhà nước với nhân dân.

Cả hai bên đều có thể chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu: Rủi ro ban đầu thuộc về Nhà nước, vì cung cấp dịch vụ công nói chung thuộc về trách nhiệm của Nhà nước. Với sự tham gia của tư nhân thì sự rủi ro này được chuyển giao cho tư nhân tùy thuộc vào tính chất của từng dự án.

Bên cạnh những ưu điểm trên, đầu tư PPP cũng có một số nhược điểm. Theo đó, PPP là một hình thức tạo ra cơ sở hạ tầng với chi phí do khu vực tư nhân chi trả. Theo Kumaraswamy và Zhang (2001), một số trường hợp BOT xảy ra các vấn đề do vượt quá chi phí, giá thành không thực tế, dự báo thu nhập không chính xác và tranh chấp pháp lý giữa tư nhân, nhà khai thác và Chính phủ.

Thực trạng đầu tư PPP tại Việt Nam

Chính sách cho đầu tư PPP ở Việt Nam được bắt đầu với Nghị định số 77/1997/NĐ-CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ về ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho đầu tư trong nước. Sau đó là một loạt nghị định cho phương thức PPP khác, bao gồm: Nghị định số 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 về ban hành quy chế đầu tư theo Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO và Hợp đồng BT áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị định số 02/1999/NĐ-CP ngày 27/01/1999 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của quy chế đầu tư theo Hợp đồng BO, Hợp đồng BTO, Hợp đồng BT áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO, Hợp đồng BT; Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27/11/2009 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức Hợp đồng BOT, Hợp đồng BTO, Hợp đồng BT; Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức PPP; mới đây nhất là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP ban hành ngày 4/5/2018 (thay thế Nghị định số 15/2015/NĐ-CP).

Đầu tư theo hình thức PPP còn được quy định cụ thể tại các văn bản luật sau: Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014.

Theo Ngân hàng Thế giới, trong giai đoạn 1994 -2000, Việt Nam có 32 dự án đầu tư theo hình thức PPP với tổng số vốn cam kết khoảng 6,7 tỷ USD. Đến giai đoạn từ 2000 - 2014, Việt Nam đã có 95 dự án PPP hoàn thành thu xếp tài chính. Hầu hết các dự án PPP tập trung ngành Điện (75 dự án), khu vực cảng biển (7 dự án), lĩnh vực viễn thông (4 dự án) và lĩnh vực nước (4 dự án).

Trong thời gian gần đây, lĩnh vực thu hút đầu tư dưới hình thức PPP đã có sự chuyển dịch khá nhiều sang lĩnh vực giao thông. Theo thống kê của Bộ Giao thông Vận tải, đến nay, các dự án PPP đã huy động 209.732 tỷ đồng đầu tư vào 68 dự án PPP, trong đó, có 61 dự án (với tổng vốn đầu tư  là 178.660 tỷ đồng) đã được đưa vào khai thác sử dụng. Ngoài ra, có 104 dự án (tổng vốn 144.792 tỷ đồng) đầu tư các công trình xây dựng dưới hình thức PPP từ 41 tỉnh, thành phố trong cả nước, trong đó, 51 dự án (với vốn đầu tư 34.985 tỷ đồng) đã hoàn thành và đưa vào khai thác.

Theo thống kê của Cục Đầu tư nước ngoài (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), năm 2010, tổng số dự án cấp mới được đầu tư trực tiếp nước ngoài là 696 dự án, trong đó, theo mô hình đầu tư BOT, BT, BTO có 6 dự án, chiếm khoảng trên 1% trên tổng số dự án cấp mới. Số lượng dự án cấp mới chiếm 55% so với số dự án đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT là 11 dự án, chiếm tỷ trọng cao nhất trong số tất cả các hình thức đầu tư.

Phân tích SWOT phương thức đầu tư PPP

Ma trận SWOT là mô hình trong phân tích kinh doanh của doanh nghiệp (DN). Dựa vào khái niệm tổng quát chung mô hình SWOT của các DN, có thể chỉ ra những điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội và nguy cơ của hình thức đầu tư PPP đối với phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam trong thời gian tới, cụ thể:

Điểm mạnh khi thực hiện đầu tư PPP

Thực tế cho thấy, không một Chính phủ nào có đủ khả năng để trang trải mọi khoản đầu tư và chi phí xây dựng và vận hành kết cấu hạ tầng, do vậy, việc tìm kiếm các hình thức đầu tư mới, có sự tham gia của tư nhân trong đầu tư, cung cấp dịch vụ công là mối quan tâm của nhiều quốc gia, nhất là vào những thời điểm ngân sách bị suy giảm. Việt Nam cũng không ngoại lệ, hiện nay khi mức nợ công của Việt Nam mặc dù khá cao nhưng vấn trong giới hạn cho phép, thì đầu tư PPP là một lựa chọn số 1 cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của đất nước.

Mặc dù ra đời trên thế giới từ lâu, nhưng đến năm 2009 hình thức PPP mới được ghi nhận tại Việt Nam. Tuy nhiên, từ đó đến nay, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP để thay thế Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP. Đây là một điểm mạnh của Chính phủ đối với hình thức PPP cụ thể được nêu trong Nghị định 63/2018/NĐ-CP đã có nhiều điểm mới so với Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, cụ thể:

Thứ nhất, về nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư. Theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có trách nhiệm huy động một số nguồn vốn hợp pháp rồi cấp phát cho các bộ,  ngành, UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, các bộ, ngành, UBND cấp tỉnh phải chủ động việc huy động vốn cho mục đích này. Như vậy, Nghị định mới đã chuyển trách nhiệm của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc huy động vốn phục vụ cho công tác chuẩn bị đầu tư sang cho các bộ, ngành, UBND. Điều này góp phần giảm thiểu những rủi ro liên quan, nhờ tăng tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan liên quan.

Thứ hai, về hình thức, Nhà nước tham gia dự án PPP, ngoài vốn góp và vốn thanh toán cho NĐT, điểm mới trong Nghị định số 63/2018/NĐ-CP là Nhà nước có thể tham gia dự án PPP, bằng cách góp quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng thanh toán cho NĐT, hoặc quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ được nhượng cho NĐT trong dự án áp dụng loại hình BT (xây dựng – chuyển giao).

Cũng theo Nghị định số 63/2018/NĐ-CP, nếu vốn góp của Nhà nước từ nguồn vốn đầu tư công thì vốn này không được áp dụng đối với dự án BT. Ngoài ra, đối với dự án do NĐT đề xuất, Nhà nước chỉ bố trí vốn góp, hoặc vốn thanh toán cho NĐT khi dự án không áp dụng hình thức chỉ định thầu đối với NĐT.

Với hành lang pháp lý trên, phương thức đầu tư PPP đã được mở rộng, sự tham gia của Nhà nước vào dự án PPP cũng được tăng cường (tham gia bằng đất đai, hạ tầng, quyền kinh doanh), góp phần làm giảm gánh nặng chi ngân sách cho đầu tư công; đồng thời, làm giảm rủi ro thất thoát vốn (không góp vốn hoặc thanh toán cho các dự án có chỉ định thầu).

Thứ ba, về vốn chủ sở hữu và vốn huy động của NĐT, Nghị định số 63/2018/NĐ-CP đã nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu của NĐT lên tối thiểu 20% so với mức 15% tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP đối với dự án có tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng. Với dự án có tổng đầu tư trên 1.500 tỷ đồng thì mức vốn chủ sở hữu theo quy định mới cũng được sửa theo hướng nâng cao hơn. Cụ thể, vốn chủ sở hữu tối thiểu là 20% với phần vốn đến 1.500 tỷ đồng và tối thiểu là 10% với phần vốn trên 1.500 tỷ đồng. Như vậy, quy định mới hướng đến việc lựa chọn NĐT có năng lực tài chính vững vàng hơn so với trước, tránh được tình trạng NĐT dựa phần lớn vào vốn vay ngân hàng để thực hiện dự án, dẫn đến những hệ lụy như mất khả năng thanh toán, làm đội vốn dự án, tăng thời gian khai thác dự án….

Điểm yếu khi thực hiện đầu tư PPP

Ngoài những điểm mạnh nêu trên, phương thức PPP chưa phát huy tính ưu việt, bởi các nguyên nhân sau:

- Quy định về thực hiện dự án BT theo phương thức nhượng quyền kinh doanh khai thác công trình, dịch vụ cho NĐT. Nghị định số 63/2018/NĐ-CP quy định “phạm vi”, thời hạn nhượng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ cho NĐT được xác định trên cơ sở cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và NĐT. Quy định này đã gạt ra bên lề quyền lợi của người dân – tối thiếu là quyền được lựa chọn có sử dụng hay không dịch vụ cung cấp bởi dự án BT, vốn là nguồn gốc gây xung đột giữa người dân và chủ đầu tư của nhiều dự án giao thông thu phí như hiện nay.

- Việc thu phí của các dự án đầu tư theo hình thức PPP còn nhiều hạn chế, theo Kiểm toán Nhà nước nhiều sai phạm về thu phí của các dự án giao thông với số tiền vô cùng lớn, làm thất thu cho khu vực công, tạo gánh nặng cho người dân. Thực tế hiện nay, chưa có khung pháp lý điều chỉnh phí đường cao tốc, quy định phí và phương thức thu phí hoàn toàn vốn cho đường thủy nội địa, hàng hải, hàng không, đường sắt.

- Tình trạng người dân còn chưa nắm rõ quyền và nghĩa vụ của mình trong các dự án PPP, chưa hiểu thế nào là dự án PPP, trong khi đó phải thực hiện nghĩa vụ đóng phí, điều này dễ gây ra bức xúc đối với người dân.

- Một số công trình đầu tư chưa minh bạch, còn hạn chế trong thi công, kiểm tra, giám sát, chưa nhận được sự đồng thuận trong xã hội. Theo báo cáo kết quả kiểm toán năm 2017 của Kiểm toán Nhà nước, thời gian qua, phần lớn các dự án trong lĩnh vực giao thông vận tải đều thực hiện theo hình thức chỉ định thầu. Điều này làm giảm sự cạnh tranh và tiềm ẩn nhiều rủi ro khi chọn NĐT không đủ năng lực.

- Nhiều công trình PPP hiện nay không đáp ứng yêu cầu về chất lượng và tiến độ, không khai thác hết công năng, thiếu đồng bộ hoặc nhanh chóng xuống cấp. Số liệu kiểm toán cho thấy, có 56/75 dự án là nâng cấp, cải tạo, mở rộng các tuyến đường do được đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước, chỉ có 19/75 dự án đầu tư mới, thấp hơn nhiều so với mục tiêu.

- Thu hút đầu tư nước ngoài dưới hình thức PPP còn thấp, kém hiệu quả. Mô hình PPP dù đã thu hút được một số các NĐT lớn quan tâm tìm hiểu, song các ưu đãi, thỏa thuận giá đầu vào, lợi ích các bên chưa được làm rõ, mục tiêu dự án còn chung chung dẫn đến khó triển khai dự án…

Cơ hội và thách thức khi thực hiện dự án PPP

Lĩnh vực phát triển hạ tầng giao thông, nhu cầu về vốn đầu tư của Việt Nam đến năm 2020 là rất lớn, trung bình hàng năm cần nguồn vốn đầu tư trên 117.000 nghìn tỷ đồng, xấp xỉ khoảng 7,4 tỷ USD. Tuy nhiên, khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có cho đầu tư hạ tầng giao thông vận tải như: Ngân sách nhà nước, ODA, trái phiếu chính phủ… chỉ đáp ứng khoảng 20 - 30% nhu cầu. Đó là chưa kể các nguồn phát sinh chi phí vận hành, bảo trì hàng năm… Trong tương lai gần, với những thay đổi không ngừng trong cơ cấu kinh tế, bao gồm cả quá trình đô thị hóa, công nghiệp hóa và hội nhập toàn cầu, nhu cầu về các dịch vụ cơ sở hạ tầng tại các lĩnh vực trọng yếu như giao thông vận tải ở Việt Nam sẽ tăng mạnh.

Theo Bộ Giao thông Vận tải, tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam giai đoạn 2016 - 2020 là khoảng 1.015.000 tỷ đồng (khoảng 48 tỷ USD). Trong đó, vốn đầu tư phân theo các lĩnh vực lần lượt là: Đường bộ khoảng 651.000 tỷ đồng, đường sắt khoảng 119.000 tỷ đồng, hàng không khoảng 101.000 tỷ đồng, hàng hải 68.000 tỷ đồng và đường thuỷ nội địa hơn 33.000 tỷ đồng. Trong khi đó, khả năng đáp ứng nhu cầu từ nguồn ngân sách nhà nước dự kiến của Bộ Giao thông Vận tải khoảng 28%; còn theo hướng dẫn xây dựng kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016 - 2020 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì khả năng ngân sách đáp ứng chỉ khoảng 7% nhu cầu (66 nghìn tỷ đồng). Như vậy, khoảng 300.000 tỷ đồng sẽ phải huy động từ nguồn ngoài ngân sách, đặc biệt là vốn đầu tư từ nước ngoài theo cơ chế PPP.

Nghiên cứu về tình hình triển khai dự án PPP tại Việt Nam và các nước trong khu vực Đông Nam Á, Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) cho biết: NĐT tư nhân vẫn chưa thực sự mặn mà với dự án PPP do có độ rủi ro cao, sự thay đổi về chính sách, pháp luật... Phân loại rủi ro cấp quốc gia của OECD đối với các nước khu vực Đông Nam Á cho biết, Việt Nam ở mức rủi ro cao (mức 5), chỉ đứng trước Lào (mức 7) và Camphuchia (mức 6). Trong khi đó, Singapore ở mức thấp nhất - mức 0, Brunei và Malaysia ở mức 2, mức 3 là các nước còn lại (Indonesia, Philippines, Thái Lan). Bên cạnh đó, nếu thực hiện đầu tư các tuyến đường cao tốc bằng hình thức BOT thì NĐT cũng sẽ đối diện với nhiều yếu tố rủi ro như: Chi phí đầu tư xây dựng cao, mức độ tăng trưởng lưu lượng giao thông không ổn định (một phần do mức phí giao thông trên các tuyến đường cao tốc hiện nay tương đối cao, các phương tiện lưu thông có thể phải cân nhắc khi lựa chọn lộ trình lưu thông) dẫn đến thời gian thu phí kéo dài hoặc không có khả năng hoàn vốn.

Từ lý luận và thực tiễn về phát triển phương thức đầu tư PPP cho thấy, đây là phương thức, phù hợp với phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Thông qua phân tích SWOT phương thức đầu tư PPP, có thể thấy, để phát triển đúng hướng mô hình này, Nhà nước cần có những bước đi đúng đắn từ chính sách pháp luật đến triển khai trong thực tiễn.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2015), Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công - tư trong các dự án hợp tác công - tư;

2. Chính phủ (2018), Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư;

3. Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế xã hội quốc gia (2013), Phương thức đối tác công - tư: Kinh nghiệm quốc tế và khung khổ thể chế  tại Việt Nam, Tham luận hội thảo tháng 7/2013;

4. Viện Nghiên cứu đô thị và Phát triển hạ tầng (2011), Kinh nghiệm PPP quốc tế và thực tiễn tại Việt Nam, tham vấn PPP;

5. Hồ Công Hòa (2011), “Mô hình hợp tác công tư - Giải pháp tăng nguồn vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý của tư nhân cho các dự án môi trường ở Việt Nam”, Tạp chí Quản lý kinh tế, số 40 (5/2011).