Kinh nghiệm quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông của một số nước

Australia:

Ở Australia, nhiệm vụ quản lý nhà nước về hạ tầng giao thông hiện nay được phân cấp triệt để cho chính quyền các bang và vùng lãnh thổ. Trên cơ sở quyền hạn và nhiệm vụ, các bang và vùng lãnh thổ tự quyết định việc quản lý, đầu tư xây dựng khai thác, duy tu bảo dưỡng và mức thu phí giao thông đường bộ, đường sắt, đường thuỷ và cảng biển.

Nhà nước chỉ quản lý đối với lĩnh vực hàng không, cụ thể là các sân bay. Tuy có sự phân cấp rõ ràng trong quản lý hạ tầng giao thông nhưng vẫn bảo đảm sự hoạt động thống nhất của các tuyến đường thông qua công cụ hỗ trợ ngân sách theo mục tiêu đối với các bang và vùng lãnh thổ.

Hệ thống giao thông đường bộ của Australia dài 815.000 km. Trong đó, 650.000 km thuộc quyền quản lý của bang và vùng lãnh thổ, 165.000 km thuộc quyền quản lý của chính quyền địa phương.

Cơ quan chuyên ngành về giao thông đường bộ tại các bang và vùng lãnh thổ có trách nhiệm xây dựng chính sách, lập kế hoạch xây dựng, quản lý, phát triển... hạ tầng giao thông đường bộ. Căn cứ vào số lượng km dài của hệ thống giao thông đường bộ mình phụ trách mà các bang và vùng lãnh thổ thực hiện việc quản lý hoặc phân cấp quản lý cho chính quyền địa phương trực thuộc trong việc xây dựng, duy tu, bảo dưỡng... Cụ thể như sau:

Thứ nhất, duy tu, bảo dưỡng hạ tầng giao thông đường bộ

Ở Australia, việc duy tu, bảo dưỡng hạ tầng giao thông đường bộ rất được coi trọng với mục tiêu đảm bảo sự hài lòng của khách hàng (người đi lại trên đường) và sử dụng hết công suất của tài sản; vì vậy kinh phí dành cho việc duy tu, bảo dưỡng đường tương đối lớn (khoảng 10% tổng mức đầu tư của dự án xây dựng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông).

Đơn cử như ở bang New South Wales tổng chi phí hàng năm dành cho duy tu, bảo dưỡng hệ thống giao thông đường bộ là 1.124 triệu đô la Úc. Trong đó, giao 596 triệu đô la Úc cho cơ quan chuyên ngành của bang thực hiện các nhiệm vụ: Duy tu, bảo dưỡng vỉa hè, cầu, trang thiết bị giao thông, chi phí an ninh; cấp cho chính quyền địa phương để thực hiện việc sửa chữa đường hỏng đột xuất do thảm hoạ thiên nhiên, trợ cấp không hoàn lại (204 triệu đô là Úc), hỗ trợ quản lý (275 triệu đô la Úc)...

Thứ hai, thu phí sử dụng cầu, đường tại Australia

Hiện có 2 khoản thu phí áp dụng cho các loại phương tiện khi sử dụng cầu, đường bộ tại Australia: phí đăng ký; phí đường.

- Phí đăng ký (tuỳ thuộc loại xe đăng ký) đang chuẩn bị thực hiện thu phí lưu thông trên đường căn cứ vào tải trọng, đoạn đường, loại đường. Tuy nhiên, khi thực hiện thu phí đăng ký đã gặp phải một số khó khăn như: Thuyết phục Kho bạc Nhà nước quay dòng tiền trở lại để đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ; hay áp dụng công nghệ hiện đại làm các xe tải hạng nặng không thích. Thách thức lớn nhất là làm thế nào để hài hoà lợi ích của liên bang và giữa các bang?

- Phí đường: Cùng một con đường có các loại xe đi, xe ô tô chở hàng (từ 4,5 tấn trở lên đến loại siêu trọng) làm ảnh hưởng đến con đường (cách tính: tổng mức đầu tư cả hệ thống đường toàn liên bang, tổng số xe tải trên cả nước chia ra để xe tải phải đóng - khoảng 20 loại, xe tải 2 moóc: 16.000 đô la Australia/năm; hàng năm căn cứ số đường mới xây và số xe đăng ký mới để tính tỷ lệ tăng thêm), các loại xe khác thì nộp ở nơi xe đăng ký (Sydney: 800 đô la Australia/năm, Canberra: 600 đô la Australia/năm...).

Thứ ba, khu vực tư nhân tham gia thực hiện các dự án giao thông đường bộ

Đối với các dự án có sự tham gia của khu vực tư nhân thì Chính phủ Australia hỗ trợ chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng và xem xét giảm thuế trong trường hợp khi khai thác hạ tầng giao thông đường bộ nhà đầu tư tư nhân có khả năng bị lỗ do dự đoán không chính xác việc thu hồi vốn.

Chẳng hạn như dự án xây dựng đường M7 đi về phía tây TP. Sydney: Với chiều dài 40 km, có 17 đoạn giao cắt, liên thông với 3 đường cao tốc khác. Tổng chi phí của dự án là 2,2 tỷ đô la Australia (trong đó, nhà đầu tư 1,850 tỷ đô la Australia; Chính phủ góp 350 triệu đô la Australia là chi phí giải phóng mặt bằng).

Nhà đầu tư thắng thầu trong quá trình thực hiện đấu thầu cạnh tranh. Nhiệm vụ trong Hợp đồng là thiết kế, xây dựng, bỏ kinh phí thực hiện, vận hành, duy tu bảo dưỡng; Cục Giao thông đường bộ - đại diện cho chính quyền bằng ký Hợp đồng với nhà đầu tư thắng thầu, nhà đầu tư thắng thầu ký Hợp đồng với các nhà thầu khác để thực hiện các hạng mục xây dựng, bảo dưỡng...; Chính phủ không trả khoản tiền nào nhưng có ưu đãi về tiền thuê đất.

Nhà đầu tư thực hiện thu phí theo quy định trong Hợp đồng, không được tăng so với chỉ số lạm phát. Đây là dự án thành công vì thu được phí đảm bảo hoàn vốn vì nhà đầu tư đã dự báo tốt về số lượng phương tiện tham gia giao thông.

Hàn Quốc:

Hệ thống giao thông đường bộ của Hàn Quốc dài 104.000 km, trong đó 3.878 km đường cao tốc do Nhà nước đầu tư; 280 km là đường cao tốc do tư nhân đầu tư, 13.000 km đường tỉnh lộ do Bộ Đất đai Giao thông Hàng hải quản lý; phần còn lại là đường quốc lộ.

Tổng công ty Đường bộ là cơ quan chuyên ngành về kỹ thuật giao thông, là doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; có nhiệm vụ lập kế hoạch thực hiện duy tu, bảo dưỡng các tuyến đường bộ, quản lý các trạm nghỉ, các cây xăng, kết nối các đường cao tốc và điều hành cơ quan nghiên cứu về giao thông.

Hiện Tổng công ty Đường bộ đang quản lý trên toàn tuyến đường bộ với 160 trạm nghỉ và cây xăng, riêng cây xăng công ty ủy quyền cho doanh nghiệp khác quản lý và khai thác. Cùng với đó, Tổng công ty quản lý theo dõi trực tiếp tình hình giao thông trên các tuyến đường cao tốc thông qua hệ thống camera trên các tuyến đường và trung tâm thông tin giao thông; các thông tin này được thông báo cho người tham gia giao thông biết một cách thường xuyên, liên tục.

Đối với việc phát triển đường bộ, Tổng công ty Đường bộ có trách nhiệm xây dựng kế hoạch phát triển đường bộ (xu thế hiện nay chủ yếu là xây dựng đường cao tốc). Nhằm thực hiện dự án phát triển đường cao tốc, Chính phủ Hàn Quốc hỗ trợ 50% tổng mức đầu tư và Tổng công ty bỏ 50% tổng mức đầu tư.

Nguồn vốn đầu tư do Chính phủ hỗ trợ được sử dụng để chi trả cho việc mua đất, bồi thường giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án (bao gồm cả đất xây dựng đường, đất xây trạm nghỉ, cây xăng) và kinh phí đầu tư xây dựng tuyến đường. Đối với trạm nghỉ và cây xăng, Tổng công ty có trách nhiệm tự bỏ vốn đầu tư xây dựng và khai thác, không tính vào tổng mức đầu tư dự án.

Sau khi các tuyến đường cao tốc được Tổng công ty triển khai xây dựng và hoàn thành, Tổng công ty sẽ trực tiếp quản lý và thu phí. Năm 2009, doanh thu của Tổng công ty là 35,5 triệu USD, trong đó nguồn thu từ phí cầu đường là 26,8 triệu USD, khoản thu khác là 8,7 triệu USD.

Phần kinh phí Chính phủ hỗ trợ 50% nguồn vốn đầu tư tuyến đường cũng được bổ sung tăng nguồn vốn của Tổng công ty. Toàn bộ nguồn thu được từ khai thác tuyến đường bộ (thu phí, thu khác) được tập trung vào một quỹ và được sử dụng cho chi phí quản lý tuyến đường (duy tu, bảo dưỡng, điều hành...), sử dụng cho việc nghiên cứu và đầu tư xây dựng tuyến đường bộ (đường cao tốc) mới.

Về quản lý và phát triển đường bộ cao tốc do tư nhân đầu tư, Chính phủ Hàn Quốc đang tập trung triển khai các dự án đầu tư đường cao tốc qua các khu đô thị lớn hoặc từ phát triển đường cao tốc sẽ hình thành nên các khu đô thị mới.

Hiện Bộ Đất đai Giao thông Hàng hải đưa ra kế hoạch phát triển 9 đường cao tốc hướng Đông Tây với chiều dài 6.000km và 7 đường cao tốc hướng Nam Bắc; mở rộng tuyến đường tàu điện ngầm, đường sắt cao tốc. Tuy nhiên, do ngân sách nhà nước còn hạn chế nên Nhà nước tập trung thúc đẩy đầu tư tư nhân phát triển đường cao tốc, đường tàu điện ngầm, đường sắt cao tốc.

Ở Hàn Quốc, đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ cao tốc chiếm tỷ trọng lớn hơn Nhà nước (Tư nhân đầu tư 15 đường bộ cao tốc, Nhà nước đầu tư 5 đường bộ cao tốc), (chủ yếu là các dự án có tính chất an sinh xã hội như: đường cao tốc nối phía Nam, đường điều hoà giao thông….).

Tuy nhiên, việc lựa chọn nhà đầu tư tư nhân có đủ tiềm lực để thực hiện dự án đường bộ cao tốc, đường tàu điện ngầm ở Hàn Quốc là không nhiều. Đối với đường do tư nhân đầu tư và khai thác, Chính phủ đưa ra một số quy định:

- Phạm vi, đối tượng kế hoạch thực hiện dự án để lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức đấu thầu; đưa ra tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư như: phí cầu đường, điều hành giao thông, phí bổ trợ lại cho Chính phủ, phí bảo trì… Nhà đầu tư nào đạt được điểm cao nhất sẽ được lựa chọn để thực hiện dự án;

- Giải quyết mối quan hệ giữa đầu tư hiệu quả và đầu tư có lợi nhuận vì khi tư nhân đầu tư mang tính chất thu lợi nhuận nhiều;

- Đưa ra chính sách để huy động nguồn vốn đầu tư từ Chính phủ, cá nhân, quỹ đầu tư và các giải pháp để giải quyết hài hoà lợi ích 3 bên.

- Chính phủ luôn đảm bảo lợi nhuận cho các dự án do tư nhân đầu tư.

Chẳng hạn như, tại Dự án cầu Incheon có chiều dài 21,38 km do tư nhân bỏ vốn đầu tư xây dựng nối TP. Seoul với sân bay Incheon, với tổng mức vốn đầu tư 3.829 tỷ Won. Thời gian xây dựng từ 2005-2009, tuy nhiên giai đoạn chuẩn bị xây dựng kéo dài từ năm 1999-2005.

Dự án xây dựng cầu Incheon hoàn thành giúp phát triển kinh tế tại TP. Incheon (hình thành các khu đô thị mới, trung tâm thương mại…). Điều đáng lo nhất của dự án này là nguồn vốn đầu tư. Để huy động được nguồn vốn đầu tư xây dựng công trình cầu Incheon, Chính phủ Hàn Quốc cho phép thực hiện theo hình thức lấy toàn bộ công trình thế chấp vay vốn.

Công trình xây dựng cầu hoàn toàn kêu gọi vốn đầu tư tư nhân, trên cơ sở thành lập Công ty TNHH cầu Incheon, có sự tham gia góp vốn của rất nhiều cổ đông, trong đó, Công ty EMIS (một công ty của Anh) vừa là cổ đông lớn, vừa là công ty quản lý công trình sau khi hoàn thành.

Một số hàm ý chính sách cho Việt Nam

Việt Nam có thể nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên để đưa ra quy định cụ thể trong hệ thống pháp luật quản lý tài sản thuộc kết cấu hạ tầng giao thông, phân loại tài sản hạ tầng giao thông rõ ràng.

Từ đó, xác định những công trình nào Nhà nước phải bỏ vốn đầu tư và nắm giữ quyền sở hữu, công trình nào có thể huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân. Kinh nghiệm cho thấy, để quản lý có hiệu quả tài sản kết cấu hạ tầng giao thông ở Việt Nam, cần tập trung vào một số nội dung sau:

Thứ nhất, huy động vốn đầu tư công trình kết cấu hạ tầng giao thông từ khu vực tư nhân.

Ở Hàn Quốc và Australia, đầu tư tư nhân đối với các công trình đường bộ, đường sắt đang rất phát triển và phát huy hiệu quả, vì vậy, Việt Nam cần nghiên cứu để có những quy định khuyến khích tổ chức, cá nhân tham gia việc đầu tư công trình kết cấu hạ tầng này giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.

Hiện nay, phần lớn các công trình kết cấu hạ tầng giao thông ở nước ta thường được Nhà nước đầu tư xây dựng, thực tế này đòi hỏi Nhà nước phải bỏ ra một nguồn lực lớn ngân sách hàng năm cho công tác đầu tư xây dựng.

Thực tế của Hàn Quốc và Australia cho thấy, có những công trình hoàn toàn do tư nhân đầu tư, khai thác; Nhà nước không phải hỗ trợ tài chính (kể cả các khoản giải phóng mặt bằng) mà vẫn giữ quyền quy định giá vé để phục vụ mục đích phát triển giao thông công cộng.

Việc tư nhân hoá các cơ sở hạ tầng giao thông ở Australia không hạ thấp vai trò của Nhà nước, ngược lại Nhà nước vẫn điều tiết và kiểm soát nhằm đảm bảo các quyền cơ bản của Nhà nước và đáp ứng lợi ích lâu dài, căn bản của quốc gia (cụ thể: Chỉ cho thuê đất, không bán đất; Các tài sản kết cấu hạ tầng giao thông lớn bán cho tư nhân, sau một thời hạn phải trả lại cho nhà nước, kể cả phần tư nhân đã đầu tư; Kiểm soát giá, phí để đảm bảo lợi ích của người dân thông quá các công cụ rất minh bạch như Uỷ ban hiệu quả, Uỷ ban cạnh tranh...) Việt Nam hoàn toàn có thể áp dụng mô hình này cho các dự án phát triển hạ tầng giao thông.

Thứ hai, đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng giao thông thực hiện thông qua hình thức đấu thầu công khai, đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả.

Ở Việt Nam cũng thực hiện hình thức này, tuy nhiên thực tế vẫn tồn tại hình thức chỉ định thầu. Vì vậy, vấn đề này cần được thể chế cụ thể trong hệ thống pháp luật quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông nhằm đảm bảo tính minh bạch.

Theo đó, quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước ưu đãi đầu tư phát triển kinh tế vùng, bao gồm: dự án sử dụng đất dành cho kết cấu hạ tầng giao thông, các dự án phát triển khu đô thị tại nơi tuyến đường bộ, đường sắt mới hình thành hoặc quy hoạch lại khu vực hiện hữu...

Thứ ba, cần triển khai đầu tư dự án theo hình thức hợp tác công tư, để phát triển và khai thác đất dành cho kết cấu hạ tầng giao thông.

Việc cho các nhà đầu tư tư nhân kinh doanh có thời hạn tại các nhà ga đường sắt (tài điện ngầm, tàu cao tốc); các khu đô thị mới theo phương thức giao cho nhà đầu tư khai thác, sử dụng trong một khoảng thời gian nhất định để xây dựng trung tâm thương mại, nhà ở để bán và cho thuê ở Hàn Quốc và Australia đã phát huy hiệu quả. Do vậy, cần nghiên cứu để có những quy định khuyến khích các nhà đầu tư tham gia việc khai thác quỹ đất dành cho kết cấu hạ tầng giao thông; tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Thứ tư, khai thác, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông đồng bộ, tránh tình trạng lãng phí, không hiệu quả nguồn vốn đầu tư.

Ở Hàn Quốc và Australia, mỗi loại công trình kết cấu hạ tầng giao thông khác nhau thì cách khai thác, sử dụng tài sản cũng khác nhau: (i) Đường bộ, đường sắt thì thực hiện thu phí, khai thác xây dựng các công trình trên đất dành cho kết cấu hạ tầng giao thông hoặc đất khu đô thị được hình thành khi có đường giao thông; (ii) Cảng biển, sân bay cho tổ chức, cá nhân thuê, thu phí sử dụng kết cấu hạ tầng.

Toàn bộ nguồn thu từ khai thác kết cấu hạ tầng giao thông được tái đầu tư trở lại đối với các công trình giao thông. Kinh nghiệm này cần được nghiên cứu và thể chế trong chính sách quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông của Việt Nam, từ đó tăng nguồn vốn đầu tư hạ tầng giao thông.

Ngoài ra, phí cầu đường ở Việt Nam đối với các công trình kết cấu đường bộ thấp chỉ đủ bù đắp chi phí quản lý, duy tu, bảo dưỡng... không có nguồn để tái đầu tư mở rộng các công trình đường bộ; vì vậy cần nghiên cứu tính toán mức thu phí hợp lý để có thể hình thành quỹ phục vụ đầu tư xây dựng, bảo trì công trình giao thông.

Thứ năm, cần sắp xếp bố trí kinh phí để duy tu, bảo dưỡng tài sản kết cấu hạ tầng giao thông.

Ở Hàn Quốc và Australia rất chú trọng đến việc duy tu, bảo dưỡng các công trình kết cấu hạ tầng giao thông hiện hữu. Hàng năm, các nước này kinh phí ngân sách bỏ ra tương đối lớn để phục vụ công việc này.

Trong khi đó, ở Việt Nam công tác này không được chú trọng, kinh phí hàng năm chi ra không đủ để thực hiện duy tu, bảo dưỡng; việc duy tu, bảo dưỡng chỉ thực hiện đối với các đường quốc lộ, tỉnh lộ, còn đường huyện lộ, xã lộ thì không chú ý và không có kinh phí để thực hiện.

Vì vậy, cần nghiên cứu kinh nghiệm của Australia để xây dựng định mức, tính toán kinh phí dành cho duy tu, bảo dưỡng (chú ý việc bố trí kinh phí phục vụ duy tu, bảo dưỡng là một cấu phần trong tổng kinh phí khi thực hiện xây dựng công trình mới). Từ đó, chủ động kinh phí dành cho duy tu, bảo dưỡng; đảm bảo tuổi thọ và chất lượng công trình.

Thứ sáu, cần đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin vào quản lý tài sản hạ tầng giao thông.

Để quản lý và nắm bắt được tình hình tài sản kết cấu hạ tầng giao thông hiện có, việc sử dụng công nghệ thông tin cho từng đơn vị trực tiếp sử dụng tài sản là hết sức cần thiết. Do vậy, cần có sự đầu tư cho việc trang bị thống nhất phần mềm quản lý tài sản hiện đại cho mọi đơn vị trực tiếp sử dụng tài sản, với các chỉ tiêu thống nhất (giá trị, chất lượng, chỉ tiêu kỹ thuật) và đáp ứng yêu cầu quản lý của đơn vị cũng như của cơ quan quản lý tài sản.

Yêu cầu đặt ra là đơn vị phải nắm được tình hình tài sản của mình, đảm bảo báo cáo được các chỉ tiêu tổng hợp và khi cần thiết cơ quan quản lý nhà nước có thể truy nhập vào hệ thống của đơn vị để xem xét chi tiết, cụ thể từng tài sản.

Thứ bảy, cần sự phối hợp giữa các cấp, các ngành, cơ quan hữu quan trong việc tạo quỹ đất dành cho kết cấu hạ tầng giao thông

Ở Hàn Quốc và Australia, khi xây dựng công trình kết cấu hạ tầng giao thông, Chính phủ quy hoạch sử dụng phần diện tích đất lớn hơn diện tích xây dựng công trình giao thông. Đối với đất của người dân, Chính phủ bỏ tiền ra để mua đất, bồi thường, hỗ trợ thỏa đáng cho người dân trên tinh thần hợp tác, thương lượng; từ đó đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng đảm bảo tiến độ thực hiện dự án.

Phần đất không sử dụng vào xây dựng công trình giao thông sẽ được khai thác tạo nguồn thu. Kinh nghiệm này cần được áp dụng tại Việt Nam, vì trên thực tế công tác giải phóng mặt bằng tại Việt Nam rất chậm, ảnh hưởng đến việc đầu tư xây dựng công trình, gây thiệt hại về mặt kinh tế.

Tài liệu tham khảo:

1. Cục Quản lý công sản (2011), Báo cáo kinh nghiệm quản lý tài sản kết cấu hạ tầng giao thông ở một số nước trên thế giới;

2. Transportation Asset Management in Australia, Canada, England and New Zealand, November 2005, http://international.fhwa.dot.gov/assetmanagement/2005tam.pdf

3. Infrastructure Asset Management System for Bridge Projects in South Korea, January 2013, http://link.springer.com/article/10.1007/s12205-013-0408-8#/page-1

4. Private Infrastructure Fund: Experience in Korea, April 2012. http://finmin.nic.in/the_ministry/dept_eco_affairs/MI/infra_workshop/Experience_Korea.pdf.