Cơ cấu, chất lượng thể chế quản lý đầu tư công từng bước được cải thiện

Trong những năm qua, thể chế đầu tư công dần được hoàn thiện với việc các văn bản luật quan trọng được ban hành như: Luật Đầu tư công, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng..., công tác quản lý đầu tư công theo đó cũng được tăng cường theo hướng công khai, minh bạch và bước đầu được cải thiện, tỷ trọng đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư được kiểm soát. Tỷ lệ vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP đã giảm từ 38,4% giai đoạn 2007-2011 xuống 31,9% giai đoạn 2012-2017.

Bên cạnh kết quả đã đạt được, cơ cấu, chất lượng thể chế quản lý đầu tư công vẫn là một trong những mấu chốt cần được thay đổi và nâng cao trong thời gian tới. Thực tế cho thấy, so với thông lệ quốc tế, chất lượng thể chế quản lý đầu tư công của Việt Nam vẫn còn có những khoảng cách, nhất là ở khâu lập, thẩm định, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên các dự án đầu tư.

Việc lựa chọn dự án đầu tư công hiện nay vẫn dựa nhiều vào các chỉ tiêu định tính, thiếu các tiêu chí mang tính định lượng để đánh giá, sắp xếp thứ tự ưu tiên lựa chọn dự án đầu tư công. Thể chế quản lý và tổ chức thực hiện một số dự án giao thông theo hình thức PPP đã bộc lộ nhiều bất cập, nhưng chưa được nghiên cứu kỹ lưỡng, nêu rõ nguyên nhân và giải quyết dứt điểm…

Khảo sát cho thấy, trước khi thực hiện Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016-2020, đã có khá nhiều nghiên cứu thực nghiệm chứng minh vốn đầu tư công vẫn còn hiện tượng “lấn át” vốn đầu tư của khu vực tư nhân, tức là đầu tư công gia tăng khiến đầu tư tư nhân thu hẹp lại.

Đánh giá chung giai đoạn từ 2000-2014 cho thấy, tốc độ tăng trưởng của đầu tư công thường cao hơn tốc độ tăng trưởng của đầu tư tư nhân và giá trị tuyệt đối của đầu tư công cũng lớn hơn so với giá trị tuyệt đối của đầu tư công. Mức tăng đầu tư công hàng năm khá cao, có năm tăng tới 22,6% (2009); giá trị tuyệt đối cũng tăng đều qua các năm, từ mức 161,6 nghìn tỷ đồng năm 2005 lên 316,3 nghìn tỷ đồng năm 2010 và 600 nghìn tỷ đồng năm 2017.

Tuy nhiên, sau khi Kế hoạch cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 -2020 được ban hành, với việc triển khai quyết liệt các biện pháp cơ cấu lại đầu tư công đã phần nào kìm giữ tốc độ tăng trưởng quá nhanh của đầu tư công và đầu tư của DNNN, qua đó tạo ra dư địa cho đầu tư tư nhân phát triển. Từ năm 2015, giá trị của đầu tư nhân đã nganh bằng và lớn hơn giá trị đầu tư của Nhà nước.

Năm 2017, giá trị đầu tư tư nhân đã lớn hơn giá trị đầu tư nhà nước khoảng 100 nghìn tỷ đồng. Tỷ trọng vốn đầu tư nhà nước trong tổng đầu tư xã hội năm 2016 và năm 2017 giảm xuống còn 37,5% và 35,7%, tiến sát mục tiêu đã đề ra đến năm 2020 (31-34%).

Thống kê cho thấy, vốn đầu tư công phần lớn được dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông…), lẫn hạ tầng mềm (y tế, giáo dục…). Được bổ sung nguồn vốn, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng đã được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng theo đó cũng được nâng lên đáng kể.

Tuy nhiên, cơ cấu lại đầu tư công trong thực tế chưa gắn chặt với định hướng cơ cấu lại các ngành kinh tế và cơ cấu lại NSNN; chưa thật sự phù hợp với vai trò mới của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường. Trong cơ cấu đầu tư chung toàn xã hội, vốn đầu tư khu vực nhà nước còn chiếm tỷ lệ cao (trung bình giai đoạn 2011-2015 khoảng 39%) và giảm chậm trong những năm gần đây. Vẫn còn có tình trạng đầu tư công đầu tư vào cả những ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm, lơi là nhiệm vụ xây dựng các nền tảng phát triển và tăng trưởng.

Thúc đẩy hiệu quả đầu tư công và đầu tư tư nhân trong giai đoạn mới

Thời gian tới, nhằm tiếp tục nâng cao hiệu quả đầu tư công và đầu tư tư nhân cần được chú trọng đẩy mạnh những nhiệm vụ trọng tâm sau:

Một là, đổi mới mạnh mẽ tư duy về đầu tư công dựa trên tư duy mới về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị tường. Cụ thể là cần tạo cơ hội bình đẳng hơn nữa cho các nguồn vốn đầu tư khác của xã hội, tạo ra các cơ chế hiệu quả để huy động tối đa các nguồn vốn tư nhân, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách. Bên cạnh đó, cần đổi mới tư duy về vai trò nhà nước trong nền kinh tế, cụ thể là giảm bớt chức năng “nhà nước kinh doanh”. Không nên phân bố đầu tư nhà nước vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm và đảm nhiệm tốt; chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh tế, tập trung vào phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội; phát triển thể chế và phát triển năng lực, để tạo được ngoại ứng tích cực lan tỏa đến khu vực tư nhân, hỗ trợ khu vực này phát triển và đóng góp vào tăng trưởng kinh tế.

Trong bối cảnh mới, cơ cấu lại đầu tư công cần gắn chặt chẽ với cơ cấu lại vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường, theo đó Nhà nước chỉ đầu tư và kinh doanh trực tiếp ở những lĩnh vực mà khu vực tư nhân không đảm nhiệm hoặc không có khả năng đảm nhiệm.

Nghĩa là, đầu tư công cần tập trung nguồn lực vào những dự án đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội lớn, quan trọng, thiết yếu, có tính lan tỏa trong các vùng, miền như: Giao thông, điện, nước, thủy lợi, thủy sản phục vụ đánh bắt xa bờ, hạ tầng viễn thông và công nghệ thông tin, y tế, giáo dục, bảo vệ môi trường và các nguồn tài nguyên thiên nhiên, ứng phó với biến đổi khí hậu, hạn hán, xâm nhập mặn…

Hai là, cần nghiên cứu, đánh giá toàn diện chất lượng thể chế quản lý đầu tư công, trong đó tập trung nghiên cứu, xây dựng Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đầu tư công, Nghị định sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/09/2015 của Chính phủ về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; Nghị định số 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công và Nghị định số 161/2016/NĐ-CP ngày 02/12/2016 của Chính phủ về cơ chế đặc thù trong quản lý đầu tư xây dựng đối với một số dự án thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016-2020… để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật và tháo gỡ khó khăn cho các bộ, ngành và địa phương trong triển khai Luật đầu tư công.

Ba là, ưu tiên đổi mới cách thức thẩm định, đánh giá và lựa chọn dự án đầu tư theo mức độ hiệu quả kinh tế dự tính của dự án và các ưu tiên về cơ cấu lại nền kinh tế; xây dựng và ban hành hướng dẫn về phương pháp luận thẩm định, bao gồm cả phân tích chi phí - lợi ích xã hội và các công cụ thay thế.

Bốn là, xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung toàn quốc và có thể truy cập trực tuyến cho các bên có liên quan về các dự án đầu tư công. Công khai, minh bạch thông tin và tăng cường giám sát đối với đầu tư công.

Năm là, đối với các dự án BOT, tập trung nâng cao tính công khai, minh bạch và cạnh tranh trên mọi khâu của chu trình quản lý dự án, sửa đổi cơ chế chính sách nhằm phát huy ưu thế của hình thức này trong phát triển cơ sở hạ tầng và cung ứng các loại hình dịch vụ công.