Phương pháp tiếp cận toàn Chính phủ dưới các góc nhìn khác nhau

Tiếp cận toàn Chính phủ là phương pháp được phát triển dựa trên khái niệm “sự tham gia của Chính phủ”. Phương pháp này được sử dụng lần đầu tiên vào năm 1997 dưới thời Thủ tướng Anh Tony Blair nhằm giải quyết những bất cập của chủ nghĩa bộ phận trong cơ cấu tổ chức của các cơ quan nhà nước, gây cản trở việc sử dụng chính sách và nguồn lực nội tại. 

Khái niệm phương pháp tiếp cận toàn Chính phủ có sự khác nhau, phụ thuộc vào góc nhìn cũng như hướng nghiên cứu của từng tổ chức và cá nhân. Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) đã nghiên cứu về phương pháp này, trong đó ghi nhận mối quan hệ phụ thuộc lẫn nhau giữa các cơ quan cùng cấp (mối quan hệ theo hàng ngang), giữa cấp T.Ư và địa phương (mối quan hệ theo hàng dọc); từ đó đưa ra khái niệm phương pháp tiếp cận toàn Chính phủ là cách Chính phủ sử dụng sự kết nối chính thức hoặc không chính thức giữa các cơ quan trong Chính phủ để phối hợp tổ chức và thực hiện các biện pháp can thiệp hiệu quả nhằm đạt được mục tiêu mong muốn. Phương pháp này còn được miêu tả như việc tạo sự kết nối, trong đó kêu gọi tăng cường tư duy hợp tác giữa các công chức và lãnh đạo của các cơ quan Chính phủ. 

Còn theo Tom và Per - các chuyên gia nghiên cứu về vấn đề này, “toàn Chính phủ” có nghĩa là các đơn vị dịch vụ công vượt qua ranh giới bộ phận để cùng làm việc nhằm hoàn thành mục tiêu chung và đưa ra cách giải quyết thống nhất của Chính phủ đối với một vấn đề cụ thể. Việc áp dụng phương pháp này nhằm loại bỏ các “silos” (các bộ phận làm việc tách biệt) để đạt được sự thống nhất và hợp tác trong toàn Chính phủ; tránh những bất cập và làm suy yếu lẫn nhau của các chính sách, hướng tới tối ưu hóa tác động của Chính phủ để đạt được những kết quả cụ thể. Cách tiếp cận này tập trung vào phát triển chính sách, quản lý chương trình và cung cấp dịch vụ ở các cấp Chính phủ nhằm đưa ra một giải pháp chung cho những vấn đề mang tầm quốc gia, có ảnh hưởng sâu rộng tới toàn xã hội, đòi hỏi các kiến thức, kinh nghiệm trong các lĩnh vực đa dạng để có thể xây dựng chiến lược phát triển chung cho đất nước như: các mục tiêu phát triển bền vững, biến đổi khí hậu, tăng trưởng xanh...  

Cần áp dụng phương pháp tiếp cận toàn Chính phủ trong hoạt động kiểm toán

Trong hoạt động kiểm toán, những năm gần đây, phương pháp tiếp cận toàn Chính phủ đã được một số quốc gia phát triển áp dụng như: Anh, Mỹ, Canada, New Zealand, Phần Lan... Tuy nhiên, phương pháp này vẫn còn xa lạ với nhiều quốc gia khác, trong đó có Việt Nam. 

Theo Cơ quan Sáng kiến phát triển thuộc Tổ chức quốc tế Các cơ quan Kiểm toán tối cao (IDI), các cơ quan kiểm toán tối cao nên áp dụng phương pháp này trong hoạt động kiểm toán để xem xét việc thực hiện hệ thống chính sách hướng tới đạt được mục tiêu quốc gia, thay vì chỉ đánh giá hoạt động của một đơn vị hay chương trình đơn lẻ. Hệ thống chính sách ở đây bao gồm các văn bản pháp lý, chính sách, quy định và quy tắc cần tuân thủ nhằm đảm bảo đạt được kết quả tích cực cho cộng đồng. Ví dụ, khi kiểm toán hợp phần tăng trưởng xanh trong Chương trình mục tiêu Ứng phó với biến đổi khí hậu và Tăng trưởng xanh giai đoạn 2016-2020, bên cạnh việc phân tích những chính sách liên quan đến tăng trưởng xanh, kiểm toán viên có thể xem xét đến các chính sách liên quan về biến đổi khí hậu, thuế, phí, chính sách ưu đãi đối với từng lĩnh vực, địa phương… từ đó có thể đưa ra đánh giá về nỗ lực thực hiện các chính sách, tính toàn diện, thống nhất và liên kết của các chính sách này trong việc thực hiện mục tiêu tăng trưởng xanh.

Theo Liên Hợp Quốc, thiếu liên kết chính sách là 1 trong 3 vấn đề lớn mà tất cả các quốc gia đều phải đối mặt. Liên kết chính sách cần được xem xét theo cả chiều ngang lẫn chiều dọc. Liên kết ngang đề cập đến phương pháp thống nhất và cân bằng, trong đó, các silos sẽ bị phá vỡ và thúc đẩy sự hợp tác, thống nhất để đạt được mục tiêu cụ thể. Liên kết dọc đề cập đến phương pháp tiếp cận nhất quán ở các cấp chính quyền để đảm bảo quá trình thực hiện một chương trình, kế hoạch hay nội dung nào đó có sự tham gia của địa phương, quốc gia và toàn cầu. 

Để giải quyết vấn đề trên, IDI đã đề xuất áp dụng phương pháp tiếp cận toàn Chính phủ trong hoạt động kiểm toán nhằm tìm ra những bất cập, thiếu sót trong tổng thể hệ thống chính sách theo cả liên kết ngang và dọc. Nếu nhìn tổng thể toàn Chính phủ theo cả liên kết ngang và dọc, cơ quan kiểm toán tối cao có thể phát hiện được sự thiếu liên kết, chồng chéo và trùng lặp về nhiệm vụ, chính sách, thể chế, khuôn khổ pháp lý… Điều này đồng nghĩa với việc các cơ quan kiểm toán tối cao sẽ đặt trọng tâm vào những rủi ro trong toàn Chính phủ để xác nhận liệu các thể chế, chính sách có thực sự hiệu quả và hỗ trợ việc thực hiện các mục tiêu đã đặt ra hay không. Những rủi ro được xem xét là rủi ro tại tất cả các cơ quan tham gia vào việc thực hiện một mục tiêu chung, chứ không phải chỉ xem xét rủi ro tại một cơ quan đơn lẻ.

Như vậy, áp dụng phương pháp tiếp cận toàn Chính phủ trong hoạt động kiểm toán giúp KTNN tập trung đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan Chính phủ, góp phần giải quyết các vấn đề, thách thức của xã hội; xem xét mối tương quan giữa kinh tế, xã hội và môi trường cũng như nỗ lực điều chỉnh (hoạt động, chính sách) và phối hợp giữa các cơ quan để tìm ra giải pháp thống nhất trong toàn Chính phủ đối với những ưu tiên trong quá trình phát triển của quốc gia.