Cuối tuần vừa rồi, những dòng Tweet của Tổng thống Mỹ Donald Trump lại khiến thị trường tài chính chao đảo dữ dội. Bên cạnh tuyên bố nâng mức thuế với hàng hóa Trung Quốc thêm 5%, ông Trump còn cho biết sẽ yêu cầu các doanh nghiệp Mỹ "tìm kiếm sự thay thế cho (việc kinh doanh tại) Trung Quốc ngay lập tức", với cơ sở pháp lý là International Emergency Economic Powers Act (IEPPA) 1977. Vậy thẩm quyền của Trump rộng đến đâu, và ông có thể thực sự buộc các doanh nghiệp Mỹ rời Trung Quốc hay không?

Chính xác mà nói, không có văn bản pháp lý nào cấp cho Tổng thống Mỹ quyền hạn yêu cầu các doanh nghiệp nước này rời bỏ một thị trường nước ngoài nói chung hoặc Trung Quốc nói riêng. Tuy nhiên, trong một số tình huống cụ thể thì ông Trump có thể làm cho hoạt động của các doanh nghiệp Mỹ tại Trung Quốc trở nên khó khăn hơn, qua đó khiến cho họ - sau khi cân nhắc giữa chi phí và lợi ích - có thêm động lực để dần dần từ bỏ thị trường Trung Quốc. Một trong số đó là IEPPA.

Đạo luật này được ban hành năm 1977 và cho phép Tổng thống Mỹ sử dụng khá nhiều công cụ để đối phó với "mọi mối đe dọa bất thường, có nguồn gốc (toàn bộ hoặc phần lớn) từ bên ngoài nước Mỹ, đến an ninh quốc gia, chính sách ngoại giao và kinh tế Mỹ". Trong đó, hai công cụ quan trọng nhất là (i) điều tra và ngăn cấm tất cả các giao dịch ngoại hối, các giao dịch điều chuyển vốn hoặc thanh toán thông qua hệ thống ngân hàng, các giao dịch chứng khoán với những chủ thể bị xếp vào diện "mối đe dọa" và (ii) phong tỏa tất cả các tài sản của "mối đe dọa" đó.

Tất nhiên các hành động ngăn cấm và phong tỏa vừa nêu chỉ có hiệu lực tại thị trường Mỹ, nhưng Mỹ là trung tâm của hệ thống tài chính – ngân hàng toàn cầu nên nếu các lệnh cấm đó được thực thi thì quốc gia bị coi là "mối đe dọa" sẽ gặp rất nhiều khó khăn.

Về lý thuyết, ông Trump có quyền ngăn chặn các khoản đầu tư của doanh nghiệp Mỹ vào Trung Quốc, cấm các ngân hàng Mỹ thực hiện giao dịch ngoại hối với Trung Quốc, đóng băng các tài sản của Trung Quốc tại Mỹ và không cho phép các ngân hàng Trung Quốc tiếp cận với hệ thống tài chính của Mỹ. Những khoản đầu tư đã giải ngân từ trước sẽ không bị ảnh hưởng, nhưng chừng ấy rào cản cũng đã là quá đủ để các doanh nghiệp Mỹ phải chùn chân khi nghĩ đến việc kinh doanh ở Trung Quốc.

Không giống như tiền thân của nó là Trading with the Enemy Act 1917, vốn chỉ có thể được áp dụng trong thời chiến, IEPPA có thể được kích hoạt trong thời bình. Để kích hoạt IEPPA, ông Trump cần phải tuyên bố tình trạng khẩn cấp và chính thức xếp Trung Quốc vào diện "mối đe dọa với an ninh quốc gia". Sau đó, ông cần phải thông báo tới Quốc hội về việc kích hoạt đạo luật này. Nếu có đủ 2/3 số thành viên Quốc hội (290 người trên tổng số 435 nghị sĩ) phản đối việc kích hoạt IEPPA thì Quốc hội có thể tiến hành phủ quyết hành động đó, tuy nhiên cho tới chừng nào Quốc hội chưa phủ quyết thì các quyền hạn mà IEPPA cung cấp cho ông Trump vẫn có hiệu lực.

Cũng có nghĩa là lời uy hiếp trên Twitter của ông Trump - ở chừng mực nào đó -  hoàn toàn có thể trở thành hiện thực nếu như (i) Mỹ có đủ các căn cứ cần thiết để xếp Trung Quốc vào diện đe dọa an ninh quốc gia và (ii) việc kích hoạt IEPPA không bị Quốc hội phủ quyết.

Thực ra các đời Tổng thống Mỹ trong quá khứ cũng thường xuyên vận dụng IEPPA để triển khai chính sách cấm vận với nhiều quốc gia/tổ chức (tổng cộng 54 lần tính đến đầu năm 2019), tuy nhiên các nguyên nhân dẫn đến cấm vận thường là tài trợ khủng bố (trường hợp của Afghanistan, Libya…), xâm lược (Iraq) hay vi phạm nhân quyền (Venezuela, Sierra Leone…).

Trung Quốc hiện chưa có hành động nào thuộc nhóm được nhắc ở trên, nhưng chính quyền của ông Trump có thể lập luận rằng Trung Quốc đang tạo ra các thách thức đến an ninh quốc gia thông qua việc gia tăng sức mạnh quân sự trên biển Đông cũng như việc đánh cắp các tài sản tri thức của Mỹ (trong số đó có nhiều công nghệ phục vụ quốc phòng, giúp Trung Quốc tăng cường tiềm lực quân sự và rút ngắn khoảng cách với Mỹ).

Ngay từ năm 2017, Trung Quốc đã bị coi là  "một quyền lực xét lại, đã mở rộng tầm ảnh hưởng của mình với cái giá là chủ quyền của các quốc gia khác" trong các tài liệu quốc phòng Mỹ, và Bộ Quốc phòng Mỹ dự kiến sẽ tập trung ngân sách cho việc ngăn chặn sự bành trướng của Trung Quốc. Do đó, việc xếp Trung Quốc vào diện đe dọa đến an ninh quốc gia – dù hơi khiên cưỡng – là vẫn có thể thực hiện được.

Bà Judith Alison Lee, Đồng Chủ tịch bộ phận Thương mại quốc tế tại công ty luật Gibson Dunn, Washington, nhận định: "Đạo luật này trao cho Tổng thống rất nhiều quyền lực. Về mặt kỹ thuật mà nói, tôi nghĩ rằng sau khi tuyên bố rằng Trung Quốc là một mối đe dọa thì Trump hoàn toàn có quyền làm mọi thứ mà ông ấy muốn".

Đương nhiên lệnh cấm vận của Trump vẫn có thể bị Quốc hội Mỹ phủ quyết, nhưng xác suất này là không cao. Trong lịch sử, chỉ có 4% số sắc lệnh hành pháp của Tổng thống bị Quốc hội phủ quyết. Ngoài ra, phần lớn các thành viên của Đảng Cộng hòa (hiện chiếm tổng cộng 197 ghế trong lưỡng viện) nhiều khả năng sẽ không chọn cách đối đầu trực diện với ông Trump. Đó là chưa kể nhiều thành viên Đảng Dân chủ cũng ủng hộ quan điểm cứng rắn của Trump trong chính sách với Trung Quốc.

Tóm lại, Trump không có quyền trực tiếp ra lệnh cho các doanh nghiệp Mỹ rút khỏi Trung Quốc, nhưng ông vẫn có thể đạt được mục đích này một cách gián tiếp nếu áp dụng tất cả các lệnh cấm được quy định trong IEPPA. Không được phép giải ngân vốn đầu tư, không được thực hiện giao dịch ngoại hối, giao dịch chứng khoán… sẽ rất khó để các doanh nghiệp Mỹ tiếp tục làm ăn tại Trung Quốc. Tất nhiên chưa chắc ông Trump đã sử dụng tất cả các quyền hạn của mình, bởi nếu vậy thì cuộc xung đột Mỹ - Trung có nguy cơ bị đẩy lên một tầm cao mới, nhưng những phát biểu của ông trên Twitter không phải là không có cơ sở.