Sau hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện (Đại hội IV của Đảng Nhân dân cách mạng Lào năm 1986), đến nay, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân (CHDCND) Lào đã vượt qua nhiều thử thách, đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa quan trọng về kinh tế - xã hội. Nền kinh tế Lào đã đạt được những kết quả quan trọng: Kinh tế tăng trưởng cao và ổn định, cơ cấu kinh tế, cơ cấu đầu tư, cơ cấu lao động đều có bước chuyển dịch tích cực, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế được cải thiện rõ rệt, trong đó, công tác quản lý ngân sách nhà nước có nhiều chuyển biến tích cực.

Tính chung trong giai đoạn năm 1996 - 2000, tốc độ tăng thu ngân sách nhà nước (NSNSN) của Lào tăng mạnh (đạt 230,15 tỷ Kíp, tăng 3,77 lần so với năm 1990). Đến giai đoạn 2000 - 2010, tốc độ tăng thu NSNN không còn cao như giai đoạn trước nhưng số thu hàng năm khá lớn, năm sau cao hơn năm trước (2010 - 2011 tổng thu ngân sách đạt 10.653,050 tỷ Kíp, tăng 1,3 lần so với năm 2009 - 2010). Tại Lào, một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội là quyết định về nguồn thu và chi của Chính phủ.

Trong những năm gần đây, quản lý NSNN tại Quốc hội đã có sự thay đổi nhằm kiểm soát chặt chẽ hơn hoạt động chi tiêu của Chính phủ. Các Ủy ban của Quốc hội đều tham gia thảo luận về ngân sách, trong đó Ủy ban Tài chính đóng vai trò điều phối chung. Pháp luật về sử dụng NSNN của Lào nói chung và thể chế, chính sách về quản lý chi NSNN nói riêng ngày càng được đổi mới và hoàn thiện theo hướng tạo lập môi trường kinh doanh công bằng, bình đẳng; góp phần khuyến khích đầu tư, phát triển hoạt động sản xuất kinh doanh, phù hợp với yêu cầu hội nhập trong giai đoạn mới. 

Kết quả đạt được trong quản lý chi ngân sách nhà nước ở CHDCND Lào

Trong những năm qua, hệ thống pháp luật về sử dụng ngân sách được bổ sung, sửa đổi theo hướng sử dụng NSNN đồng bộ, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của Lào hiện nay.      

Dưới tác động tích cực của Luật NSNN, nền tài chính - ngân sách quốc gia ổn định và giữ được thế chủ động. Thu NSNN ở trung ương và địa phương hàng năm luôn vượt chỉ tiêu, năm sau cao hơn năm trước; góp phần tăng đầu tư, đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội... Cơ cấu ngân sách tiếp tục được duy trì ở mức độ hợp lý cho đầu tư phát triển, khuyến khích và tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh. Việc sử dụng NSNN đã giữ vững vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế; góp phần quan trọng duy trì tăng trưởng kinh tế ở tốc độ cao (đạt 8,3% năm 2012); đồng thời, thực hiện các chính sách về an sinh xã hội, xóa đói giảm nghèo.

Thực hiện các Nghị quyết của Đảng Nhân dân Cách mạng Lào, NSNN chú trọng phát triển các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội; bảo đảm đầu tư cho giáo dục đào tạo chiếm 16% ngân sách, đầu tư cho khoa học - công nghệ chiếm 20%, văn hóa 10%, đầu tư cho môi trường chiếm 11% tổng chi ngân sách. Trong lĩnh vực kinh tế, NSNN được sử dụng nhằm thực hiện các chính sách hỗ trợ xúc tiến thương mại, hỗ trợ đào tạo nguồn nhân lực, hỗ trợ làng nghề, tạo việc làm cho người lao động; hỗ trợ xây dựng kết cấu hạ tầng khu công nghiệp.

Luật NSNN sửa đổi, bổ sung năm 2006 đáp ứng được yêu cầu của Luật Thuế mới (thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập doanh nghiệp...), đồng thời sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 2002 theo hướng phân cấp rõ ràng hơn, mở rộng nguồn thu cho ngân sách cấp huyện, xã, nhằm tạo thế chủ động cho các cấp chính quyền địa phương trong khai thác nguồn lực tại chỗ, bố trí hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả.

Một số tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác thực hiện pháp luật về sử dụng NSNN còn nhiều hạn chế, trong cả chế định luật cũng như việc tổ chức triển khai, cụ thể như:

Thứ nhất, quy định thẩm quyền quyết định ngân sách chưa rõ ràng giữa các cấp, chưa tạo điều kiện thuận lợi cho huyện làm chủ ngân sách của mình. Luật NSNN của Lào quy định: Quốc hội quyết định dự toán NSNN gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; Thủ tướng Chính phủ giao dự toán thu - chi NSNN cho tỉnh. Theo quy định này, ở Lào có 2 cơ quan (Quốc hội, Chính phủ) cùng quyết định ngân sách cấp huyện. Cơ chế này đảm bảo tính thống nhất của NSNN phù hợp với phân cấp trong quản lý hành chính. Tuy nhiên, việc giao chi tiết nhiệm vụ thu - chi NSNN cho cấp dưới lại dẫn đến trùng lắp, giảm tính năng động các cấp trong quyết định NSNN.

Thực tế cho thấy, trong một thời gian dài, quản lý, sử dụng NSNN ở Lào thiếu cơ sở pháp lý, các quy định áp dụng có hiệu lực pháp lý thấp, chủ yếu là các văn bản của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương. Nhiều quy phạm trong quản lý NSNN còn thiếu tính chặt chẽ, tạo kẽ hở cho các hành vi tham nhũng. Thực trạng trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động của hệ thống NSNN.

Thứ hai, quy định về phạm vi sử dụng NSNN chưa cụ thể, chưa đầy đủ dẫn đến việc quản lý còn thiếu thống nhất, đặc biệt là một số khoản phí, lệ phí và cách xác định bội chi NSNN. Việc xét duyệt, quyết định NSNN các cấp chính quyền còn mang tính hình thức, chưa có thực quyền. Việc chấp hành NSNN tỉnh bộc lộ một số hạn chế: Chính quyền các cấp quyết định NSNN tỉnh, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy chấp hành NSNN có hiệu quả. Chính quyền các cấp chấp hành NSNN tỉnh rất bị động, vì ngân sách các cấp ở huyện thu không đủ chi, phải bổ sung NSNN từ cấp trên.

Thứ ba, thẩm quyền trách nhiệm của mỗi cấp trong việc ban hành chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức chưa rõ ràng, cụ thể. Theo quy định của Luật NSNN, phần lớn các chế độ, tiêu chuẩn định mức do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, nhưng trên thực tế, trung ương chưa ban hành đầy đủ, bao quát mọi lĩnh vực, chưa phù hợp với thực tế.

Thứ tư, về bội chi NSNN, theo quy định của Luật NSNN, bội chi NSNN được bù đắp bằng nguồn vay trong nước và nước ngoài. Những khoản vay này được tính vào nghĩa vụ trả nợ Chính phủ và phải chủ động trả nợ khi đáo hạn, nhưng việc xác định bội chi ngân sách hiện nay còn chưa đầy đủ. Hiện nay, mức bội chi NSNN của Lào thường cao hơn so với thông lệ quốc tế; đồng thời, có hiện tượng trùng lắp khi bố trí ngân sách hai lần đối với các khoản vay bù đắp bội chi. Trong giai đoạn 2010-2014, chi NSNN của Lào lớn hơn thu NSNN (Bảng 1).

Thứ năm, tương quan giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền ở huyện chưa tương xứng. Mặc dù tỷ trọng chi ngân sách các cấp ở huyện trong tổng chi ngân sách toàn tỉnh đã tăng lên đáng kể, song phần chi đó chủ yếu lại được trang trải từ nguồn bổ sung của ngân sách cấp trên.

Thứ sáu, việc hình thành các cấp NSNN ở tỉnh còn mang tính tự phát, chưa thể hiện rõ nét đối với yêu cầu phân cấp quản lý kinh tế, hành chính, xã hội. Thực tế cho thấy, việc phân cấp quản lý kinh tế, hành chính xã hội của một số tỉnh tuy có đề cập trong nghị quyết của Đảng, song việc thể chế hóa thành các văn bản pháp luật chưa được triển khai thực hiện. Hiện nay, ở huyện, cứ mỗi cấp chính quyền được hình thành một cấp ngân sách, song rất nhiều cấp ngân sách của chính quyền cơ sở chỉ là một cấp dự toán, tiềm năng về nguồn thu không có, mọi khoản chi tiêu đều trông cậy vào ngân sách cấp trên, nhất là cấp ngân sách các đơn vị cơ sở.

Giải pháp và kiến nghị

Chi NSNN là một cấu phần đóng vai trò trung tâm trong việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Tái cấu trúc chi NSNN là việc điều chỉnh lại quy mô chi NSNN, tương quan giữa các cấu phần chi NSNN; là một trong những nội dung của công tác quản lý NSNN, có tác động lớn trong việc duy trì cân đối thu – chi ngân sách, thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ... Hoạt động này được thực hiện thông qua việc điều tiết, ổn định nền kinh tế; thực hiện phân phối và phân phối lại thu nhập; định hướng việc phân bổ nguồn lực khan hiếm của nền kinh tế vào các ngành, lĩnh vực ưu tiên phát triển.

Nhằm tăng cường tính chủ động, linh hoạt của công cụ tài khóa, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế Lào, việc đẩy mạnh tái cấu trúc chi NSNN hướng đến phát triển nhanh, toàn diện và bền vững là cấp thiết, theo đó, cần chú trọng những giải pháp sau:

Một là, cần thực hiện mục tiêu cơ cấu lại NSNN, nợ công, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững; làm tiền đề để củng cố các cân đối lớn của nền kinh tế, ổn định vĩ mô vững chắc. Trong đó, tăng cường công khai tài chính NSNN là một nội dung quan trọng trong tiến trình cải cách ngân sách nhằm đánh giá, kiểm tra, quản lý ngân sách tập trung, khách quan. Đây là giải pháp không thể thiếu của hoạt động NSNN nhằm tạo điều kiện cho việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan, đoàn thể, các tổ chức xã hội và nhân dân trong phân bổ và sử dụng NSNN các cấp, góp phần thực hiện chính sách tiết kiệm, chống lãng phí, phát hiện và ngăn ngừa kịp thời các hành vi vi phạm chế độ quản lý tài chính.

Hai là, đối với cơ cấu chi ngân sách, phải kiểm soát quy mô chi trong phạm vi khả năng nguồn lực của nền kinh tế, phù hợp với trình độ phát triển và hội nhập của đất nước. Cùng với đó, phải nâng cao hiệu quả, hiệu lực phân bổ và sử dụng ngân sách, hiệu quả chi tiêu công, nhất là hiệu quả chi đầu tư công, tập trung cho các mục tiêu ưu tiên của nền kinh tế; khẩn trương cấu trúc lại chi ngân sách toàn diện, giữa chi đầu tư, chi thường xuyên, giữa các ngành, lĩnh vực, giữa các cấp ngân sách.

Ba là, quản lý chi NSNN cần được đổi mới đồng bộ gắn với đổi mới phương thức quản lý tài chính các lĩnh vực, phân định rõ vai trò, chức năng của Nhà nước và thị trường; tập trung ngân sách vào các nhiệm vụ thiết yếu; tăng cường quản lý ngân sách trung hạn gắn với quản lý nợ công, chi đầu tư công trung hạn; chủ động kiểm soát bội chi.

Bốn là, ưu tiên xử lý các bất cập trong quản lý vốn đầu tư công, khắc phục các vấn đề phân bổ dàn trải, chậm, giải ngân không đạt kế hoạch, chuyển nguồn kéo dài...; thống nhất quản lý lĩnh vực chi đầu tư và chi thường xuyên; tăng cường hiệu lực thực thi pháp luật đầu tư công; phát triển hệ thống quản lý kiểm soát thanh toán vốn đảm bảo bố trí nguồn lực và thực hiện giải ngân theo tiến độ kỹ thuật của dự án.

Năm là, nghiên cứu, rà soát lại cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách theo hướng đảm bảo vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương, khuyến khích tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của chính quyền địa phương; đồng thời, phải tính tới hiệu quả kinh tế của việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ hành chính, sự nghiệp công...

Tài liệu tham khảo:
1. Nghị quyết của Quốc hội Lào lần thứ X năm 2011 - 2015;
2. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm của Quốc hội Lào lần thứ X năm 2011 - 2015;
3. Báo cáo thống kê tài chính nhà nước năm 2010 - 2011, 2011 - 2012, 2012 - 2013, 2013 - 2014, 2014 - 2015 (Bộ Tài chính Lào);
4. The World Bank Laos (2011): Lao PDR Economic Monitor, The World Bank Vientiane Office, October;
5. “Fiscal Decentralization:A Remedy forCorruption?” International Tax and Public Finance, Vol. 11, Issue 2, Pages 175-195;Adam, A., Delis, M. D., and Kammas, P. (2008).