Đối với Việt Nam, những năm gần đây, các chính sách thuế gián thu cũng đã có nhiều sửa đổi, từng bước tiệm cận với các thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện giai đoạn vừa qua cũng đang chỉ ra một số vấn đề cần tiếp tục được nghiên cứu để sửa đổi và hoàn thiện cho phù hợp với các yêu cầu và bối cảnh mới.

Bối cảnh và các yếu tố ảnh hưởng đến quá trình cải cách hệ thống chính sách thuế trên thế giới

Có nhiều yếu tố đã và đang tác động đến quá trình cải cách hệ thống chính sách thuế trên thế giới hiện nay.

Thứ nhất, tác động của quá trình toàn cầu hóa các quan hệ kinh tế và thương mại.

Với xu thế toàn cầu hóa ngày càng gia tăng, các rào cản đối với sự luân chuyển của các nhân tố sản xuất (vốn, lao động và công nghệ) từng bước được cắt giảm. Chính phủ nhiều quốc gia, vùng lãnh thổ đã sử dụng thuế như là một công cụ để thu hút vốn đầu tư và công nghệ từ bên ngoài. Để thu hút được các nguồn vốn, lao động và công nghệ từ bên ngoài, các quốc gia đã không ngừng đưa ra các biện pháp cạnh tranh với nhau về thuế trực thu như cắt giảm thuế suất, áp dụng các chính sách ưu đãi về thuế thu nhập ở mức cao. Cùng với đó, các quốc gia cũng nỗ lực cải cách, xử lý các vấn đề thuế quốc tế, nhất là đối với yêu cầu chống xói mòn nguồn thu và dịch chuyển lợi nhuận của các công ty xuyên quốc gia và những thách thức đặt ra đối với chính sách thuế từ quá trình số hóa nền kinh tế.

Thứ hai, yêu cầu xanh hóa hệ thống chính sách thuế vì mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng xanh và phát triển bền vững.

Hiện nay, phát triển nền kinh tế xanh đang là vấn đề được hầu hết các quốc gia, lãnh thổ trên thế giới đặc biệt quan tâm và dành nhiều nỗ lực để hướng tới. Trong đó, chính sách thuế, phí được cho là một cấu phần chính sách quan trọng trong thúc đẩy tăng trưởng xanh, được thể hiện trên các trụ cột chủ đạo: (i) Khắc phục thất bại thị trường trong quản lý, bảo vệ môi trường (BVMT), thực hiện nguyên tắc “người gây ô nhiễm môi trường phải trả chi phí khắc phục và tái tạo”; (ii) Điều chỉnh hành vi của nhà sản xuất và người tiêu dùng theo hướng thúc đẩy sản xuất và tiêu dùng xanh; (iii) Tạo nguồn thu ngân sách.

Việc sử dụng công cụ thuế cho mục tiêu BVMT sẽ giúp Chính phủ hướng thực hiện được “mục tiêu kép”, vừa hạn chế được các hành vi sản xuất và tiêu dùng gây phương hại đến môi trường, vừa góp phần củng cố tài khóa. Ngoài ra, số thu tăng thêm từ các sắc thuế liên quan đến môi trường sẽ tạo ra dư địa cho việc chủ động thực hiện giảm các loại thuế truyền thống, nâng cao khả năng cạnh tranh của nền kinh tế.

Thứ ba, yêu cầu đảm bảo, an ninh, an toàn nền tài chính công nhằm nâng cao khả năng chống chịu của nền tài chính công.

Nhiều quốc gia đã chủ động thực hiện các biện pháp củng cố tài khóa theo một lộ trình dài hạn, hướng đến việc vừa hỗ trợ tăng trưởng, vừa củng cố nguồn thu ngân sách theo hướng bền vững. Theo đó, để giảm bội chi ngân sách, hạn chế sự gia tăng của nợ công, bên cạnh việc cơ cấu lại các khoản chi tiêu, nhiều quốc gia đã đưa ra các lộ trình cụ thể về cải cách nguồn thu, trong đó tập trung nhiều vào chính sách thuế gián thu, như tăng thuế suất thuế gia trị gia tăng (GTGT), mở rộng diện hàng hóa và dịch vụ chịu thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) hay tăng thuế BVMT. Các sắc thuế gián thu như thuế GTGT được cho là hiệu quả về khía cạnh phục vụ phát triển kinh tế so với các sắc thuế trực thu do có ít tác động đến các quyết định kinh tế của các chủ thể trong nền kinh tế.

Xu hướng cải cách chính sách thuế gián thu ở các nước trên thế giới hiện nay

Những nhân tố nói trên đã có nhiều ảnh hưởng đến quá trình điều chỉnh hệ thống chính sách thuế ở nhiều quốc gia, dẫn đến một số thay đổi về mức độ động viên, cũng như cơ cấu thu ngân sách từ thuế của nhiều nước. Các sắc thuế gián thu có vai trò ngày càng quan trọng trong hệ thống chính sách thuế của nhiều quốc gia, bao gồm cả các nước đang phát triển. Cụ thể như sau:

Chính sách thuế giá trị gia tăng

Hiện nay, thuế GTGT trở thành một sắc thuế quan trọng và phổ biến trên thế giới. Tính cả các sắc thuế có tính chất tương tự như thuế GTGT (ví dụ thuế tiêu dùng, thuế hàng hóa), số quốc gia áp dụng thuế GTGT đã tăng lên rõ rệt, từ khoảng 140 nước những năm đầu thập niên 2000 lên gần 170 quốc gia, vùng lãnh thổ những năm gần đây. Kéo theo đó là tỷ trọng nguồn thu từ thuế GTGT trong tổng thu từ thuế trên toàn cầu tăng mạnh. Bình quân trong nhóm G-20, thu từ thuế GTGT chiếm khoảng 20% tổng thu ngân sách từ thuế, tương đương khoảng 5% GDP. Thu từ thuế GTGT của các nước thuộc khối EU-27 chiếm trên 30% tổng thu từ thuế của các quốc gia này.

Những năm gần đây, cải cách thuế GTGT theo hướng điều chỉnh tăng thuế suất và mở rộng đối tượng chịu thuế đã trở thành một công cụ chính sách chủ yếu của các nước trong quá trình cải cách hệ thống thuế, nhằm củng cố tài khóa, đảm bảo an ninh nền tài chính công. Hiện nay, mức thuế suất phổ thông thuế GTGT bình quân tại các nước thuộc Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) duy trì ở mức khoảng 19%, ở các nước khu vực EU ở mức khoảng 22%. Tại khu vực châu Á, những năm gần đây cũng có một số quốc gia thực hiện điều chỉnh mức thuế suất thuế tiêu dùng, ví dụ như Nhật Bản, Sri Lanka. Cùng với đó, nhiều quốc gia cũng đã thực hiện các điều chỉnh về chính sách thuế GTGT để bao quát được đầy đủ hơn các giao dịch phát sinh liên quan đến hoạt động kinh tế số, cũng như các mô hình kinh doanh mới.

Thuế tiêu thụ đặc biệt

Thuế TTĐB là loại thuế gián thu, được áp dụng nhằm định hướng tiêu dùng và khắc phục các tác động ngoại lai tiêu cực phát sinh từ việc tiêu dùng các loại hàng hóa chịu thuế (chi phí chữa bệnh, ô nhiễm môi trường, tai nạn giao thông…). Danh mục hàng hóa, dịch vụ chịu thuế TTĐB ở các nước thay đổi tùy thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế -xã hội (KT-XH) và mức sống của dân cư. Thuế TTĐB về bản chất thể hiện các ưu tiên khác nhau về việc hạn chế hay khuyến khích tiêu dùng hàng hóa, dịch vụ ở từng quốc gia. Mặc dù vậy, hàng hóa, dịch vụ thuộc đối tượng chịu thuế TTĐB thường có các thuộc tính chung như sau: (i) Việc sản xuất, tiêu dùng các loại hàng hóa, dịch vụ này là không cần khuyến khích, chưa thật sự cần thiết đối với đời sống xã hội, ví dụ, các mặt hàng xa xỉ: kinh doanh karaoke, mát xa, ô tô, mô tô dung tích lớn….; (ii) Các loại hàng hóa cần hạn chế tiêu dùng do có hại cho sức khỏe, môi trường hay gây lãng phí cho xã hội, ví dụ, thuốc lá, rượu bia gây hại cho sức khỏe, sử dụng nhiên liệu xăng, dầu gây ô nhiễm môi trường.

Trong khu vực ASEAN hiện nay có 5 mặt hàng đánh thuế TTĐB ở tất cả các quốc gia thành viên, bao gồm: Xe có động cơ, bia, rượu và thuốc lá. Ở nhiều nước, đặc biệt là các quốc gia châu Á, ví dụ như Thái Lan, Trung Quốc, Indonesia, phạm vi các loại hàng hóa và dịch vụ chịu thuế TTĐB khá rộng. Thuế TTĐB trở thành một sắc thuế rất quan trọng dưới giác độ tạo nguồn thu cho ngân sách ở những quốc gia này. Gần đây, để củng cố tiềm lực tài khóa của chính phủ và để định hướng việc tiêu dùng, một số quốc gia đã bổ sung thêm một số nhóm hàng hóa mà việc tiêu dùng được cho là có hại cho sức khỏe vào đối tượng chịu thuế TTĐB, như nước ngọt có ga, đồ ăn nhanh, socola; đồng thời, thực hiện tăng mức độ điều tiết đối với các mặt hàng truyền thống như thuốc lá, rượu, bia.

Phương thức đánh thuế TTĐB ở các nước cũng có sự khác biệt, song về cơ bản có 3 phương thức chủ yếu sau: (i) Áp dụng thuế suất theo tỷ lệ phần trăm; (ii) Áp dụng mức thu tuyệt đối; (iii) Áp dụng đồng thời cả thuế suất theo tỷ lệ phần trăm và mức thu tuyệt đối (phương thức hỗn hợp). Xu hướng hiện nay của các nước là sử dụng đồng thời các phương pháp này, tùy theo từng mặt hàng cụ thể. Đối với các mặt hàng có giá trị lớn như ô tô thì hầu hết các nước đều sử dụng phương pháp tính theo thuế suất tỷ lệ phần trăm trên giá bán (Trung Quốc, Thái Lan, Indonesia, Philippines).

Thuế bảo vệ môi trường

Cùng với thuế GTGT và thuế TTĐB, thuế BVMT là bộ phận cấu thành khá quan trọng trong hệ thống chính sách thuế gián thu của nhiều quốc gia. Trong những thập niên gần đây, để thúc đẩy tăng trưởng xanh và phát triển bền vững nhiều biện pháp về tài chính, trong đó có chính sách thuế, phí đã ban hành và tổ chức thực thi ở nhiều nước nhằm làm thay đổi hành vi của tổ chức, cá nhân, nâng cao ý thức BVMT trong đầu tư, sản xuất và tiêu dùng. Tuy nhiên, tên gọi và cách thức đánh thuế vì mục tiêu BVMT ở các nước cũng rất khác nhau.

Có những quốc gia định danh rõ là “thuế BVMT” nhưng cũng có những nước đặt tên riêng thể hiện rõ đối tượng bị đánh thuế, trong đó phổ biến là thuế carbon (Phần Lan, Na Uy, Đan Mạch, Nhật Bản, Trung Quốc, Pháp, Chi Lê, Mexico, Singapore…); thuế năng lượng (Đức, Bỉ, Bồ Đào Nha, Hà Lan, Thụy Điển, Singapore, Trung Quốc, Nhật Bản, Ấn Độ…); thuế điện (châu Âu và Nhật Bản); thuế khí thải (Úc); thuế ô nhiễm (Hà Lan); thuế nhiên liệu động cơ (Mỹ…). Dù có tên gọi khác nhau nhưng đối tượng chịu thuế thường bao gồm: (i) Xăng, dầu, khí hóa lỏng, khí tự nhiên, than… (Bỉ, Bồ Đào Nha, Ba Lan, Đức, Anh, Canada, Mỹ, Singapore…); (ii) Khí thải CO2, SO2, NOx (Đan Mạch, Thụy Điển, Nhật Bản, Trung Quốc…) hay sản phẩm dầu mỏ (Philippines).

Các quốc gia ở Bắc Âu là những nước đầu tiên áp dụng thuế carbon (vào đầu thập kỷ 1990). Những năm gần đây, số lượng các quốc gia áp dụng công cụ thuế Carbon tăng gấp khoảng 2 lần, từ 20 nước lên gần 40 nước trong giai đoạn 2012-2016 và dự báo tiếp tục được mở rộng trong thời gian tới. Trong khu vực châu Á, từ năm 2012, Nhật Bản áp dụng thuế carbon với tên gọi là thuế giảm thiểu biến đối khí hậu vào năm 2012. Singapore áp dụng thuế carbon từ ngày 01/01/2019.

Một số hàm ý chính sách cho Việt Nam

Việt Nam đã thực hiện cải cách và mở cửa được hơn 35 năm. Trong quá trình này, Việt Nam đã chủ động thực hiện nhiều biện pháp cải cách hệ thống chính sách thuế. Trải qua nhiều giai đoạn cải cách, đến nay, Việt Nam đã hình thành được một hệ thống chính sách thu ngân sách nhà nước (NSNN) khá đồng bộ, bao quát khá đầy đủ các khoản thu liên quan đến sự vận hành của một nền kinh tế theo định hướng thị trường. Nhờ đó, quy mô thu NSNN từng bước được củng cố và có cơ cấu bền vững hơn. Tuy nhiên, thực tiễn các chính sách thu NSNN của Việt Nam trong giai đoạn vừa qua một số vấn đề cần được điều chỉnh phù hợp.

Kinh nghiệm các nước cho thấy, để tạo sự bền vững về tài khóa, cơ cấu thu ngân sách phải có sự điều chỉnh phù hợp với diễn biến kinh tế vĩ mô và bối cảnh kinh tế trong nước, quốc tế ở từng giai đoạn. Đồng thời, cần đảm bảo sự đồng bộ trong các biện pháp cải cách của từng sắc thuế trong tổng thể hệ thống thuế.

Đối với Việt Nam, các sắc thuế gián thu, đặc biệt là thuế GTGT, thuế TTĐB và thuế BVMT có vị trí quan trọng trong hệ thống chính sách thuế. Những năm gần đây, Việt Nam đã chủ động thực hiện điều chỉnh giảm đáng kể mức thuế suất thuế, mở rộng ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp và giảm mức động viên về thuế thu nhập cá nhân qua điều chỉnh tăng mức giảm trừ gia cảnh. Để củng cố năng lực tài khóa của Chính phủ theo hướng bền vững, trong bối cảnh một số nguồn thu khác có xu hướng giảm (thu từ dầu thô, thu từ thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu), Việt Nam cần có những giải pháp để tiếp tục củng cố vai trò của các sắc thuế gián thu trong hệ thống chính sách thu ngân sách.

Thuế giá trị gia tăng

Thuế GTGT hiện nay là sắc thuế có cơ sở tính thuế rộng, hiệu suất thu thuế hiệu quả và là sắc thuế đóng vai trò quan trọng trong hệ thống thuế Việt Nam từ giác độ tạo nguồn thu cho NSNN. Biểu thuế GTGT hiện hành của Việt Nam có 2 mức thuế suất (không bao gồm mức thuế suất 0%), trong đó mức thuế suất thuế GTGT phổ thông là 10%. Mức thuế suất 5% đối với một số nhóm hàng hóa và dịch vụ “thiết yếu”. Ngoài ra, có 24 nhóm hàng hóa và dịch vụ thuộc diện không chịu thuế GTGT.

Để củng cố nguồn thu NSNN, Việt Nam nên có lộ trình thu hẹp dần danh mục nhóm hàng chịu thuế suất 5% và danh mục nhóm hàng không thuộc diện chịu thuế GTGT. Đồng thời, tăng cường hiệu quả công tác quản lý và hoàn thuế GTGT thông qua việc đẩy mạnh sử dụng hóa đơn điện tử và xây dựng cơ sở dữ liệu về người nộp thuế. Việc đặt vấn đề tăng mức thuế suất thuế GTGT phổ thông cần phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, dựa trên các phân tích đánh giá tác động cụ thể. Trên giác độ kinh tế, thuế GTGT là một trong những sắc thuế hiệu quả, ít gây tác động đến hoạt động đầu tư và tiết kiệm. Tuy nhiên, tính lũy thoái của thuế GTGT được xem là một trong những nhược điểm lớn nhất của sắc thuế này.

Thuế tiêu thụ đặc biệt

So với nhiều nước trong khu vực châu Á, tỷ lệ động viên ngân sách từ thuế TTĐB của Việt Nam (tính theo GDP) có phần thấp hơn. Theo đó, dư địa tăng thu đối với mặt hàng này là có nếu như Việt Nam thực hiện mở rộng diện hàng hóa, dịch vụ chịu thuế TTĐB phù hợp với sự dịch chuyển về đặc tính tiêu dùng trong xã hội cũng như định hướng của Nhà nước. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Thuế TTĐB gần đây đã có điều chỉnh tăng mức thuế suất đối với một số mặt hàng như rượu, bia, thuốc lá song mức độ điều chỉnh cũng chỉ ở mức vừa phải. Kể cả sau khi điều chỉnh thì gánh nặng thuế trong các mặt hàng này của Việt Nam vẫn thấp hơn so với một nước. Theo đó, có thể cân nhắc để tiếp tục điều chỉnh mức thuế suất các mặt hàng này một cách phù hợp.

Bên cạnh đó, Việt Nam nên cân nhắc xem xét đối tượng chịu thuế TTĐB, trong đó những mặt hàng như điều hòa nhiệt độ, bài lá, vàng mã có thể đưa ra khỏi diện chịu thuế TTĐB; đồng thời, nghiên cứu bổ sung thêm một số nhóm hàng hóa, dịch vụ vào diện chịu thuế TTĐB như nước giải khát có đường, trò chơi trực tuyến. Về phương pháp tính thuế, cần nghiên cứu khả năng áp dụng kết hợp cả thuế tính theo tỷ lệ phần trăm và thuế thu theo mức tuyệt đối như thông lệ ở nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay.

Thuế bảo vệ môi trường

Ở Việt Nam, dù ra đời muộn hơn các sắc thuế khác, song việc thực hiện Luật Thuế BVMT số 57/2010/QH11 đã đem lại nhiều kết quả tích cực và từng bước trở thành sắc thuế quan trọng trong hệ thống chính sách thuế gián thu của Việt Nam. Về cơ bản, chính sách thuế BVMT ở Việt Nam đã được xây dựng trên nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải nộp thuế”. Tuy nhiên, mức thu thuế BVMT theo quy định hiện hành chưa đủ mạnh để hạn chế tiêu dùng các sản phẩm có nguy cơ gây tổn hại đối với môi trường, đối tượng chịu thuế còn chưa bao quát hết các nhóm hàng hóa gây ô nhiễm môi trường.

Mặc dù, thuế BVMT được xác định là thu vào sản phẩm, hàng hóa khi sử dụng gây tác động xấu đến môi trường, song trên thực tế còn có nhiều sản phẩm, hàng hoá có mức độ gây ô nhiễm trên diện rộng nhưng lại chưa được quy định thuộc đối tượng chịu thuế, ví dụ như phân bón hóa học; chất tẩy rửa. Ngoài ra, khí than, khí tự nhiên cũng gây tác hại đến môi trường như xăng dầu, than đá nhưng cũng chưa thuộc diện chịu thuế BVMT. Pin, ắc quy cũng là mặt hàng mà quá trình sản xuất, sử dụng hoặc khi kết thúc quá trình sử dụng thải ra đều gây ô nhiễm môi trường.

Do đó, trong thời gian tới, Việt Nam cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung và mở rộng đối tượng chịu thuế BVMT nhằm bao phủ được các nguồn gây tổn hại cho môi trường. Thuế BVMT phải hướng đến các chủ thể gây ô nhiễm, các hành vi ô nhiễm chính một cách đầy đủ nhất, bao quát được các nguồn gốc gây ô nhiễm.

Cùng với đó, xác định mức thuế suất phù hợp đối với các loại hàng hóa thuộc diện chịu thuế BVMT, đảm bảo thực hiện hiệu quả nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” đã được xác định tại Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 03/6/2013 của Hội nghị Trung ương 7, khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên, BVMT. Đồng thời, nghiên cứu điều chỉnh mức thu của một số nhóm hàng, ví dụ như túi ni lông, để tạo ra được các động cơ thích hợp, đủ mạnh để thúc đẩy sản xuất xanh và tiêu dùng xanh.

Kết luận

Trong hơn 3 thập niên vừa qua, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực để thực hiện cải cách mạnh mẽ hệ thống chính sách thu NSNN, hướng đến một cơ cấu thu NSNN bền vững hơn. Tuy nhiên, những thay đổi về bối cảnh kinh tế trong nước và quốc tế trong thời gian gần đây đòi hỏi Việt Nam cần phải tiếp tục thực hiện cơ cấu lại hệ thống chính sách thu NSNN theo các bước đi và lộ trình phù hợp để củng cố dư địa tài khóa của Chính phủ.

Trong bối cảnh cạnh tranh về vốn và lao động trên thị trường quốc tế ngày càng gia tăng, dư địa để tăng mức động viên từ các sắc thuế trực thu là khá hạn chế, Việt Nam cần chủ động xây dựng và thực hiện có hiệu quả lộ trình điều chính các chính sách thuế gián thu, nhất là đối với các sắc thuế GTGT, thuế TTĐB và thuế BVMT để củng cố quy mô và cơ cấu thu NSNN một cách bền vững.

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 03/6/2013 của Hội nghị Trung ương 7, khóa XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên, BVMT;

2. Cottrell, J và các cộng sự (2016), “Environmental Tax Reform In Developing, Emerging And Transition Economies”, German Development Institute;

3. European Commission (2020), “Taxation Trends in the European Union”;

4. OECD (2019), “Tax Policy Reforms 2019 Oecd And Selected Partner Economies”.