Quy mô mua sắm công tại một số nước

Theo Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), mua sắm công được hiểu là hoạt động mua sắm của chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước đối với hàng hóa, dịch vụ và các công trình. Mua sắm công là một chuỗi các hoạt động bắt đầu từ việc đánh giá nhu cầu đến đấu thầu, quản lý thầu và thanh toán. Cùng với quá trình cải cách tài chính công, mua sắm công đã trở thành xu hướng lựa chọn tất yếu tại nhiều nước trên thế giới. Cụ thể, mua sắm công chiếm quy mô trung bình 12% GDP tại các nước OECD và tới 30% GDP ở nhiều nước đang phát triển (United Nations Environment Programme, 2017) hoặc chiếm trung bình hoặc hơn 15% GDP của một quốc gia.

Nghiên cứu xu hướng mua sắm công tại các quốc gia: Anh, Australia, Hàn Quốc, Trung Quốc cho thấy, ngoại trừ Trung Quốc, ba quốc gia còn lại đều đã là thành viên của Hiệp định mua sắm chính phủ (Agreement on Government Procurement - GPA). Giữa các quốc gia này có sự khác biệt đáng kể về quy mô, kinh nghiệm, và trình độ phát triển trong lĩnh vực mua sắm công, mặc dù vậy cũng có một số điểm tương đồng nhất định.

Anh là quốc gia có thị trường mua sắm công phát triển, với giá trị mua sắm hàng hóa, dịch vụ công (bao gồm cả tài sản vốn) đạt 284 tỷ năm 2017/2018, chiếm khoảng 1/3 tổng chi ngân sách (Institute for Government 2018, December 2018). Anh là một trong những quốc gia đầu tiên trên thế giới gia nhập GPA sớm từ năm 1996 và cũng là nước dẫn đầu châu Âu trong thực hiện mua sắm công bền vững. Australia mới trở thành quốc gia thành viên của GPA từ năm 2019 song  là một thị trường có giá trị mua sắm công tăng trưởng cao trong những năm gần đây, đạt mức 71,12 tỷ USD trong năm 2017-2018, tăng 70,18% so với mức 41,8 tỷ USD của năm 2011-2012. Hàn Quốc là một trong số ít quốc gia ở châu Á có thị trường mua sắm công phát triển và mở cửa lĩnh vực mua sắm công sớm khi tham gia GPA năm 1997. Hàn Quốc đã có nhiều thay đổi mang tính đột phá trong cải cách phương thức mua sắm công, điển hình là sự ra đời và hoạt động hiệu quả của Hệ thống mua sắm công điện tử (KONEPS). Mô hình KONEPS - kênh công khai minh bạch hệ thống mua sắm công của Hàn Quốc đã được chọn là mô hình mẫu trong thực hiện mua sắm công tại Diễn đàn chống tham nhũng của OECD và đạt được nhiều giải thưởng quốc tế khác.

Trung Quốc có giá trị mua sắm công năm 2016 đạt mức 2.110 tỷ NDT (300 tỷ USD), tăng 21,8% so với năm 2015, tương đương 12% tổng chi ngân sách và khoảng 3,1% GDP. Về tỷ trọng, trong số 300 tỷ USD chi mua sắm thì xây dựng chiếm 52,9%, mua hàng hóa chiếm khoảng 31,2%, mua sắm dịch vụ chiếm 15,9% (European Parliament, 2017). Mặc dù vậy, Trung Quốc mới chỉ là quan sát viên của GPA từ năm 2014 và đang phải nỗ lực tiến hành nhiều cải cách nhằm nâng cao tính minh bạch và hiệu quả trong hoạt động mua sắm công.

Những xu hướng chính

Qua nghiên cứu thực trạng phát triển lĩnh vực mua sắm công tại Anh, Australia, Hàn Quốc, Trung Quốc cho thấy một số xu hướng sau:

Xu hướng cải cách và hoàn thiện hệ thống khung khổ pháp lý về mua sắm công

Các quốc gia trong nhóm nghiên cứu thực hiện quản lý hoạt động mua sắm công thông qua các văn bản pháp lý liên với tên gọi khác nhau. Tại Australia, Quy định mua sắm liên bang do Bộ Tài chính Australia ban hành có hiệu lực từ ngày 1/7/2012 là hệ thống quy định khung của Chính phủ Australia về đấu thầu mà các cơ quan mua sắm phải tuân thủ khi thực hiện đấu thầu mua sắm hàng hóa và dịch vụ. Ngoài ra, Australia còn có một số luật  liên quan đến lĩnh vực mua sắm công nói chung như  Đạo luật Trách nhiệm và Quản lý tài chính (FMA Act) và Đạo Luật Công ty và Chính quyền liên bang 1997 (CAC Act).

Đối với Anh, do là thành viên của Liên minh châu Âu (trước Brexit) và của GPA nên trong lĩnh vực mua sắm công, Anh phải tuân thủ theo cam kết trong khuôn khổ “Hiệp định mua sắm chính phủ” của WTO và các chỉ thị của Liên minh châu Âu trong lĩnh vực mua sắm công. Anh đã chuyển thành các quy định chung đối với hoạt động mua sắm hàng hóa, dịch vụ, công trình trong nước, cụ thể là: “Quy định về hợp đồng mua sắm công 2015”, “Quy định hợp đồng nhượng quyền 2016” và “Quy định về hợp đồng dịch vụ công 2016”.

Tại Hàn Quốc, hệ thống văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động mua sắm công được ban hành tương đối sớm (từ năm 1951) và hoàn thiện nhiều lần. Một số văn bản pháp lý liên quan đến hoạt động mua sắm công ở Hàn Quốc điển hình như Đạo luật hợp đồng một bên là chính quyền trung ương năm 1995, Đạo luật hợp đồng một bên là chính quyền địa phương năm 2006 và Quy định về hợp đồng của doanh nghiệp công năm 2007. Các quy định này bao trùm cả hoạt động mua sắm hàng hóa, dịch vụ công (bao gồm cả công trình) được thực hiện bởi các cơ quan đại diện mua sắm của chính quyền trung ương.

So với các quốc gia có bề dày kinh nghiệm mua sắm công nêu trên, khung khổ pháp lý về mua sắm công tại Trung Quốc còn kém hoàn thiện hơn. Luật Mua sắm công của Trung Quốc đã có hiệu lực từ năm 2003 và đã từng bước được hoàn thiện qua lần sửa đổi được Quốc hội nước này thông qua và có hiệu lực từ ngày 31/8/2014.

Đấu thầu công khai (rộng rãi)  

Đấu thầu công khai (rộng rãi) là phương thức chính được sử dụng chủ yếu trong mua sắm công bởi phương thức này có thể giúp chính phủ giảm thiểu chi phí mua dịch vụ công, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, chống tham nhũng và tạo cơ hội công bằng cho tất cả các nhà thầu hợp lệ trong việc cạnh tranh để cung cấp dịch vụ công…

Ở Australia, với những gói thầu vượt hạn mức thì đấu thầu công khai rộng rãi là hình thức chính được các cơ quan mua sắm áp dụng. Còn phương thức mua sắm không cạnh tranh cụ thể như phương thức đặt hàng được các nước sử dụng hạn chế hoặc chỉ trong trong những lĩnh vực đặc biệt liên quan đến an ninh quốc gia.

Để tăng cường quản lý cũng như nâng cao hiệu quả của hoạt động mua sắm công, một số nước đã đề ra các điều kiện về số lượng nhà thầu tham gia và hạn mức hợp đồng cho các trường hợp áp dụng mua sắm theo phương thức đấu thầu hoặc không theo phương thức đấu thầu. Tại Anh, mỗi phương thức mua sắm công đều đi kèm yêu cầu phải đáp ứng điều kiện số lượng đơn vị tham gia tối thiểu.

Hạn mức giá trị gói thầu là một vấn đề liên quan đến lựa chọn phương thức mua sắm công tại nhiều quốc gia. Tại Trung Quốc (Thượng Hải, Nam Kinh) quy định, gói thầu mua sắm dịch vụ công có quy mô từ 1 triệu NDT trở lên phải thực hiện phương thức đấu thầu, nếu quy mô dự án dưới 1 triệu NDT sẽ căn cứ theo tình hình đặc thù để lựa chọn phương thức mua sắm khác ngoài phương thức đấu thầu (trong đó có phương thức chỉ định thầu), song trước khi triển khai cần được sự phê duyệt của cơ quan quản lý giám sát mua sắm công.

Nguyên tắc “Đáng giá đồng tiền”

“Đáng giá đồng tiền” là nguyên tắc mua sắm cơ bản và quan trọng hàng đầu trong hệ thống quy định về mua sắm công của nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có Anh, Australia, Hàn Quốc. Đảm bảo nguyên tắc “đáng giá đồng tiền”, tức là không chỉ đơn thuần chú trọng đến giá cả, mà quan trọng là việc mua sắm được tổ chức hợp lý, giá trị của hàng hóa hoặc dịch vụ mua sắm tương xứng với đồng tiền bỏ ra từ ngân sách nhà nước.

Nguyên tắc “đáng giá đồng tiền” trong mua sắm công ở Australia được đề ra nhằm mục đích: (i) Khuyến khích cạnh tranh và không phân biệt đối xử, (ii) Sử dụng nguồn lực của Liên bang một cách tiết kiệm, hiệu quả, hợp lý và không trái với chính sách của Liên bang; (iii) Đảm bảo sự  minh bạch và trách nhiệm giải trình; (iv) Tính toán tới rủi ro có thể gặp phải; (v) Quá trình tổ chức phù hợp với quy mô và phạm vi của gói thầu. 

Tương tự,“đáng giá đồng tiền” cũng là nguyên tắc quan trọng trong mua sắm công ở Anh, việc mua sắm không nhất định lựa chọn hàng hóa, dịch vụ giá rẻ mà lựa chọn hàng hóa, dịch vụ có mức giá và chất lượng đáp ứng được nhu cầu khách hàng. Ở Hàn Quốc, trước đây mua sắm công nói chung và mua sắm dịch vụ công nói riêng đặt mục tiêu mua sắm với mức giá thấp nhất nhằm đạt được hiệu quả kinh tế cao nhất. Tuy nhiên, hiện nay xu hướng này đã bị thay thế bởi xu hướng hướng đến chất lượng và nhằm đạt được nguyên tắc “đáng giá đồng tiền nhất”.

Xu hướng mua sắm tập trung

Thành lập cơ quan mua sắm tập trung là lựa chọn của một số quốc gia như  Anh và Hàn Quốc. Việc áp dụng mua sắm tập trung có nhiều ưu điểm, cụ thể: giúp tăng tính chuyên nghiệp trong hoạt động mua sắm, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả, rút ngắn thời gian và chi phí tổ chức lựa chọn nhà thầu; đảm bảo tính công khai minh bạch nhờ thực hiện hình thức đấu thầu rộng rãi. Hiệu quả của việc mua sắm hàng hoá, dịch vụ theo phương thức tập trung được thể hiện ở chất lượng đầu vào tốt, đảm bảo giá được thống nhất, tương đồng về kỹ thuật, việc sử dụng hàng hóa, dịch vụ đạt hiệu quả cao.

Tại Anh, cơ quan mua sắm tập trung đã được thành lập từ năm 2000 và có chức năng nghiên cứu, đề xuất giải pháp và thực hiện biện pháp nhằm quản lý, nâng cao hiệu quả mua sắm và tiết kiệm chi mua sắm hàng hóa, dịch vụ phục vụ cho các cơ quan của chính phủ bằng nguồn NSNN. Cơ quan dịch vụ mua sắm công ở Anh được tổ chức theo mô hình cơ quan dịch vụ mua sắm công, ở Trung ương có trụ sở chính và một số chi nhánh ở các địa bàn trọng điểm.

Hệ thống mua sắm công tập trung của Hàn Quốc được thiết lập từ cấp trung ương đến địa phương. Cụ thể, cấp trung ương có Trung tâm Mua sắm công tập trung (PPS) trực thuộc Bộ Kế hoạch và Tài chính và 11 Văn phòng khu vực. PPS chịu trách nhiệm về việc mua sắm hàng hóa, dịch vụ đối với các cơ quan thuộc Chính phủ có giá trị trên 100 nghìn USD và công trình xây dựng có giá trị trên 3 triệu USD. Đối với địa phương, việc mua sắm hàng hóa và xây lắp công trình được phân cấp cho chính quyền các địa phương tự tiến hành thông qua hệ thống mua sắm công điện tử trực tuyến hoặc thông qua Trung tâm mua sắm công của Trung ương, hoặc qua Văn phòng trung tâm mua sắm công khu vực khi địa phương có nhu cầu.

Australia không áp dụng mô hình mua sắm tập trung duy nhất để mua sắm cho tất cả các cơ quan chính phủ mà có 120 cơ quan mua sắm thuộc phạm vi điều chỉnh của Quy chế Đấu thầu liên bang. Trên cơ sở Quy chế đấu thầu liên bang, các cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm về quyết định và quy trình mua sắm của mình và mỗi cơ quan có yêu cầu riêng đối với nhà thầu cung cấp dịch vụ cho họ.

Ở Trung Quốc, chính quyền nhân dân thành phố cấp quận, khu tự trị trở lên căn cứ theo nhu cầu mua sắm tập trung cho các dự án mua sắm của cấp mình được thành lập ra cơ quan mua sắm tập trung. Cơ quan mua sắm tập trung là tổ chức pháp nhân phi lợi nhuận, thực hiện nhiệm vụ mua sắm được ủy thác từ bên mua sắm (Luật Mua sắm công của Trung Quốc).

Tuân thủ nguyên tắc công khai, minh bạch thông tin

Khung pháp lý về mua sắm công ở hầu hết các nước được nghiên cứu đều có quy định về công khai thông tin về mua sắm dịch vụ công. Tại Australia, vấn đề đảm bảo sự minh bạch và trách nhiệm giải trình là một trong các nguyên tắc cơ bản. Tất cả thông tin về mua sắm công đều được đăng tải trên Hệ thống đấu thầu điện tử của Australia tại địa chỉ www.tenders.gov.vn. Tại Hàn Quốc, tất cả các thông báo mời thầu đều được công bố trên Hệ thống mua sắm trực tuyến Hàn Quốc – KONEPS (Ho In Kang, 2012). Tại Trung Quốc, Quốc Vụ Viện hàng năm xác định và công bố tiêu chuẩn hạn mức dự án mua sắm chính phủ bằng ngân sách trung ương, còn chính quyền nhân dân cấp tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc hoặc đơn vị được ủy quyền sẽ xác định và công bố tiêu chuẩn hạn mức của dự án mua sắm công bằng ngân sách địa phương.

Tăng cường ứng dụng công nghệ trực tuyến trong mua sắm công 

Để đơn giản hóa quy trình mua sắm, chống lãng phí và nâng cao hiệu quả mua sắm và tăng cường công khai minh bạch, mua sắm điện tử đã được phổ biến tại nhiều quốc gia trong đó có Anh, Australia, Hàn Quốc, Trung Quốc. Mua sắm điện tử giúp cho quá trình mua sắm trở nên minh bạch, giúp cho các doanh nghiệp vừa và nhỏ có thể tham gia.

Nhằm nâng cao tính công khai, minh bạch, tăng tính hiệu quả trong quản lý hệ thống mua sắm công ngày càng đa dạng và phong phú, cũng như đáp ứng với xu thế hội nhập quốc tế, Hàn Quốc đã nỗ lực xây dựng hệ thống mua sắm công điện tử và hiện là một trong những quốc gia có hệ thống mua sắm điện tử lớn nhất thế giới. Để quản lý hoặt động mua sắm công điện tử, Hàn Quốc đã xây dựng hệ thống pháp luật về mua sắm điện tử ngoài các luật, quy định chung về mua sắm như: Luật Giao dịch điện tử; Luật Chữ ký điện tử; Luật Tăng cường sử dụng mạng thông tin và bảo đảm thông tin. Tương tự, tại Anh cũng có Luật Truyền thông điện tử năm 2000; Quy chế Chữ ký điện tử năm 2002; Luật Truyền thông năm 2003; Quy chế về truyền thông điện tử và bảo mật năm 2003...

Xác định kết quả đầu ra và đánh giá kết quả đầu ra

Tại Anh, đánh giá việc mua sắm công là một trong những bước cơ bản của quy trình mua sắm công, cụ thể là: (1) Lập kế hoạch mua sắm; (2) Xác định nhu cầu mua sắm; (3) Xác định người chịu trách nhiệm mua sắm công; (4) Công bố thông tin; (5) Ký hợp đồng; (6) Thực hiện hợp đồng; (7) Đánh giá việc mua sắm. Tại Trung Quốc, các tiêu chí đầu ra được xem là căn cứ để cấp trên xem xét năng lực hoạt động của tổ chức đặt hàng cũng như đơn vị nhận cung ứng. Tại Australia, trong trường hợp hợp đồng không nêu rõ ngày kết thúc, cơ quan mua sắm phải có quyền đánh giá lại một cách định kỳ và có thể kết thúc hợp đồng nếu họ cho rằng hợp đồng đó không còn đạt được mục tiêu “Đáng giá đồng tiền” nữa.

 Thực hiện mua sắm công xanh/mua sắm công bền vững

Mua sắm công bền vững được hiểu là quá trình mà trong đó các tổ chức hành chính công tìm cách đạt được sự cân bằng phù hợp giữa 3 yếu tố trụ cột của phát triển bền vững là kinh tế, xã hội và môi trường khi mua sắm hàng hóa, dịch vụ hoặc công trình ở tất cả các giai đoạn của dự án.

Ở phạm vi toàn cầu, mua sắm công bền vững ngày càng được thực hiện như một công cụ chính sách để hỗ trợ các chính sách và chương trình quốc gia, khu vực và quốc tế nhằm thúc đẩy phát triển bền vững. Chính phủ các nước vẫn đặt trọng tâm vào vấn đề môi trường song các vấn đề về kinh tế, xã hội đang dần được quan tâm.

Hàn Quốc đã ban hành Đạo luật khuyến khích mua sản phẩm xanh từ năm 2005 nhằm ngăn chặn việc sử dụng lãng phí tài nguyên và gây ô nhiễm môi trường, từ đó góp phần phát triển bền vững thông qua thúc đẩy việc mua sắm các sản phẩm xanh. Đối với Anh, trên cơ sở các quy định của Ủy ban châu Âu về mua sắm công, mua sắm công bền vững, quốc gia này đã xây dựng Kế hoạch hành động về mua sắm công bền vững từ năm 2007.

Ở góc độ hội nhập trong mua sắm công bền vững, Anh, Hàn Quốc, Trung Quốc là 3 trong số 45 chính phủ và tổ chức trên toàn thế giới tự nguyện ký kết tham gia Sáng kiến mua sắm công bền vững (SPPI) - Chương trình môi trường Liên hiệp Quốc (UNEP) nhằm mục tiêu thúc đẩy việc thực hiện mua sắm công bền vững trên toàn thế giới thông qua việc tăng cường hợp tác giữa các bên liên quan chính và hiểu rõ hơn về các lợi ích cũng như tác động tiềm năng của nó.

Tóm lại, phát triển và mở cửa lĩnh vực mua sắm công đã trở thành xu hướng tất yếu trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế. Việc nghiên cứu xu hướng mua sắm công tại Anh, Australia, Hàn Quốc, Trung Quốc sẽ là căn cứ quan trọng để tác giả đề xuất một số khuyến nghị về mua sắm công cho Việt Nam trong thời gian tới.

Tài liệu tham khảo:
1. Euro Parliament (2017), Directorate General for external policies, Policy Department, Openness of public procurement markets in key third countries;
2. United Nations Environment Programme (2017), Global Review of Sustainable Public Procurement;
3. WTO (10/2015), Government procurement Agreement: Opening markets and promoting good governance;
4. Khi V. Thai, Public Procurement Re-examined, Journal of public procurement, Volume 1, Issue1, 9-5;
5. Stephanus Perturs, 2009, Public procurement law: a comparative analysis