Thực trạng đổi mới hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập

Đơn vị sự nghiệp công lập được hiểu là các tổ chức của Nhà nước cung cấp các dịch vụ công như: Giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học, dịch vụ công cộng... Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, tính đến thời điểm này, cả nước có khoảng 58 nghìn đơn vị sự nghiệp công lập với khoảng 2,5 triệu biên chế (chưa kể đến tổ chức, biên chế trong công an, quân đội và khu vực doanh nghiệp nhà nước). Đơn vị sự nghiệp công lập có vai trò rất quan trọng trong bộ máy nhà nước nhưng cũng đang là gánh nặng cho ngân sách nhà nước.

Thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính của các đơn vị sự nghiệp công lập thời gian qua, Bộ Tài chính cùng các bộ, ngành đã tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ từng bước hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật về đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.

Theo đó, Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập; Nghị định số 54/2016/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của tổ chức khoa học và công nghệ công lập; Nghị định số 141/2016/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực sự nghiệp kinh tế và sự nghiệp khác… lần lượt được Chính phủ ban hành trong năm 2015 và 2016.

Các bộ cũng đã trình Chính phủ Nghị định quy định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong 5 lĩnh vực còn lại (y tế; văn hóa, thể thao và du lịch; giáo dục nghề nghiệp; thông tin truyền thông và báo chí; giáo dục đào tạo).

Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 07 quyết định về danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách nhà nước của các bộ, cơ quan Trung ương; Ban hành 06 quyết định quy hoạch mạng lưới đơn vị sự nghiệp công lập của Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, Bộ Tài nguyên và Môi trường.

Ở địa phương, UBND 07 tỉnh đã ban hành quyết định quy hoạch mạng lưới đơn vị sự nghiệp công lập của tỉnh; Một số tỉnh, thành phố khác như: Tiền Giang, Sơn La, Hải Phòng, Đồng Nai, Đà Nẵng... cũng xây dựng và ban hành danh mục dịch vụ sự nghiệp công.

Việc triển khai thực hiện các quy định trên đến nay cơ bản ghi nhận những kết quả tích cực. Thống kê cho thấy, số lượng đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ tài chính chiếm tỷ lệ khá cao, khoảng 90% số đơn vị sự nghiệp công lập đang hoạt động với trên 50 nghìn đơn vị.

Số thu sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp công lập tăng năm sau cao hơn năm trước, chủ yếu nhờ tăng quy mô, mở rộng hoạt động sự nghiệp và đa dạng hóa việc cung cấp dịch vụ cho xã hội, qua đó thu hút thêm số người tham gia thụ hưởng các hoạt động dịch vụ sự nghiệp công.

Theo báo cáo chưa đầy đủ của các bộ, ngành, địa phương, đến cuối năm 2016, tổng nguồn thu sự nghiệp của các đơn vị sự nghiệp công lập (bao gồm cả nguồn thu phí được để lại) đạt trên 70 nghìn tỷ đồng. Nguồn thu của các đơn vị sự nghiệp cùng với nguồn kinh phí tiết kiệm 10% chi hoạt động thường xuyên ngân sách nhà nước giao đã góp phần bảo đảm bù đắp một phần nhu cầu tiền lương tăng thêm theo quy định của Chính phủ.

Cùng với việc khai thác nguồn thu, các đơn vị sự nghiệp công lập đã xây dựng các giải pháp quản lý nội bộ để tiết kiệm chi phí. Theo báo cáo của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương, nhiều đơn vị sự nghiệp tiết kiệm chi thường xuyên góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động sự nghiệp.

Trong đó, 143 đơn vị thuộc các bộ, cơ quan trung ương đã thực hiện tiết kiệm chi thường xuyên khoảng 1.020 tỷ đồng; 1.486 đơn vị thuộc các địa phương đã thực hiện tiết kiệm chi thường xuyên khoảng 650 tỷ đồng.

Nhờ tăng cường khai thác nguồn thu, tiết kiệm chi và thực hiện chế độ tự chủ, thu nhập và đời sống của người lao động trong các đơn vị sự nghiệp công lập đã từng bước được nâng lên, trong đó thu nhập tăng thêm của cán bộ, viên chức bình quân khoảng từ 0,5 đến 1,5 lần tiền lương cấp bậc của đơn vị.

Ngoài ra, cơ chế tự chủ đã giúp các đơn vị sự nghiệp công lập huy động nguồn vốn phát triển hoạt động sự nghiệp. Nhờ đó, cơ sở vật chất của các đơn vị sự nghiệp công lập đã được tăng cường, tạo điều kiện mở rộng các hoạt động sự nghiệp phong phú, đa dạng, phù hợp với chức năng nhiệm vụ được giao.

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay vẫn còn nhiều tồn tại, yếu kém và còn không ít những khó khăn, thách thức phải vượt qua. Nhiều văn bản pháp luật về đơn vị sự nghiệp công lập chậm được ban hành hoặc chưa kịp thời sửa đổi, bổ sung. Công tác đổi mới hệ thống tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm.

Quy hoạch mạng lưới chủ yếu còn theo đơn vị hành chính, chưa chú trọng quy hoạch theo ngành, lĩnh vực, đặc điểm vùng miền và nhu cầu thực tế. Hệ thống tổ chức các đơn vị sự nghiệp còn cồng kềnh, manh mún, phân tán, chồng chéo; quản trị nội bộ yếu kém, chất lượng, hiệu quả dịch vụ thấp.

Chi tiêu ngân sách nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp công lập còn lớn, một số đơn vị thua lỗ, tiêu cực, lãng phí. Thực hiện cơ chế tự chủ tài chính còn hình thức, có phần thiếu minh bạch; việc chuyển đổi từ phí sang giá và lộ trình điều chỉnh giá dịch vụ sự nghiệp công chưa kịp thời.

Việc thực hiện xã hội hoá lĩnh vực dịch vụ sự nghiệp công còn chậm. Công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sát và xử lý sai phạm trong hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập còn nhiều bất cập…

Đẩy mạnh đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương khoá XII về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập (Nghị quyết số 19-NQ/TW) đã được Bộ Chính trị ban hành với mục tiêu đổi mới căn bản, toàn diện và đồng bộ hệ thống các đơn vị sự nghiệp công lập, bảo đảm tinh gọn, có cơ cấu hợp lý.

Đồng thời, giảm mạnh tỷ trọng, nâng cao hiệu quả chi ngân sách nhà nước cho đơn vị sự nghiệp công lập để cơ cấu lại ngân sách nhà nước, cải cách tiền lương và nâng cao thu nhập cho cán bộ, viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập.

Hiện nay, do cơ chế quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện cơ chế tự chủ vẫn đang ở quá trình hoàn thiện, trong đó có nội dung tự chủ hoạt động, cách thức quản trị, vai trò của cơ quan chủ quản cũng chưa được quy định một cách đầy đủ và đồng bộ.

Do vậy, để đảm bảo hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập, ngoài việc ban hành đầy đủ khung pháp lý về tự chủ tài chính, cần tiếp tục tập trung hoàn thiện cơ chế quản lý, sắp xếp và tổ chức lại hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW của Hội nghị Trung ương lần thứ 6 Khóa XII.

Hiện nay, Bộ Tài chính đang cùng các bộ, ngành tập trung hoàn thiện, trình ban hành và chuẩn bị triển khai thực hiện đồng bộ, quyết liệt, hiệu quả các nhiệm vụ, giải pháp đề ra trong Chương trình hành động của Chính phủ triển khai thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW.

Những đổi mới của Nghị định 16/2015/NĐ-CP đem lại nhiều lợi ích cho các đơn vị sự nghiệp công, nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm; thúc đẩy các hoạt động của đơn vị, cung cấp sự nghiệp dịch vụ công theo hướng chất lượng, hiệu quả, nâng cao số lượng, đa dạng hóa sản phẩm dịch vụ công, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội.

Thực tế cho thấy, sẽ có sự triển khai Nghị định số 16/2015/NĐ-CP trái ngược nhau đối với 2 loại hình đơn vị sự nghiệp công lập. Đối với những đơn vị sự nghiệp công lập năng động, có khả năng tự chủ cao nhưng đang bị “trói buộc” bởi các cơ chế quản lý cũ thì Nghị định số 16/2015/NĐ-CP sẽ là động lực mới.

Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập thiếu năng động, hoặc hoạt động ở các khu vực không thuận lợi, còn phụ thuộc vào nguồn ngân sách nhà nước thì chưa sẵn sàng chuyển sang thực hiện cơ chế tự chủ.

Do vậy, việc nâng cao quyền tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập là một chủ trương đúng đắn, phù hợp với yêu cầu thực tế. Thực hiện tốt chính sách này sẽ có tác động đến việc tạo động lực, thúc đẩy sự phát triển của việc cung cấp sản phẩm dịch vụ công, thỏa mãn tốt hơn nhu cầu của xã hội.

Cùng với các giải pháp đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế tài chính đối với các đơn vị sự nghiệp công lập theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW, để nâng cao chất lượng quản lý tài chính ở đơn vị sự nghiệp công lập, tăng cường chất lượng dịch vụ công ở Việt Nam, cần tiếp tục chú trọng những giải pháp sau:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện luật pháp, thể chế, chính sách khuyến khích xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công: Thực hiện chính sách hỗ trợ ngân sách nhà nước đối với các đơn vị cung cấp dịch vụ công theo hướng tạo điều kiện và bảo đảm sự bình đẳng giữa các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập trong việc tiếp cận các nguồn tài chính công, cung cấp dịch vụ công cho xã hội trên nguyên tắc: Trong cùng một lĩnh vực cung cấp dịch vụ công, đơn vị nào có chất lượng và hiệu quả cao hơn sẽ được ưu tiên tiếp cận nguồn lực tài chính công, không phân biệt đơn vị công lập hay ngoài công lập.

Tổ chức đánh giá, rà soát, quy hoạch lại các lĩnh vực cung cấp dịch vụ công trong xã hội đối với một số lĩnh vực không thiết yếu; các thành phần kinh tế trong xã hội đã cơ bản đáp ứng nhu cầu xã hội, hoặc xã hội đã chấp nhận việc cung, cầu dịch vụ theo cơ chế thị trường thì không nhất thiết phải duy trì các đơn vị cung cấp dịch vụ công thuộc quyền sở hữu nhà nước.

Các đơn vị sự nghiệp công này yêu cầu chuyển sang hoạt động theo cơ chế doanh nghiệp hay cơ chế tự đảm bảo toàn bộ kinh phí hoạt động thường xuyên. Tiến tới, ngân sách nhà nước sẽ không hỗ trợ một số đơn vị sự nghiệp công lập đã được hình thành trước đây như: Các trung tâm văn hóa, các trung tâm thể thao, một số trường học, bệnh viện...

Trường hợp Nhà nước cần cung cấp dịch vụ thì thực hiện cơ chế đấu thầu, đặt hàng đối với các đơn vị này trên nguyên tắc tính đủ chi phí cung cấp dịch vụ, bình đẳng với đơn vị cung cấp dịch vụ khác.

Về lâu dài, cần nghiên cứu thay việc ban hành danh mục dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước sang việc ban hành danh mục các đối tượng được hưởng sự hỗ trợ của Nhà nước trong sử dụng dịch vụ công. Theo đó, thay đổi cách hỗ trợ của Nhà nước thông qua sản phẩm dịch vụ công sang việc hỗ trợ cho đối tượng sử dụng dịch vụ công.

Thứ hai, bổ sung xây dựng cơ chế, chính sách đầu tư về ngân sách nhà nước đối với các đơn vị sự nghiệp công lập: Nhà nước chủ động thay đổi cơ bản cách thức hỗ trợ từ ngân sách nhà nước trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, từng bước chuyển từ giao dự toán khoán chi hoạt động thường xuyên như trước đây, sang đặt hàng, đấu thầu cung cấp dịch vụ công.

Trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng của từng loại hình dịch vụ công cung cấp, nguồn tài chính công được phân phối công khai, minh bạch cho các đơn vị sử dụng có hiệu quả nhất, không phân biệt cơ sở công lập hay ngoài công lập. Qua đó, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, bảo đảm cho các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập phát triển bình đẳng.

Cùng với đó, Nhà nước chủ động thay đổi cách thức hỗ trợ từ ngân sách nhà nước cho các đối tượng chính sách thông qua các cơ sở cung cấp dịch vụ công như hiện nay, hỗ trợ trực tiếp, tạo sự bình đẳng trong hưởng thụ và tạo điều kiện cho các đơn vị cung cấp dịch vụ công được bù đắp chi phí hoạt động cung cấp dịch vụ; Chủ động thực hiện cơ cấu lại, chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp cung cấp dịch vụ công theo hướng bảo đảm kinh phí hoạt động thường xuyên đối với các đơn vị được giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công phục vụ cho các đối tượng chính sách, xã hội, đơn vị sự nghiệp công ở các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, vùng miền núi, biên giới và hải đảo.

Nhà nước cần từng bước thực hiện tái cơ cấu đầu tư ngân sách nhà nước đối với việc cung cấp theo hướng tăng dần tỷ trọng chi đầu tư xây dựng cơ bản để tăng cường cơ sở vật chất, nâng cao chất lượng, ưu tiên đầu tư các cơ sở như giáo dục, y tế... tại các địa bàn kinh tế trọng điểm, khu vực miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số, nhằm thu hẹp khoảng cách về cung cấp và thụ hưởng giữa các khu vực, vùng, miền trong cả nước.

Qua đó, từng bước giảm dần tỷ trọng chi thường xuyên từ ngân sách nhà nước cho cung cấp dịch vụ công, đồng thời, có chính sách huy động đóng góp từ xã hội để bù đắp các chi phí thường xuyên cho cung cấp dịch vụ công.

Thứ ba, đổi mới cơ chế quản lý tài chính công đối với các đơn vị sự nghiệp công lập: Tăng cường phân cấp và thực hiện trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập.

Đồng bộ về tổ chức thực hiện nhiệm vụ, nhân lực, tài chính trên cơ sở có tính đến đặc điểm từng loại hình đơn vị, khả năng và nhu cầu thị trường, trình độ quản lý. Các đơn vị phải chịu trách nhiệm giải trình về việc thực hiện tự chủ và có cơ chế giám sát, kiểm tra các đơn vị tự chủ bảo đảm thực hiện đúng nhiệm vụ được giao.

Đổi mới phương thức giao dự toán kinh phí đối với các đơn vị cung cấp dịch vụ công cơ bản, phục vụ đối tượng chính sách theo hướng Nhà nước đặt hàng cung cấp sản phẩm, dịch vụ; Có sự gắn kết tương xứng giữa số lượng, chất lượng dịch vụ công cung cấp và kinh phí Nhà nước đặt hàng.

Tính đúng, tính đủ các khoản chi phí hợp lý cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, phù hợp với thị trường và khả năng của ngân sách nhà nước. Các đơn vị tự chủ sử dụng kinh phí được Nhà nước đặt hàng nhưng phải đáp ứng tốt yêu cầu về số lượng, chất lượng dịch vụ công cung cấp. Nhà nước xây dựng và ban hành cơ chế kiểm định độc lập về chất lượng dịch vụ công cung cấp trên các lĩnh vực hoạt động.

Đổi mới cơ chế tài chính công đối với nhóm các đơn vị sự nghiệp công lập, cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công có khả năng xã hội hóa cao, tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động.

Các đơn vị này được giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong cung cấp dịch vụ công, được hạch toán kinh tế đầy đủ chi phí cần thiết; Quyết định thu giá dịch vụ trên cơ sở khung giá tính đủ các chi phí cần thiết, do cấp có thẩm quyền ban hành; Được Nhà nước giao vốn và bảo toàn, phát triển nguồn vốn; Có quyền quyết định việc sử dụng tiền vốn, tài sản gắn với nhiệm vụ được giao theo quy định; Được huy động vốn, góp vốn liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế khác, để mở rộng việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, tự quyết định biên chế và trả lương, trên cơ sở thang bảng lương của Nhà nước và hiệu quả, chất lượng hoạt động.

Cách làm trên sẽ thay đổi cơ bản về phương thức quản trị nội bộ đối với các cơ sở cung cấp dịch vụ công. Các đơn vị sẽ phải tiếp cận dần với các phương thức quản trị hiện đại, tiên tiến của doanh nghiệp, phải nâng cao chất lượng dịch vụ để thu hút người sử dụng và tăng nguồn thu cho đơn vị, phải cạnh tranh bình đẳng về chất lượng dịch vụ và về mức thu phí.

Cơ chế này sẽ tạo ra môi trường cạnh tranh bình đẳng giữa các đơn vị công lập, ngoài công lập, theo hướng giảm mức thu phí, nâng cao chất lượng dịch vụ công, có lợi cho người sử dụng dịch vụ và cho toàn thể xã hội.

Bên cạnh đó, thực hiện minh bạch hóa các hoạt động liên doanh, liên kết của các đơn vị sự nghiệp công lập; Hoàn thiện chính sánh thu hút nguồn vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế, để đầu tư nâng cấp, mở rộng, nâng cao chất lượng và đa dạng hóa dịch vụ công đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, trên nguyên tắc không thay đổi nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quyền sở hữu của Nhà nước, tăng về số lượng, nâng cao về chất lượng dịch vụ công cung cấp, xử lý hài hòa quyền lợi của Nhà nước, người lao động, người dân, nhà quản lý và nhà đầu tư trong khuôn khổ pháp luật.

1. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập;

2. Quyết định số 695/2015/QĐ-TTg, ngày 21/5/2015 của Chính phủ ban hành kế hoạch triển khai thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập;

3. Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần;

4. Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg ngày 17/07/2017 của Thủ tướng Chính phủ về tiêu chí danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;

5. Đổi mới cơ chế tài chính đơn vị sự nghiệp công theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 6 khóa XII, Nguyễn Trường Giang, Tạp chí Tài chính kỳ 1 tháng 12/2017.