Cải cách, hiện đại hóa quản lý ngân quỹ nhà nước

Triển khai Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước (NQNN), Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã từng bước cải cách quản lý ngân quỹ theo hướng an toàn và hiệu quả. Trên cơ sở hình thành hệ thống tài khoản thanh toán tập trung, cuối ngày làm việc KBNN đã tập trung toàn bộ số dư ngân quỹ từ địa phương về trung ương và gửi tại Ngân hàng Nhà nước, một mặt giúp cho việc điều hành thanh khoản NQNN; mặt khác, hỗ trợ Ngân hàng Nhà nước trong việc điều hành chính sách tiền tệ, ổn định thị trường ngoại hối. Các công cụ dự báo luồng tiền, phương án điều hành NQNN, các công cụ đầu tư, đi vay NQNN (tạm ứng ngân quỹ, tiền gửi có kỳ hạn, mua lại có kỳ hạn TPCP) được triển khai và từng bước điện tử hóa thông qua triển khai Hệ thống quản lý ngân quỹ trên nền tảng website.

Theo đó, phân hệ đầu tiên trong Hệ thống quản lý ngân quỹ được xây dựng và đưa vào vận hành (từ tháng 01/2019) là phân hệ Dự báo luồng tiền trong hệ thống KBNN đã điện tử hóa công tác dự báo luồng tiền từ khâu thu thập, xử lý dữ liệu và thực hiện dự báo luồng tiền qua KBNN, giúp cho công tác dự báo luồng tiền trong hệ thống KBNN được kịp thời, giảm thiểu rủi ro trong quá trình điều hành NQNN. Trên cơ sở kết quả dự báo luồng tiền, KBNN đã xây dựng và báo cáo Bộ Tài chính phê duyệt Phương án điều hành NQNN theo quý, năm. Từ đó, căn cứ cho việc triển khai các nghiệp vụ đầu tư, đi vay NQNN.

Từ tháng 12/2020, với việc triển khai phân hệ gửi có kỳ hạn NQNN tạm thời nhàn rỗi tại ngân hàng thương mại (NHTM) trên Hệ thống quản lý ngân quỹ, KBNN đã chuyển từ thực hiện gửi tiền theo phương thức thủ công (giai đoạn đầu), bán điện tử (đầu năm 2020) sang phương thức điện tử; qua đó, giúp cho các giao dịch gửi có kỳ hạn được thực hiện an toàn, bảo mật, minh bạch, đơn giản, thuận tiện, tiết kiệm thời gian, chi phí cho cả NHTM và KBNN.

Cùng với đó, việc triển khai thực hiện quy trình gửi có kỳ hạn NQNN tạm thời nhàn rỗi tại NHTM qua Hệ thống QLNQ giúp KBNN quản lý NQNN an toàn, hiệu quả hơn thông qua các chức năng hỗ trợ KBNN kiểm soát rủi ro như việc áp dụng nguyên tắc “nhiều tay, nhiều mắt” đối với tất cả các thao tác trên Hệ thống (một người nhập thông tin, ít nhất một người kiểm soát hoặc phê duyệt thông tin); tách bạch giữa người thiết lập các hạn mức và người thực hiện giao dịch trên hệ thống để ngăn chặn, đảm bảo các giao dịch nằm trong hạn mức đã được phê duyệt; chức năng quản lý thanh toán, báo cáo nhằm theo dõi, quản lý nguồn tiền ra, vào từ hoạt động gửi có kỳ hạn NQNN tạm thời nhàn rỗi tại NHTM.

Bên cạnh đó, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào quy trình gửi tiền có kỳ hạn tại NHTM tạo điều kiện thuận lợi cho các NHTM trong quá trình tham gia chào nhận tiền gửi có kỳ hạn của KBNN. Việc tham gia của các NHTM vào Hệ thống QLNQ cũng nhanh chóng, thuận tiện, thân thiện, dễ sử dụng mà vẫn bảo mật, các NHTM chỉ cần có máy tính kết nối internet, có chứng thư số của người đại diện và chứng thư số của NHTM (để thực hiện việc ký số văn bản điện tử) để thực hiện giao dịch; Hệ thống cũng cung cấp nhiều tiện ích hỗ trợ người sử dụng trong quá trình giao dịch (email gửi tự động đến địa chỉ thư điện tử của người sử dụng khi có thông báo của KBNN được gửi lên Hệ thống, thông báo tại màn hình trang chủ tự động chỉ dẫn đến màn hình thao tác nghiệp vụ...).

Trong những năm qua, hệ thống QLNQ cũng đã giúp cho hoạt động giao dịch, trao đổi thông tin nghiệp vụ quản lý ngân quỹ được kịp thời, tiết kiệm thời gian, chi phí đi lại để giao nhận các văn bản giấy; việc trao đổi, phối hợp giữa KBNN và đơn vị có liên quan thuộc Bộ Tài chính thuận tiện, Hệ thống QLNQ tự động tổng hợp, gửi báo cáo đến Bộ Tài chính thông tin về các đợt chào gửi tiền có kỳ hạn của KBNN cùng lúc gửi thông báo cho các NHTM. Trong năm 2022 (tính đến hết ngày 31/10/2022), KBNN đã thực hiện gửi tiền có kỳ hạn NQNN 1 tháng, 2 tháng và 3 tháng với khối lượng là 286.620 tỷ đồng theo phương thức đấu thầu điện tử.

Bên cạnh các nghiệp vụ sử dụng NQNN tạm thời nhàn rỗi để gửi tiền có kỳ hạn tại các ngân hàng thương mại, từ năm 2021, KBNN đã triển khai nghiệp vụ mua lại có kỳ hạn TPCP theo phương thức điện tử trên hệ thống giao dịch của Sở Giao dịch Chứng khoán Hà Nội (HNX), đảm bảo tính chính xác, an toàn, cạnh tranh, công khai, minh bạch và tăng hiệu quả trong hoạt động.

Với việc triển khai nghiệp vụ mua lại có kỳ hạn TPCP, KBNN đã thực hiện được đầy đủ các nghiệp vụ về đầu tư NQNN, đảm bảo an toàn và hiệu quả theo quy định tại Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 của Chính phủ về quản lý NQNN, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác quản lý NQNN tại Việt Nam và tiệm cận dần với phương thức quản lý NQNN tiên tiến tại các nước trên thế giới, đảm bảo an toàn khi các đối tác giao dịch là các NHTM có độ an toàn cao theo đánh giá hàng năm của NHNN; việc giao dịch có tài sản đảm bảo chính là TPCP do KBNN phát hành; tạo thêm nguồn thu, tăng số nộp ngân sách nhà nước hàng năm của KBNN; nâng cao tính công khai, minh bạch đối với hoạt động quản lý NQNN.

Riêng năm 2021, KBNN đã tổ chức 59 phiên đấu thầu mua lại có kỳ hạn TPCP, với tổng giá trị mua lại lần 1 là 1.885,7 tỷ đồng, kỳ hạn mua lại là 14 ngày, 21 ngày và 01 tháng. Tuy nhiên, trong năm 2022, số lượng giao dịch mua lại có kỳ hạn chưa nhiều, do TPCP là tài sản trong giao dịch mua lại bị ràng buộc điều kiện có kỳ hạn dưới 1 năm.

Cải cách, hiện đại hóa huy động vốn trái phiếu chính phủ

Thực hiện chủ trương của Đảng, Quốc hội tại Nghị quyết số 07-NQ/TW, Nghị quyết số 25/2016/QH14; căn cứ dự toán NSNN, kế hoạch vay, trả nợ công hàng năm và kế hoạch phát hành TPCP Bộ Tài chính giao, KBNN đã tập trung triển khai đồng bộ các giải pháp phát hành TPCP theo đúng quy định của pháp luật, đảm bảo vừa huy động đủ nhu cầu vốn cho NSNN, vừa tái cơ cấu danh mục TPCP theo hướng kéo dài kỳ hạn, giảm lãi suất phát hành nhằm đảm bảo tính an toàn, bền vững, phát triển đa dạng cơ sở nhà đầu tư, giảm dần sự lệ thuộc vào hệ thống NHTM. Cụ thể, KBNN đã tổ chức huy động vốn TPCP đều đặn theo phương thức đấu thầu trên hệ thống giao dịch TPCP của HNX, tạo sự ổn định, minh bạch của thị trường TPCP; đồng thời, phát hành đa dạng hóa các kỳ hạn, các sản phẩm trái phiếu cũng như các hình thức phát hành; thực hiện tái cơ cấu danh mục TPCP bằng cách tập trung phát hành trái phiếu kỳ hạn dài, theo lô lớn; thực hiện nghiệp vụ hoán đổi TPCP; phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị liên quan trong tổ chức điều hành thị trường TPCP, đặc biệt là NHNN trong phối hợp điều hành chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ; công bố công khai kế hoạch, lịch biểu phát hành TPCP và kết quả phát hành ra thị trường; thường xuyên trao đổi, nắm bắt nhu cầu của nhà đầu tư; bám sát tình hình thị trường để quyết định kỳ hạn và khối lượng phát hành hợp lý.

Phương thức phát hành TPCP chủ yếu được thực hiện thông qua đấu thầu tại Sở Giao dịch Chứng khoán, đảm bảo công khai, minh bạch (từ năm 2020, toàn bộ TPCP được phát hành theo phương thức đấu thầu). Bên cạnh phương thức đấu thầu đơn giá, từ năm 2021, KBNN đã triển khai đấu thầu TPCP theo phương thức đa giá nhằm nâng cao hiệu quả huy động vốn trong nước và phát triển thị trường TPCP. Công tác phát hành TPCP được gắn kết chặt chẽ với mục tiêu tái cơ cấu danh mục nợ Chính phủ theo chủ trương của Bộ Chính trị và Quốc hội. Theo đó, KBNN đã tập trung phát hành TPCP có kỳ hạn từ 5 năm trở lên (từ năm 2017 đến nay, 100% TPCP phát hành có kỳ hạn từ 5 năm trở lên); đồng thời, triển khai nghiệp vụ hoán đổi TPCP; từ đó, kéo dài kỳ hạn còn lại bình quân danh mục nợ TPCP, giãn áp lực trả nợ, cắt đỉnh nợ cho NSNN.

Lãi suất phát hành bình quân TPCP giảm từ mức 6,49%/năm vào năm 2016 xuống mức 2,86%/năm vào năm 2020 và còn 2,83%/năm vào cuối tháng 10/2022, thấp hơn nhiều so với giai đoạn 2011 – 2015 (lãi suất phát hành bình quân TPCP năm 2011 là 12%/năm và năm 2015 là 6,36%/năm), giúp giảm chi phí trả lãi của NSNN hàng năm. Đến nay, lãi suất phát hành TPCP kỳ hạn 10 năm của Việt Nam thấp thứ 3 trong khu vực Đông Nam Á, thấp hơn nhiều so với lãi suất TPCP cùng kỳ hạn của các quốc gia có hệ số tín nhiệm ở mức gần tương đương trong khu vực như Indonesia (BBB), Ấn Độ (BBB-)… cuối tháng 9/2022, lãi suất TPCP kỳ hạn 10 năm của Việt Nam là 3,56%/năm, trong khi của Indonesia là 7,40%/ năm và của Ấn Độ là 7,36%/năm.

Việc huy động vốn thông qua phát hành TPCP đã góp phần phát triển thị trường vốn, thị trường TPCP, góp phần tạo hàng hóa và đóng góp vào sự phát triển của thị trường vốn. Cơ cấu nhà đầu tư trên thị trường TPCP được cải thiện một cách căn bản so với giai đoạn trước theo hướng tăng tỷ trọng nắm giữ trái phiếu của các nhà đầu tư dài hạn như Bảo hiểm Xã hội Việt Nam, Bảo hiểm Tiền gửi Việt Nam, các công ty bảo hiểm và quỹ đầu tư tài chính. Đồng thời, việc giảm đáng kể tỷ trọng của các NHTM góp phần giúp thị trường trái phiếu tăng tính cạnh tranh, giảm thiểu tác động của các biến động ngắn hạn trên thị trường tiền tệ. Tỷ lệ nắm giữ TPCP của các nhà đầu tư ngắn hạn như khối các NHTM giảm dần (giai đoạn 2011 – 2015, tỷ lệ nắm giữ TPCP của khối các NHTM là trên 80%; đến năm 2021 chỉ còn 41,8% và hết tháng 9/2022 là 38,9%), đáp ứng mục tiêu đề ra tại Nghị quyết số 07-NQ/TW và Nghị quyết số 25/2016/QH14. Trên thị trường đã có sự tham gia của nhà đầu tư 100% vốn nước ngoài.

Nhiệm vụ, giải pháp thực hiện trong thời gian tới

Để thực hiện Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030 theo Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ, KBNN tập trung triển khai các nhiệm vụ, giải pháp về cải cách quản lý NQNN và huy động vốn TPCP như sau:

Đối với công tác huy động vốn TPCP.

- Thực hiện phát hành và quản lý danh mục TPCP chủ động, hiệu quả, đáp ứng nhu cầu vốn của ngân sách nhà nước với cơ cấu, kỳ hạn theo các mục tiêu của chiến lược, chương trình, kế hoạch quản lý nợ công trung, dài hạn và kế hoạch vay, trả nợ công hàng năm; bảo đảm nguyên tắc phối hợp chặt chẽ trong điều hành chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ và các chính sách vĩ mô khác, giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, thị trường tài chính, tiền tệ và bảo đảm các cân đối lớn...

- Đa dạng các sản phẩm TPCP đáp ứng nhu cầu của các nhà đầu tư; hình thành các mã TPCP chuẩn với quy mô đủ lớn để thúc đẩy thanh khoản của thị trường TPCP, tăng khả năng huy động vốn cho ngân sách nhà nước và hình thành đường cong lãi suất chuẩn, hỗ trợ phát triển thị trường vốn. Điều hành lãi suất phát hành TPCP phù hợp với nguyên tắc thị trường, định hướng điều hành chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ và các chính sách vĩ mô khác. Củng cố cơ sở nhà đầu tư theo hướng tiếp tục cải thiện tỷ trọng đầu tư TPCP của các nhà đầu tư dài hạn.

- Phát triển phương thức cung cấp dịch vụ trực tuyế trong lĩnh vực quản lý huy động vốn.

Đối với công tác quản lý NQNN.

- Cung cấp dịch vụ quản lý tài khoản và thu, chi của các quỹ tài chính nhà nước qua tài khoản thanh toán tập trung của KBNN, đảm bảo minh bạch, hiệu quả.

- Hoàn thiện mô hình thanh toán tập trung của KBNN phù hợp với lộ trình xây dựng, phát triển hạ tầng thanh toán số quốc gia, đáp ứng yêu cầu thanh toán thông suốt của Chính phủ, đảm bảo nguyên tắc tại mỗi hệ thống ngân hàng, KBNN chỉ có duy nhất một tài khoản và cuối ngày toàn bộ số dư NQNN được tập trung về tài khoản của KBNN tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

- Hoàn thiện phương pháp dự báo luồng tiền và nguồn thông tin đầu vào, từng bước cải thiện chất lượng dự báo và thực hiện dự báo luồng tiền theo ngày. Mở rộng phạm vi đầu tư, đi vay NQNN; thực hiện giao dịch đầu tư, đi vay NQNN theo nguyên tắc thị trường. Giảm dần số dư NQNN nhàn rỗi, tối ưu hóa lợi ích sử dụng NQNN.

- Gắn kết chặt chẽ giữa quản lý NQNN với quản lý ngân sách và quản lý nợ nhằm giảm chi phí và rủi ro nợ vay, tăng cường tính hiệu quả, an toàn, bền vững của hệ thống quản lý tài chính công và nâng cao dư địa tài khóa...

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ, Nghị định số 24/2016/NĐ-CP ngày 05/4/2016 quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước;

2. Quốc hội, Nghị quyết số 25/2016/QH14 ngày 9/11/2016 về kế hoạch tài chính 5 năm quốc gia giai đoạn 2016 – 2020;

3. Thủ tướng Chính phủ, Quyết định số 455/QĐ-TTg ngày 13/4/2022 về việc phê duyệt Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2030.