Tình hình chi ngân sách nhà nước qua các giai đoạn

Giai đoạn 2006 -2010

Trong giai đoạn này, chi NSNN bước đầu được cơ cấu lại phù hợp với chủ trương phát triển nhanh, bền vững nền kinh tế và điều hành vĩ mô. Tổng chi NSNN ở mức cao, đạt bình quân 29,8% GDP, tăng trên 20%/năm, quy mô chi NSNN năm 2010 gấp 2,5 lần so với năm 2005.

Cơ cấu chi gắn với yêu cầu điều tiết nền kinh tế và bước đầu có sự dịch chuyển từ chi đầu tư phát triển sang chi cho con người, tập trung mở rộng và nâng cao chất lượng hệ thống an sinh xã hội, đẩy nhanh xoá đói, giảm nghèo, tạo nền tảng cho tăng trưởng bền vững. Theo đó:

- Tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN đã được điều chỉnh giảm vào các năm 2007, 2008, tương ứng là 27,4% và 26,4%, sau đó bố trí tăng trở lại vào các năm 2009 - 2010 lần lượt ở mức 32,3% và 28,2%; bình quân cả giai đoạn 2006-2010 chi đầu tư phát triển chiếm 28,8% tổng chi NSNN, giảm so với mức bình quân 30,8% giai đoạn 2001-2005.

- Tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng, từ mức 52,5% tổng chi NSNN năm 2006 lên 58% năm 2010 nhằm tăng chi cho phát triển con người. Trong đó, chi NSNN cho hoạt động giáo dục và đào tạo đạt 20% tổng chi NSNN từ năm 2007, sớm hơn 3 năm so với mục tiêu năm 2010 theo Nghị quyết của Đảng, Quốc hội; từ năm 2009 đã bố trí tăng chi cho lĩnh vực y tế cao hơn tốc độ tăng chi bình quân chung của NSNN.

Đặc biệt, chi an sinh xã hội đã tăng nhanh kể từ năm 2008, với việc triển khai đồng bộ các cơ chế, chính sách về an sinh xã hội gồm: (i) Nhóm các chính sách hỗ trợ, đầu tư trực tiếp xoá đói giảm nghèo, hỗ trợ vùng khó khăn; (ii) Nhóm các chính sách ưu đãi về thuế, phí, lệ phí (miễn giảm thuế, tiền thuê đất, thuê mặt nước cho các dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn; ưu đãi ở mức cao nhất về thuế, phí và lệ phí đối với hộ nghèo, hộ sản xuất nông nghiệp, vùng khó khăn, vùng đồng bào dân tộc); (iii) Nhóm các chính sách tín dụng ưu đãi (như cho vay vốn phát triển sản xuất đối với hộ đồng bào dân tộc thiểu số đặc biệt khó khăn; cho vay học sinh, sinh viên...); (iv) Thực hiện cải cách lương (giai đoạn 2006-2010 đã điều chỉnh lương cơ sở 4 lần, từ mức 350 nghìn đồng/tháng năm 2005 lên 730 nghìn đồng/tháng năm 2010, tương ứng 2,08 lần).

Nhờ tốc độ tăng và quy mô chi cao, chi NSNN giai đoạn 2006-2010 tiếp tục hỗ trợ tích cực cho việc phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội, song song với xóa đói, giảm nghèo... Tỷ lệ hộ nghèo giảm từ mức 15,5% năm 2006 xuống còn 9,5% năm 2010 (mục tiêu đề ra là 10-11%); giải quyết việc làm cho trên 8 triệu lao động; tỷ lệ thất nghiệp thành thị giảm còn dưới 4,5%; Việt Nam đã hoàn thành phần lớn các Mục tiêu Thiên niên kỷ do Liên Hợp quốc đặt ra.

Giai đoạn 2011-2015

Trong giai đoạn này, chi thường xuyên của NSNN tiếp tục được điều hành theo hướng chặt chẽ, gắn chặt với điều hành kinh tế vĩ mô, hỗ trợ tích cực việc thực hiện kiểm soát lạm phát những năm đầu kế hoạch 5 năm và hỗ trợ nền kinh tế vào những năm cuối của kế hoạch.

Việc đầu tư, mua sắm, trang bị tài sản được thực hiện theo tiêu chuẩn, định mức; áp dụng phương thức tiên tiến trong quản lý NSNN như: Đấu thầu, đặt hàng trong cung cấp dịch vụ công; mua sắm tài sản theo phương thức tập trung; tiền tệ hóa một số chế độ, định mức chi…

Trong tổ chức thực hiện, các cơ quan hữu quan đã kiên quyết thực hiện cắt giảm các khoản chi được bố trí dự toán nhưng chưa triển khai hoặc phân bổ sai mục tiêu, đối tượng; thực hiện đình, hoãn, cắt giảm các dự án đầu tư chưa thực sự cấp thiết, đồng thời tập trung dành nguồn vốn để đầu tư vào những dự án ưu tiên, có hiệu quả kinh tế - xã hội cao; rà soát, sắp xếp lại các khoản chi thường xuyên, thực hiện tiết kiệm chi thường xuyên...

Bên cạnh đó, thực hiện có lộ trình việc xóa bỏ bao cấp qua giá, phí dịch vụ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để các thành phần kinh tế tham gia cung cấp ngày càng nhiều và tốt hơn dịch vụ công cho xã hội, nhất là dịch vụ y tế, giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ...; tăng cường quản lý quỹ NSNN, kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN; quản lý, sử dụng tài sản nhà nước.

Nhờ đó, các nguồn tài chính đã được phân bổ, sử dụng theo hướng hỗ trợ tích cực cho việc thực hiện các ưu tiên của nền kinh tế; góp phần quan trọng trong kiềm chế lạm phát, ổn định vĩ mô; tăng cường hiệu quả, hiệu  lực chi ngân sách; từng bước kiểm soát chi tiêu trong khả năng nguồn lực, lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Cụ thể:

- Giai đoạn 2011-2015, quy mô chi đã được điều chỉnh linh hoạt theo các mục tiêu, yêu cầu quản lý vĩ mô, kiểm soát lạm phát (giảm xuống 28,3% GDP vào năm 2011), hỗ trợ nền kinh tế vào các năm kinh tế khó khăn (tăng tương ứng ở mức 30,1% GDP và 30,4% GDP vào các năm 2012, 2013); bình quân là 29,4% GDP, gấp 2,2 lần so với giai đoạn 2006-2010.

Cơ cấu chi chuyển dịch bám sát chủ trương, định hướng tái cơ cấu nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trưởng, giảm tỷ trọng chi đầu tư phát triển, tăng chi con người, hệ thống an sinh xã hội.

- Tỷ trọng chi đầu tư phát triển bố trí trong dự toán tổng chi NSNN bình quân giai đoạn 2011-2015 khoảng 18%, thấp hơn giai đoạn 2006-2010 (bình quân 24,4%). Trong tổ chức thực hiện, với việc ưu tiên nguồn tăng thu cho chi đầu tư phát triển, tăng giải ngân nguồn vốn ODA... nên tỷ trọng chi đầu tư thực tế bình quân khoảng 23,6% tổng chi NSNN, thấp hơn mức 28,8% giai đoạn 2006-2010...

Bên cạnh những kết quả đạt được trên, trong giai đoạn 2011-2015 cân đối NSNN khó khăn, tích lũy NSNN cho chi đầu tư phát triển giảm; bội chi một số năm vượt ngưỡng 5% GDP. Quy mô và nghĩa vụ nợ công tăng nhanh, tiệm cận các giới hạn cho phép, cơ cấu nợ công tiềm ẩn rủi ro... Kỷ cương, kỷ luật ngân sách còn nhiều bất cập.

Giai đoạn 2016-2020

Bước vào giai đoạn 2016 – 2020, tình hình thế giới có những diễn biến phức tạp, thách thức và thuận lợi đan xen. Để hạn chế được ảnh hưởng bất lợi của những thách thức, tận dụng thời cơ thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu phải thực hiện cơ cấu lại NSNN và nợ công toàn diện, kịp thời, nhằm lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia, củng cố nền tảng vĩ mô vững chắc, cải thiện dư địa chính sách tài khóa để thực hiện hiệu quả vai trò điều tiết nền kinh tế.

Trong bối cảnh đó, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 về cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công, bảo đảm nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững. Trong đó, xác định cụ thể các mục tiêu và nhiệm vụ chủ yếu cần thực hiện gồm:

Thứ nhất, đẩy mạnh đổi mới, tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế. Đổi mới và tái cơ cấu nền kinh tế thành công sẽ góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững, là nền tảng phát triển nguồn thu ngân sách, đặc biệt là thu nội địa; là điều kiện tiên quyết để đẩy nhanh lộ trình tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, huy động các nguồn lực ngoài nhà nước phát triển khu vực dịch vụ sự nghiệp công; góp phần quan trọng cơ cấu lại thu, chi NSNN.

Thứ hai, tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính; nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước về ngân sách, nợ công; chống thất thoát, chuyển giá, gian lận, trốn lậu thuế; đổi mới, áp dụng các biện pháp, kỹ năng quản lý nợ và cưỡng chế nợ thuế, giảm tỷ trọng nợ đọng thuế; tăng cường giám sát hoàn thuế GTGT...  

Thứ ba, hoàn thiện hệ thống thu; đi đôi với cơ cấu lại thu NSNN hướng tới một hệ thống thu đồng bộ, có cơ cấu bền vững, phù hợp với thông lệ quốc tế. Từng bước mở rộng cơ sở thuế, bao quát các nguồn thu mới phát sinh, tăng thu nội địa từ các sắc thuế gián thu, thuế tài sản, tài nguyên, môi trường (bù đắp sự tụt giảm thu xuất nhập khẩu và dầu thô); hoàn thiện thuế thu nhập (tiếp tục hỗ trợ tích tụ vốn, cạnh tranh); đơn giản hóa chính sách ưu đãi thuế, gắn với các định hướng ưu tiên phát triển ngành, lĩnh vực, địa bàn theo yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Thứ tư, cơ cấu lại chi NSNN theo hướng tăng hợp lý tỷ trọng chi đầu tư; giảm tỷ trọng chi thường xuyên; đảm bảo chi trả nợ. Tái cơ cấu chi đầu tư, chi thường xuyên gắn với việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả chi tiêu ngân sách trong thực hiện chủ trương, định hướng, các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội...

Đổi mới quản lý chi ngân sách, phân định rõ nội dung, phạm vi của Nhà nước và thị trường; tăng quyền hạn và trách nhiệm trong công tác lập dự toán, quản lý và sử dụng NSNN của các cấp, các đơn vị sử dụng NSNN; mở rộng khoán chi, từng bước thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ; triển khai kế hoạch tài chính trung hạn (kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm); xử lý cơ bản tình trạng phân bổ dàn trải, vượt khả năng cân đối...

Thứ năm, quyết liệt thực hiện mục tiêu giảm dần bội chi, đến năm 2020 bội chi dưới 4% GDP như mục tiêu đã đề ra tại Nghị quyết số 142/2016/QH13 về Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2016-2020).

Ngoài việc cơ cấu lại thu - chi ngân sách, việc quản lý cân đối ngân sách hiệu quả phụ thuộc rất nhiều vào công tác xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế, cũng như kế hoạch vay nợ, giải ngân nguồn vốn ODA; đòi hỏi phải củng cố toàn diện năng lực phân tích, dự báo, lập kế hoạch và triển khai thực hiện các kế hoạch kinh tế - xã hội, kế hoạch nợ công của các cơ quan, bộ, ngành, địa phương.

Thứ sáu, hoàn thiện thể chế, chính sách, công cụ, bộ máy quản lý nợ công đảm bảo tuân thủ Hiến pháp, nhất quán với quy định của pháp luật có liên quan và phù hợp với thông lệ quốc tế; Tiếp tục cơ cấu lại nợ công; Kiểm soát chặt chẽ quy mô nợ công, nợ nước ngoài quốc gia trong giới hạn cho phép, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay; Chú trọng kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn vay về cho vay lại.

Triển khai thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ đề ra, Đảng, Nhà nước đã tiếp tục có những cải cách mạnh mẽ về thể chế, trong đó có các văn bản hướng dẫn kế hoạch trung hạn, các hướng dẫn về bội chi ngân sách, về vay nợ, bội chi địa phương, trình cấp có thẩm quyền sửa đổi Luật Quản lý nợ công; song song với cơ cấu lại thu – chi NSNN và quản lý nợ công theo hướng bền vững, ổn định vĩ mô; hỗ trợ tăng trưởng kinh tế, với các kết quả bước đầu khá tích cực:

Năm 2016, mặc dù tăng trưởng kinh tế và quy mô GDP đều không đạt kế hoạch nhưng thu NSNN vượt dự toán 8,6%, tỷ trọng thu nội địa thực hiện đạt 79,8% tổng thu cân đối ngân sách (dự toán năm 2016 là 77,4%); cơ cấu chi dịch chuyển đúng hướng, chi đầu tư chiếm khoảng 24% tổng chi ngân sách (dự toán là 20%), chi thường xuyên khoảng 61,7% (dự toán trên 64%); bội chi ở mức dự toán là 254 nghìn tỷ đồng... Đến 31/12/2016, dư nợ công khoảng 63,7% GDP, dư nợ Chính phủ khoảng 52,6% và nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 44,3% trong giới hạn cho phép.

Năm 2017, tiếp tục quán triệt các chủ trương, giải pháp của Nghị quyết số 07-NQ/TW, việc xây dựng và trình cấp có thẩm quyền xem xét, phê chuẩn dự toán NSNN năm 2017 đúng với định hướng đề ra.

Trong đó, dự toán chi ngân sách: tăng tỷ lệ chi đầu tư phát triển từ 20% dự toán tổng chi cân đối ngân sách năm 2016 lên mức 25,7% dự toán năm 2017, giảm dần tỷ lệ chi thường xuyên, cơ cấu lại chi NSNN trong các lĩnh vực sự nghiệp công theo lộ trình kết cấu chi phí vào giá (năm 2017, dự toán NSNN đã giảm 530 tỷ đồng chi sự nghiệp y tế và giảm 410 tỷ đồng; chi sự nghiệp giáo dục cho các đơn vị sự nghiệp công lập ở Trung ương so với dự toán năm 2016); bảo đảm chi trả nợ đầy đủ, đúng hạn.

Bội chi NSNN năm 2017 là 178,3 nghìn tỷ đồng, giảm 75,7 nghìn tỷ đồng so với dự toán năm 2016; tỷ lệ bội chi NSNN so với GDP là 3,5%, giảm 1,46% so với dự toán năm 2016. Tuy nhiên, so với kế hoạch 5 năm, các mục tiêu về cơ cấu lại NSNN còn rất nặng nề; đặc biệt thu ngân sách trung ương khó khăn, có thể có tác động tiêu cực tới việc định hướng, điều tiết nền kinh tế.

Cơ cấu lại chi ngân sách phù hợp với nguồn lực của nền kinh tế

Để thực hiện các mục tiêu cơ cấu lại chi ngân sách hướng tới phát triển bền vững trong bối cảnh hiện nay, cần tập trung vào việc cơ cấu lại chi NSNN, đảm bảo phù hợp với khả năng nguồn lực của nền kinh tế; nâng cao hiệu lực, hiệu quả chi ngân sách, chi tiêu công, cải thiện chất lượng tăng trưởng kinh tế. Cụ thể:

Một là, đổi mới quản lý chi ngân sách theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng NSNN thực hiện các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế, cải thiện cân đối NSNN, giảm dần bội chi.

Phân định rõ nội dung, phạm vi của Nhà nước và thị trường; giới hạn phạm vi chi NSNN ở các nội dung thị trường không hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả; rà soát lại phân cấp đầu tư giữa Trung ương và địa phương phù hợp với các mục tiêu cơ cấu lại NSNN.

Hai là, tăng quyền hạn và trách nhiệm trong công tác lập dự toán, quản lý và sử dụng NSNN của các cấp, các đơn vị sử dụng NSNN, đồng thời với việc thúc đẩy công khai, minh bạch ngân sách, tăng cường trách nhiệm giải trình; mở rộng khoán chi, đặc biệt với cơ quan hành chính nhà nước, tạo áp lực thực hiện có hiệu quả kế hoạch tinh giản biên chế, hoàn thiện bộ máy, sử dụng hiệu quả nguồn ngân sách; từng bước thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ song song với việc tăng cường quản lý chuẩn mực, chất lượng dịch vụ.

Ba là, triển khai kế hoạch tài chính trung hạn (kế hoạch tài chính 5 năm, kế hoạch tài chính - NSNN 3 năm), trong đó kế hoạch trung hạn 5 năm đóng vai trò là định hướng của cả giai đoạn, được cụ thể hóa bằng các kế hoạch trung hạn 3 năm cuốn chiếu, cập nhật các vấn đề kinh tế xã hội, làm căn cứ xây dựng dự toán hàng năm...

Cùng với việc thực hiện cam kết bố trí dự toán chi NSNN, việc quản lý, phân bổ NSNN sẽ gắn với lộ trình thực hiện chương trình, dự án, nhiệm vụ theo thiết kế phê duyệt của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, xóa bỏ tình trạng bố trí vượt khả năng nguồn lực, kéo dài thời gian thực hiện, lãng phí, tăng quy mô đầu tư...

Bốn là, đẩy mạnh cơ cấu lại đầu tư công, trong đó tập trung vào các nội dung sau:

- Triển khai toàn diện, đồng bộ và có hệ thống các chế định pháp lý trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư, từ việc chuẩn bị dự án, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, xây dựng và triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư, theo dõi, kiểm tra, đánh giá, thanh tra, giám sát chương trình, dự án và kế hoạch đầu tư công theo quy định của Luật Đầu tư công; tăng cường kiểm soát khâu chuẩn bị đầu tư, nhất là việc lập báo cáo đề xuất và phê duyệt chủ trương đầu tư.

- Khắc phục căn bản tình trạng bố trí chi đầu tư phát triển vượt khả năng cân đối NSNN, dàn trải, kéo dài thời gian, lãng phí, nợ đọng xây dựng cơ bản, nâng cao hiệu quả đầu tư từ NSNN nói riêng, đầu tư công nói chung. Xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm trong phạm vi Kế hoạch tài chính - NSNN 5 năm, mang tính định hướng chiến lược lớn. Hằng năm, căn cứ khả  năng cân đối ngân sách và yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ báo cáo Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương để trình Quốc hội quyết định cụ thể dự toán NSNN, trong đó có kế hoạch đầu tư phát triển hằng năm cho phù hợp với tình hình thực tế.

Năm là, cơ cấu lại chi thường xuyên. Cần triệt để tiết kiệm chi thường xuyên, phấn đấu giảm tỷ trọng chi thường xuyên. Trong đó, giảm tỷ trọng chi quản lý hành chính Nhà nước chủ yếu trên cơ sở sắp xếp lại bộ máy, tinh giản biên chế; giảm tỷ trọng chi một số lĩnh vực sự nghiệp công gắn với việc điều chỉnh giá, phí đối với các dịch vụ sự nghiệp công có khả năng xã hội hóa cao.

Sáu là, đổi mới cơ cấu và phương thức hỗ trợ của NSNN đối với dịch vụ sự nghiệp công theo hướng thu hẹp dần phạm vi chi, tập trung vào các dịch vụ  được NSNN đảm bảo toàn bộ kinh phí, các dịch vụ NSNN hỗ trợ (phần chưa kết cấu trong giá dịch vụ); từng bước chuyển từ việc giao dự toán ngân sách như hiện nay sang thực hiện phương thức đặt hàng, mua hàng dựa trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng của từng loại hình dịch vụ, không phân biệt cơ sở công lập, ngoài công lập nhằm tạo cạnh tranh lành mạnh, tạo môi trường thuận lợi, bảo đảm cho các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập phát triển bình đẳng. 

Tài liệu tham khảo:

1. Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại các địa phương;

2. Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 27/12/2013 về việc tăng cường đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tư các dự án hoàn thành sử dụng vốn nhà nước;

3. Chỉ thị 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn NSNN, trái phiếu chính phủ;

4. Nghị định số 117/2013/NĐ-CP ngày 07/10/2013 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 130/2005/NĐ-CP;

5. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015;

6. Nghị định số 192/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 của Chính phủ;

7. Kết luận số 20-KL/TW ngày 28/11/2008 và số 23-KL/TW ngày 29/5/2012, Nghị quyết số 15-NQ/TW ngày 01/6/2012 một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020;

8. Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 5/8/2008 của Ban Chấp hành Trung ương.