Chế độ điều hành tỷ giá trên thế giới

Chế độ điều hành tỷ giá ngoại tệ (còn gọi là chính sách tỷ giá) là cách thức mà chính phủ một quốc gia (thường thông qua ngân hàng trung ương) điều hành giá trị đồng nội tệ của mình so với các đồng tiền của các quốc gia khác. Chính sách điều hành tỷ giá có mối liên quan chặt chẽ với chính sách tiền tệ, nói cách khác là hai chính sách này có quan hệ phụ thuộc nhau trên nhiều phương diện.

Trên thế giới hiện đang tồn tại nhiều loại chế độ điều hành tỷ giá khác nhau, song có thể quy về 3 dạng chính sau:

Một là, chính sách cố định tỷ giá hay neo cứng tỷ giá (fixed hay hard pegged). Các quốc gia áp dụng chính sách này thường duy trì một tỷ giá cố định trong một khoảng thời gian tương đối dài (chẳng hạn trong 1 năm) không phụ thuộc vào sự biến động của các ngoại tệ mạnh trên thị trường ngoại hối thế giới. Tác dụng của chế độ neo cứng tỷ giá là giúp duy trì được sự ổn định của đồng nội tệ và thị trường tiền tệ trong nước.

Tuy nhiên, trong bối cảnh toàn cầu hóa ngày càng sâu rộng như hiện nay, khi sự tùy thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế và các đồng tiền ngày càng lớn, rất ít quốc gia áp dụng chế độ cố định tỷ giá (nếu có thì chỉ là những quốc gia có nền kinh tế đóng cửa như Triều Tiên, hay bị bao vây cấm vận như Cuba). Bởi, neo cứng tỷ giá trong bối cảnh các đồng ngoại tệ mạnh có biến động lớn sẽ khiến tỷ giá bị neo cứng, một mặt, không phản ánh giá trị thực tế của đồng nội tệ. Mặt khác, gây bất lợi cho chính quốc gia đó trong quan hệ kinh tế - thương mại với các quốc gia khác khi đồng nội tệ bị neo giá quá cao so với giá trị thực của nó sẽ kìm hãm xuất khẩu, kích thích nhập khẩu. Neo cứng tỷ giá còn tạo ra chênh lệch rất lớn giữa tỷ giá chính thức và tỷ giá chợ đen, dẫn đến làm bùng phát các hoạt động đầu cơ ngoại tệ, gây khó khăn trong công tác quản lý ngoại hối.

Hai là, thả nổi tỷ giá (float). Các quốc gia áp dụng chế độ thả nổi tỷ giá cho phép tỷ giá được dao động hoàn toàn theo cung – cầu và quan hệ mua – bán giữa đồng nội tệ với các đồng tiền khác (đặc biệt là các ngoại tệ mạnh) trên thị trường ngoại hối thế giới.

Hiện nay, hầu hết các nước phát triển có nền kinh tế thị trường đều áp dụng chế độ thả nổi tỷ giá. Mặc dù về lý thuyết thì như vậy, nhưng thực tế rất ít nước (ngay cả những quốc gia có nền kinh tế thị trường phát triển) cho phép thả nổi tỷ giá hoàn toàn (free float). Trong một số trường hợp đặc biệt, khi tỷ giá biến động quá lớn (lên hoặc xuống quá mạnh) gây bất lợi cho nền kinh tế, thì ngân hàng trung ương sẽ can thiệp (bằng cách bán ra hoặc mua vào ngoại tệ) nhằm giữ cho tỷ giá không dao động quá lớn. Điều đó có nghĩa là điều tiết tỷ giá, nhưng bằng chính các công cụ tác động vào cung – cầu theo quy luật thị trường. Tuy nhiên, khả năng can thiệp cũng như hiệu quả của sự can thiệp phụ thuộc rất lớn vào tiềm lực của ngân hàng trung ương (lượng dự trữ ngoại hối nắm giữ) cũng như trình độ xử lý (thời điểm can thiệp và lượng ngoại hối sử dụng để can thiệp có thích hợp).

Ba là, neo tỷ giá có điều chỉnh (soft pegged hay pegged float). Chế độ này thực chất là sự lai ghép giữa 2 chế độ neo cứng và thả nổi. Các quốc gia áp dụng chế độ neo tỷ giá có điều chỉnh thường neo tỷ giá ở một giá trị, đồng thời cho phép tỷ giá được dao động hàng ngày trong một biên độ nhất định (ví dụ ±3%). Khi thị trường ngoại hối thế giới có biến động lớn và kéo dài, ngân hàng trung ương sẽ cân nhắc để điều chỉnh tỷ giá. Có khá nhiều nước trên thế giới hiện áp dụng chế độ tỷ giá này (trong đó có Việt Nam).

Và, thực tế điều hành ở Việt Nam

Trước đây, trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung với khu vực xuất khẩu rất nhỏ bé, Việt Nam áp dụng chế độ cố định tỷ giá. Tỷ giá bị neo cứng trong một thời gian dài khiến nó không còn phù hợp với diễn biến thực tế hàng ngày trên thị trường ngoại hối thế giới. Chế độ neo cố định tỷ giá cũng tạo ra độ chênh lệch rất lớn giữa tỷ giá chính thức và tỷ giá thị trường tự do (tỷ giá chợ đen). Do vậy, khuyến khích hoạt động đầu cơ ngoại tệ, khiến tỷ giá chính thức chỉ tồn tại trên danh nghĩa, mà không có hiệu lực thực sự.

Công cuộc đổi mới, bắt đầu từ năm 1986, Việt Nam chủ trương chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mở cửa, hội nhập, thì chính thức từ năm 1989, chúng ta đã chuyển sang chế độ neo tỷ giá có điều chỉnh. Để thực thi chế độ neo tỷ giá có điều chỉnh, hàng ngày Ngân hàng Nhà nước công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng về tỷ giá giao dịch liên ngân hàng và biên độ dao động cho phép (hiện tại là ±1%). Theo đó, định hướng của Ngân hàng Nhà nước là:

(i) Cơ bản giữ tỷ giá ổn định, song có xem xét diễn biến trên thị trường ngoại hối thế giới (sự biến động của các ngoại tệ mạnh, đặc biệt là USD) để điều chỉnh khi cần thiết.

(ii) Cho phép tỷ giá được dao động trong một biên độ nhất định (có lúc cao nhất lên đến ±5%, sau giảm còn ±3% và từ năm 2011 đến nay là ±1%).

(iii) Hàng năm, Ngân hàng Nhà nước đưa ra tuyên bố về giới hạn điều chỉnh của tỷ giá trong năm để thị trường biết trước (ví dụ tuyên bố điều chỉnh tỷ giá không quá ±2% năm trong năm 2014 và 2015).

(iv) Ngân hàng Nhà nước sẵn sàng can thiệp mỗi khi thị trường tự do có biến động mạnh. Trước hết, bằng các tuyên bố chính thức về ổn định thị trường. Sau đó, nếu thị trường vẫn có biến động mạnh, thì áp dụng các nghiệp vụ mua vào, bán ra USD để giữ tỷ giá ổn định.

(v) Nếu tỷ giá trên thị trường vẫn tiếp tục dao động mạnh trong một thời gian dài, Ngân hàng Nhà nước sẽ có động thái điều chỉnh tỷ giá, thường là với mức độ nhỏ vài phần trăm. Lần điều chỉnh tỷ giá lớn nhất gần đây là tháng 2/2011 với mức tăng 9%, các đợt điều chỉnh sau đó đều áp dụng mức độ giao động thấp hơn.

Đánh giá chính sách điều hành tỷ giá của Ngân hàng Nhà nước

Để Ngân hàng Nhà nước có khả năng thực thi được chế độ neo tỷ giá có điều chỉnh, hiện đang tồn tại các điều kiện khá thuận lợi sau:

- Cán cân thương mại nghiêng về xuất siêu trong 3 năm 2012-2014 (riêng năm 2014 xuất siêu 2 tỷ USD). Điều này khiến nguồn cung ngoại tệ tăng lên trong khi cầu ngoại tệ giảm mạnh (đặc biệt là đối với USD, do đặc điểm Việt Nam là phần lớn các hoạt động xuất - nhập khẩu được giao dịch bằng USD).

- Nguồn cung ngoại tệ tăng mạnh trong mấy năm qua không chỉ do xuất siêu, mà còn là kết quả tổng hợp của các nguyên nhân khác, trong đó có: Nguồn kiều hối gửi về nước tăng mạnh (đạt trên dưới khoảng 12 tỷ USD/năm); Nguồn vốn FDI giải ngân đạt khoảng 10-11,5 tỷ USD/năm; Nguồn vốn ODA giải ngân đạt khoảng 4 tỷ USD/năm.

- Với sự tăng mạnh của các nguồn cung ngoại tệ, Ngân hàng Nhà nước thông qua các hoạt động mua vào ngoại tệ, hiện nắm giữ trong tay một lượng dự trữ ngoại hối cao kỷ lục ước tính khoảng 35 tỷ USD. Lượng dự trữ ngoại hối cao cho phép Ngân hàng Nhà nước có khả năng can thiệp giữ ổn định tỷ giá mỗi khi thị trường có biến động lớn, bằng cách bán ra ngoại tệ khi giá lên nhằm giữ cho tỷ giá không dao động quá lớn.

- Tình trạng đô la (USD) hóa nền kinh tế đã giảm mạnh trong các năm gần đây, trong khi niềm tin vào đồng nội tệ tăng lên. Đồng thời, lãi suất tiết kiệm gửi bằng VND cao hơn nhiều so với gửi bằng USD. Các yếu tố đó khiến nhu cầu nắm giữ USD trong dân cư và tình trạng đầu cơ USD trên thị trường giảm mạnh, do vậy giảm áp lực về cầu ngoại tệ.

Thực tế, chế độ neo tỷ giá có điều chỉnh đã tạo nhiều thuận lợi cho hoạt động của các doanh nghiệp, đồng thời, giúp duy trì sự ổn định vĩ mô của nền kinh tế. Thực tế trong mấy năm vừa qua đã cho thấy: tác dụng tích cực của chính sách tỷ giá là: (i) Giữ cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp được ổn định. Việc tỷ giá được duy trì ổn định giúp các doanh nghiệp liên quan đến hoạt động xuất - nhập khẩu có thể lập kế hoạch sản xuất, kinh doanh trong năm và thực thi kế hoạch đó một cách ổn định; (ii) Giữ cho gánh nặng nợ nước ngoài của từng doanh nghiệp nói riêng và toàn bộ quốc gia nói chung không tăng lên; (iv) Giảm áp lực lên lạm phát. Việc giữ cho đồng nội tệ không bị mất giá trong một khoảng thời gian tương đối dài giúp giảm áp lực cả đối với lạm phát kỳ vọng và lạm phát thực tế.

Song, chính sách neo tỷ giá có điều chỉnh cũng gây ra không ít bất lợi cho nền kinh tế, cụ thể là:

- Ngân hàng Nhà nước hiện theo đuổi chính sách neo tỷ giá có điều chỉnh bằng cách giữ tỷ giá ổn định trong một thời gian khá dài và tuyên bố mức dao động tỷ giá thường không quá 2% năm. Trong khi đó, trên cục diện chung của thị trường thế giới, đồng USD hiện vẫn đang trong xu hướng lên giá mạnh so với hầu hết các đồng tiền chủ chốt khác trên thế giới.

- Neo giá trong lúc trên thế giới giá USD tăng, khiến đồng VND tăng giá quá cao so với USD cũng như so với các đồng tiền ngoại tệ khác, khiến năng lực cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu Việt Nam bị giảm mạnh. Đồng VND tăng giá quá cao không khuyến khích xuất khẩu, nhưng lại khuyến khích nhập khẩu, khiến xuất khẩu có thể giảm và nhập khẩu tăng, do đó nhập siêu có khả năng tăng.

- Việc đồng VND tăng giá quá cao so với USD còn gây ra tình trạng tỷ giá chính thức có thời điểm chênh lệch lớn so với tỷ giá thị trường tự do. Điều đó khiến hoạt động đầu cơ ngoại tệ vốn được giảm mạnh trong mấy năm qua có thể sẽ bùng quát quay trở lại. Hoạt động này nếu mạnh lên có thể sẽ gây bất lợi lớn cho hoạt động của thị trường ngoại hối.

- Việc USD liên tục tăng giá trong khi Ngân hàng Nhà nước vẫn duy trì tỷ giá ổn định trong một thời gian dài, sẽ có lúc buộc phải điều chỉnh tỷ giá cho sát thực tế nếu để tích tụ lâu ngày, chênh lệch tỷ giá quá cao so với thị trường tự do sẽ phải điều chỉnh với biên độ lớn, gây ra cơn sốc, bất ổn lớn.

Một số kiến nghị

Để việc thực thi chính sách neo tỷ giá có điều chỉnh đạt được hiệu quả tốt hơn, tác giả đề xuất một số kiến nghị sau:

Thứ nhất, không nên neo tỷ giá chỉ vào một ngoại tệ duy nhất là USD. Có một thực tế USD là đồng tiền có vai trò quan trọng hàng đầu trên thị trường thế giới, đồng thời phần lớn các giao dịch xuất - nhập khẩu của Việt Nam với nhiều quốc gia khác nhau được thực hiện bằng USD. Song, nếu theo giá trị kim ngạch xuất – nhập khẩu sau thị trường Mỹ chúng ta vẫn có khối lượng giao dịch đáng kể bằng các đồng tiền khác, chẳng hạn bằng Euro với EU và bằng Yen với Nhật Bản (hai thị trường này hiện chiếm khoảng 1/3 kim ngạch xuất - nhập khẩu của Việt Nam) và Tệ với Trung Quốc. Ngoài ra, vay nợ bằng Euro và Yen cũng chiếm một tỷ trọng đáng kể trong tổng nợ nước ngoài.

Do vậy, nên có công thức neo tỷ giá dựa trên rổ ngoại tệ chủ chốt (USD, Euro, Yen và Tệ) có tính đến quyền số của mỗi ngoại tệ trong tổng kim ngạch xuất – nhập khẩu và tổng vay nợ của nước ta.

Thứ hai, tránh đưa ra tuyên bố mức điều chỉnh tối đa của tỷ giá trong năm. Việc tuyên bố mức điều chỉnh tối đa cứng của tỷ giá trong năm có tác dụng tốt là thể hiện quyết tâm và ý chí của Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước muốn duy trì sự ổn định thị trường và sẵn sàng can thiệp khi cần để đảm bảo sự ổn định đó. Tuyên bố này cũng là định hướng để doanh nghiệp yên tâm lên kế hoạch sản xuất, kinh doanh năm mà không phải lo ngại sự biến động lớn của tỷ giá.

Tuy nhiên, việc đưa ra mức điều chỉnh tối đa cứng của tỷ giá trong năm sẽ gặp bất lợi khi tỷ giá trên thị trường ngoại hối quốc tế biến động mạnh. Chỉ trong khoảng thời gian từ tháng 6/2014 đến tháng 3/2015, USD đã lên giá 24%. Trong khi đó, Ngân hàng Nhà nước đã tuyên bố tỷ giá sẽ được điều chỉnh không quá 2%/năm trong năm 2014 và 2015. Điều đó đã đẩy Ngân hàng Nhà nước vào thế khó xử. Nếu thực hiện đúng tuyên bố đó để giữ chữ tín với thị trường, thì VND được định giá quá cao, gây bất lợi cho doanh nghiệp và nền kinh tế (như nêu trên). Còn nếu điều chỉnh tỷ giá vượt quá 2% để đảm bảo phù hợp với diễn biến thực tế thì Ngân hàng Nhà nước lại chịu tiếng là không giữ đúng cam kết của mình, gây mất niềm tin vào những tuyên bố tiếp theo.

Thứ ba, không nên để quá lâu không điều chỉnh tỷ giá. Việc USD liên tục tăng giá trong khi Ngân hàng Nhà nước vẫn duy trì tỷ giá ổn định trong một thời gian dài, khiến khi buộc phải điều chỉnh tỷ giá cho sát thực tế sẽ phải điều chỉnh với biên độ lớn, gây ra cú sốc bất ổn lớn. Do vậy, nên điều chỉnh tỷ giá thường xuyên hơn, song mỗi lần với biên độ điều chỉnh nhỏ để tránh gây sốc thị trường./.

Tài liệu tham khảo

Viện Kinh tế Tài chính - Học viện Tài chính(2015). Kỷ yếu Hội thảo khoa học Chính sách tỷ giá của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, ngày 15/4/2015