Cơ sở lý thuyết

Các khái niệm cơ bản về thị trường các-bon

Các-bon là một nguyên tố hóa học với ký hiệu C và số nguyên tử 6. Nó là phụ phẩm của quá trình đốt cháy nhiên liệu hóa thạch để tạo năng lượng, vận chuyển và sản xuất công nghiệp dưới dạng khí CO2 là chủ yếu. Khí CO2 là loại khí nhà kính chính, chiếm khoảng 3/4 lượng phát thải toàn cầu.

Theo Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), 5 loại khí nhà kính khác cần giảm phát thải là mêtan, nitơ oxit, hydrofluorocác-bon, perfluorocác-bons, lưu huỳnh hexafluoride. Do CO2 là loại khí nhà kính chủ yếu, 5 loại khí còn lại được quy đổi ra CO2 tương đương dựa trên tác động của từng loại khí này lên môi trường, ví dụ, 1 tấn mêtan tương đương 21 tấn CO2. Trong nghiên cứu này, thuật ngữ các-bon đại diện cho CO2 và 05 loại khí nhà kính khác kể trên quy đổi ra CO2 (CO2 tương đương).

Thị trường, có thể hiểu đơn giản là nơi mà người mua và người bán tương tác để xác định giá và thực hiện trao đổi hàng hóa. Khái niệm này không bị giới hạn bởi vị trí vật lý, có thể tồn tại trên nền tảng ảo hoặc trực tuyến miễn là người mua và người bán có khả năng tương tác để xác định giá cả và thực hiện trao đổi hàng hóa. Khái niệm về thị trường nêu trên cũng là phù hợp với khái niệm thị trường của thị trường các-bon. Tuy nhiên, trong trường hợp thị trường các-bon, hàng hóa của thị trường các-bon không phải là hàng hóa thông thường mà là hàng hóa đặc biệt, phi vật thể là hạn ngạch phát thải khí nhà kính và tín chỉ các-bon.

Hạn ngạch phát thải khí nhà kính (hay hạn ngạch phát thải): Theo Theice.com (2022), Hạn ngạch phát thải khí nhà kính là giấy phép do chính phủ cấp, cho phép một công ty hoặc tổ chức phát thải một lượng các-bon đioxit (CO2) hoặc CO2 tương đương cụ thể vào khí quyển. Đơn vị của hạn ngạch phát thải là tấn CO2.

Tín chỉ các-bon: Theo Ủy ban châu Âu (2023), tín chỉ các-bon là giấy phép được cấp và xác nhận bởi cơ quan có thẩm quyền (có thể là cơ quan chính phủ hoặc tổ chức quốc tế) cho một tổ chức hoặc dự án vì đã giảm hoặc tránh phát thải một lượng khí CO2 tương đương. Đơn vị của tín chỉ các-bon là tấn CO2.

Tín chỉ các-bon có thể được bù trừ với hạn ngạch phát thải thông qua cơ chế bù trừ các-bon. Theo Ủy ban châu Âu (2023), bù trừ các-bon là một kỹ thuật hoặc bút toán đại diện cho việc một hạn ngạch phát thải được bù trừ bởi một tín chỉ các-bon trong trường hợp tín chỉ các-bon được mua để bù đắp cho lượng phát thải thực vượt quá hạn ngạch phát thải được cấp.

Chính sách tài chính cho thị trường các-bon

Chính sách tài chính cho thị trường các-bon đề cập đến những biện pháp, cơ chế tài chính và quy định được thiết lập và thực hiện bởi các chính phủ để thiết lập và vận hành thị trường các-bon trong ngắn hạn, phát triển thị trường các-bon để thúc đẩy chuyển đổi sang nền kinh tế các-bon thấp trong dài hạn.

Dựa trên kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia tập trung vào việc xây dựng và triển khai các chính sách tài chính cho thị trường các-bon, bao gồm: (i) Chính sách cấp, đấu giá hạn ngạch phát thải; (ii) Chính sách thuế đối với giao dịch hạn ngạch phát thải, chính sách phí, lệ phí đối với giao dịch và đấu giá hạn ngạch phát thải; (iii) Chính sách sử dụng số tiền thu được từ thị trường các-bon; (iv) Chính sách bình ổn thị trường; (v) Chính sách giao dịch hạn ngạch phát thải; và (vi) Chính sách xử phạt. Những chính sách này có vai trò quan trọng trong việc thiết lập và vận hành thị trường các-bon, và các quốc gia đều tập trung xây dựng và triển khai trước tiên như là các biện pháp tài chính chủ chốt.

Kinh nghiệm từ Vương quốc Anhvà Liên minh châu Âu

Chính sách cấp, đấu giá hạn ngạch phát thải

Sau khi kiểm kê khí nhà kính và xác định lượng phát thải quốc gia và ngành Anh và EU, chia tổng phát thải thành đơn vị tấn CO2 và phân bổ cho công ty phát thải miễn phí hoặc qua đấu giá. Việc này do cơ quan tài chính/kinh tế trung ương quyết định dựa trên bối cảnh môi trường, kinh tế, xã hội, chiến lược kinh tế và lịch sử phát thải.

Ở Anh và EU, đấu giá là cách thức chính để phân phối hạn ngạch phát thải. Ở Anh, gần 94% tổng hạn ngạch phát thải năm 2022 (khoảng 81 triệu hạn) được phân phối thông qua đấu giá, còn lại chỉ khoảng 6% (khoảng 5 triệu hạn) được phân bổ miễn phí. Tại EU, theo từng giai đoạn, việc phân phối hạn ngạch phát thải có tỷ lệ khác nhau giữa đấu giá và phân bổ miễn phí. Tuy nhiên, xu hướng chung là giảm dần việc phân bổ miễn phí và tăng dần việc đấu giá. Ở giai đoạn hiện nay (2021-2030), EU sẽ đấu giá 57% tổng hạn ngạch phát thải, và một số lĩnh vực như năng lượng sẽ áp dụng đấu giá cho toàn bộ hạn ngạch. Cơ quan tài chính trung ương của Anh và EU chịu trách nhiệm quản lý, giám sát, và ban hành chính sách đấu giá.

Chỉ một phần nhỏ hạn ngạch phát thải được phân bổ miễn phí ở Anh, EU và tỷ lệ này đang giảm dần. Việc phân bổ miễn phí được cân nhắc cẩn thận để ngăn chặn việc lợi dụng chính sách, tạo lợi nhuận không công bằng hoặc giảm động viên giảm phát thải.

Chính sách thuế đối với giao dịch hạn ngạch phát thải, chính sách phí, lệ phí đối với giao dịch và đấu giá hạn ngạch phát thải

Giao dịch hạn ngạch phát thải trên thị trường các-bon tại Anh và EU đều thuộc đối tượng chịu thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập doanh nghiệp với mức thuế suất phổ thông, thông thường. Nguyên tắc xác định lợi nhuận (hoặc lỗ) từ giao dịch hạn ngạch phát thải tại Anh và EU là như nhau, đều lấy doanh thu bán hạn ngạch phát thải trừ chi phí mua hạn ngạch phát thải.

Phí giao dịch hạn ngạch phát thải tại Anh được phân loại theo 03 loại nhà giao dịch là nhóm A ứng với các nhà giao dịch nhỏ, nhóm B ứng với các nhà giao dịch vừa, và nhóm C ứng với các nhà giao dịch lớn. EU thu phí giao dịch theo đơn vị 1000 hạn ngạch phát thải với mức phí giao động từ 2,5 Euro đến 3,9 Euro tùy từng nước trong khu vực EU.

Mức lệ phí trúng đấu giá (tương ứng với 2 lô hoặc 1000 hạn ngạch phát thải) tại Anh và Bắc Ireland là 4,68 Euro, Đức là 3,50 Euro, Ba Lan và các quốc gia khác trong EU là 4,68 Euro. Ngoài ra, ở Anh, người trúng đấu giá còn phải trả thêm lệ phí hợp đồng đấu giá hạn ngạch phát thải, là 1,75 Bảng Anh mỗi lô trúng đấu giá, tương đương với 0,0035 Bảng Anh mỗi hạn ngạch phát thải. Các khoản lệ phí đấu giá hạn ngạch phát thải này sẽ được thu bởi Bộ Tài chính Anh và các quốc gia trong EU từ người thắng đấu giá.

Chính sách sử dụng số tiền thu được từ thị trường các-bon

Ở Anh, các khoản thu từ thị trường các-bon đầu tiên được chuyển vào Bộ Tài chính Anh (Kho bạc Anh), và sau đó, toàn bộ số tiền này cùng với các nguồn khác trong ngân sách sẽ được dành cho mục tiêu về khí hậu và năng lượng mà không có hạn chế.

Ở EU, phần lớn các quốc gia trong EU chuyển số tiền thu được từ thị trường các-bon vào quỹ riêng cho mục đích khí hậu và môi trường.

Chính sách bình ổn thị trường

EU thành lập Quỹ dự trữ bình ổn thị trường để điều tiết hạn ngạch phát thải ra thị trường để ổn định giá hạn ngạch phát thải; cho phép các cơ chế gửi hạn ngạch tại ngân hàng tuy nhiên, việc vay mượn ngân hàng để sử dụng hạn ngạch chưa được quy định cụ thể; khuyến nghị chủ thể tham gia thị trường các-bon cần có chiến lược mua và nắm giữ hạn ngạch dài hạn; đồng thời khuyến khích các nhà đầu tư tài chính tổ chức tham gia thị trường.

Các biện pháp ổn định thị trường nêu trên của EU cũng được áp dụng tại Anh. Ngoài ra, Chính phủ Anh áp giá khởi điểm để đấu giá là 22 Bảng Anh cho mỗi hạn ngạch phát thải để đảm bảo giá hạn ngạch phát thải không xuống thấp hơn mức giá này.

Chính sách giao dịch hạn ngạch phát thải

Thị trường các-bon của EU và Anh gồm 3 phần chính: thị trường đấu giá (hay còn gọi là thị trường sơ cấp), thị trường giao ngay và thị trường phái sinh, với phần lớn giao dịch ở dạng phái sinh. Từ năm 2018, hạn ngạch phát thải đã được phân loại là công cụ tài chính tại cả Anh và EU. Do đó, các quy tắc giao dịch của thị trường tài chính bao gồm: Các quy tắc của thị trường tài chính (Markets in Financial Instruments Regulation – MiFIR), Quy tắc chống lạm dụng thị trường (Market Abuse Regulation - MAR), Chỉ thị chống giao dịch nội gián và thao túng thị trường (Criminal sanctions for insider dealing and market manipulation - CSMAD) và Chỉ thị chống rửa tiền (Anti-Money Laundering Directive - AMLD). Một số quy tắc thị trường tài chính sẽ không áp dụng cho giao dịch hạn ngạch phát thải trên thị trường các-bon bao gồm: Chỉ thị Bản cáo bạch, Chỉ thị Công ty Minh bạch, Chỉ thị Cam kết Đầu tư Tập thể vào Chứng khoán có thể Chuyển nhượng (UCITS) và Chỉ thị Tài sản thế chấp Tài chính.

Đối với thị trường sơ cấp (đấu giá), đối tượng tham gia thị trường chỉ bao gồm các doanh nghiệp phải tuân thủ mức hạn ngạch phát thải (compliance entities). Đối với thị trường thứ cấp (giao ngay, phái sinh), đối tượng tham gia thị trường bao gồm: các doanh nghiệp được tham gia thị trường sơ cấp nói trên, các trung gian tài chính (ngân hàng, tổ chức tín dụng, công ty môi giới, công ty đầu tư) và các nhà đầu tư/đầu cơ. Tuy nhiên, riêng với các nhà đầu tư, thị trường không cho phép cá nhà đầu tư cá nhân mà chỉ cho phép các tổ chức đầu tư (như quỹ phòng hộ/hưu trí, quỹ ủy thác, quỹ đầu tư bán lẻ) tham gia thị trường.

Chính sách xử phạt

Ở Anh, các chủ thể phải trả khoản tiền phạt 100 Bảng Anh (129,12 USD) cho mỗi tấn CO2 thải ra mà không có hạn ngạch phát thải tương ứng. Tại EU, mức phạt này là 100 Euro (118,27 USD). Đồng thời, cả Anh và EU cũng công bố tên các doanh nghiệp không tuân thủ để răn đe (Ủy ban Châu Âu, 2022).

Kinh nghiệm cho Việt Nam

Hiện nay, Việt Nam chưa có thị trường các-bon và chưa có hệ thống chính sách tài chính được xây dựng hiệu lực hiệu quả, phù hợp để thiết lập và vận hành thị trường các-bon. Một điều đáng lưu ý là hàng hóa giao dịch trên thị trường các-bon của Việt Nam là cả hạn ngạch phát thải và tín chỉ các-bon thay vì chỉ có hạn ngạch phát thải như Anh, EU. Việt Nam có thể cân nhắc, tham khảo kinh nghiệm về chính sách tài chính cho thị trường các-bon của Anh và EU là các nước đã có thời gian dài phát triển thị trường này, tập trung vào 06 chính sách tài chính mà Anh và EU đã xây dựng, ban hành và thực thi như sau:

Về cấp, đấu giá hạn ngạch phát thải: Việt Nam cần tiến hành tổng kiểm kê khí nhà kính, xác định mức phải thải để xác định tổng mức hạn ngạch phát thải được phân bổ cho từng giai đoạn. Xét bối cảnh các ngành công nghiệp của Việt Nam chủ yếu là ở trình độ công nghệ thấp, khó giảm phát thải được ngay, đồng thời Việt Nam mới ở giai đoạn đầu của thị trường các-bon và cần thời gian để các chủ thể làm quen với thị trường, có thể cân nhắc phương án phân bổ miễn phí. Quá trình phân bổ miễn phí cần được cân nhắc, quản lý và giám sát chặt chẽ để hạn chế việc lợi dụng. Đồng thời, có kế hoạch để chuyển dần từ phân bổ miễn phí sang đấu giá. Chính sách đấu giá cần phải được nghiên cứu, hoàn thiện để đảm bảo thuận lợi và tránh vướng mắc trong thực hiện.

Về chính sách thuế đối với giao dịch hạn ngạch phát thải, tín chỉ các-bon, chính sách phí, lệ phí đối với giao dịch và đấu giá hạn ngạch phát thải, tín chỉ các-bon: Việt Nam có thể cân nhắc phương án thu thuế giá trị gia tăng và thu nhập doanh nghiệp đối với giao dịch hạn ngạch phát thải, tín chỉ các-bon ở thị trường thứ cấp ở mức thuế suất phổ thông thông thường, đồng thời có phương án khuyến khích giao dịch phái sinh ở thị trường thứ cấp để tối ưu nguồn thu thuế từ thị trường các-bon.

Đối với phí giao dịch, Việt Nam cần rà soát thực tiễn triển khai để xác định chi phí thực tế của giao dịch hạn ngạch phát thải, tín chỉ các-bon tại Việt Nam, qua đó đề xuất mức phí phù hợp. Tương tự đối với trường hợp lệ phí đấu giá, Chính phủ cần ban hành khung khổ chính sách về đấu giá, bao gồm cả mức lệ phí đấu giá, lệ phí nộp hồ sơ, … đảm bảo phù hợp thực tiễn là bù đắp đủ chi phí và tuân thủ quy định của Luật Phí, lệ phí.

Về chính sách sử dụng số tiền thu được từ thị trường các-bon: Theo kinh nghiệm của Anh và EU, Việt Nam có thể cân nhắc phương án chuyển số tiền thu được từ thị trường các-bon vào Quỹ Bảo vệ môi trường để quản lý, sử dụng cho các mục đích về môi trường, khí hậu, chuyển dịch năng lượng.

Về chính sách bình ổn thị trường: Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của Anh và EU để cân nhắc, ban hành các chính sách bình ổn thị trường như sau:

- Thành lập Quỹ dự trữ bình ổn thị trường để điều tiết thị trường thông qua việc bán ra hoặc mua vào hạn ngạch phát thải/tín chỉ các-bon trong trường hợp giá tăng hoặc giảm đột biến.

- Cho phép các chủ thể gửi hạn ngạch phát thải/tín chỉ các-bon chưa sử dụng đến vào ngân hàng để sử dụng sau, qua đó tăng sự linh hoạt cho các chủ thể tham gia thị trường. Việt Nam cũng có thể cân nhắc việc vay mượn hạn ngạch phát thải, tín chỉ các-bon nhưng cần phải quản lý và kiểm soát cẩn thận để tránh tình trạng lạm dụng hoặc tạo ra các vấn đề về nợ nần.

- Có biện pháp tăng niềm tin và ổn định nhà đầu tư, khuyến khích nhà đầu tư có chiến lược đầu tư dài hạn, ngăn chặn thông tin sai lệch, tin đồn. Việt Nam cũng có thể khuyến khích trung gian tài chính, nhà đầu tư tổ chức tham gia để tăng tính ổn định, hiệu quả của thị trường.

- Có biện pháp kiểm soát giá như giá khởi điểm (giá sàn) đấu giá, đảm bảo giá hạn ngạch phát thải không giảm xuống dưới mức giá này, qua đó ổn định thị trường và đảm bảo tính khả thi của chính sách giảm phát thải.

Về chính sách giao dịch hạn ngạch phát thải: Việt Nam có thể cân nhắc áp dụng quy tắc giao dịch của thị trường tài chính đối với giao dịch hạn ngạch phát thải, tín chỉ các-bon ở thị trường thứ cấp. Việc này giúp giảm chi phí, thời gian để ban hành quy định mới về giao dịch của thị trường các-bon, đồng thời tận dụng được quy định sẵn có của thị trường tài chính.

Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của Anh, EU về chủ thể tham gia thị trường sơ cấp và thứ cấp, đồng thời tham khảo quy định không cho phép nhà đầu tư cá nhân tham gia thị trường, qua đó ngăn chặn sự tác động của nhà đầu tư cá nhân không chuyên nghiệp lên thị trường, giúp thị trường chuyên nghiệp và hiệu quả hơn.

Về chính sách xử phạt: Việt Nam có thể cân nhắc ban hành mức xử phạt hành chính bằng tiền ở mức hợp lý với vi phạm phát thải quá mức (không có hạn ngạch phát thải hoặc tín chỉ các-bon để bù trừ) và các hình thức phạt khác như bêu tên trên truyền thông.

Thông qua việc ban hành chính sách tài chính cho thị trường các-bon phù hợp, hiệu lực hiệu quả, tập trung trước mắt vào 6 chính sách tài chính quan trọng nêu trên có thể góp phần giúp Bộ Tài chính hoàn thành nhiệm vụ Chính phủ giao tại Nghị định số 06/2022/NĐ-CP ngày 07/01/2022 là “ban hành cơ chế quản lý tài chính cho hoạt động của thị trường các-bon”, đồng thời phục vụ việc vận hành thí điểm thị trường các-bon vào năm 2025.

* Bài viết là sản phẩm của Đề tài nghiên cứu “Chính sách tài chính cho thị trường các-bon: Kinh nghiệm quốc tế và kiến nghị cho Việt Nam”

Tài liệu tham khảo:

1. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), Hoạt động hỗ trợ dự án đầu tư theo cơ chế phát triển sạch (CDM);
2. Đào Quang Minh và Nguyễn Thị Kiều Trinh (2021), Đề xuất phát triển khung pháp lý cho thị trường các-bon ở Việt Nam - kinh nghiệm từ thị trường mua bán khí thải của liên minh châu Âu (EU ETS);
3. Đào Thị Hồng Minh, 2020, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, Quy định của pháp luật về vị trí, vai trò của Bộ Tư pháp trong việc giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về xây dựng pháp luật;
4. Đỗ Nam Thắng, 2021, Lợi ích của áp dụng thị trường các-bon, Tạp chí Môi trường số 8/2021, http://tapchimoitruong.vn/dien-dan--trao-doi-21/loi-ich-cua-ap-dung-thi-truong-cac-bon-25751;
5. Bo Chen and Rui Wu (2022), Legal and Policy Pathways of Các-bon Finance: Comparative Analysis of the Các-bon Market in the EU and China. European Business Organization Law Review (2023) 24:41–68. https://doi.org/10.1007/s40804-022-00259-x;
6. Bộ Môi trường New Zealand, (2011), Emissions Trading Scheme Review 2011: Issues statement and call for written submission. Emissions Trading Scheme Review Panel. Wellington: Ministry for the Environment. https://environment.govt.nz/assets/Publications/Files/issues-statement.pdf;
7. Bộ Nông nghiệp Anh, 2023, Phí giao dịch hạn ngạch phát thải và tín chỉ các-bon tại Anh, https://www.daera-ni.gov.uk/articles/emissions-trading-schemes-fees-charges-and-civil-penalties.