Bài viết phân tích thực trạng và đưa ra một số giải pháp rà soát, sắp xếp lại các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách theo tinh thần Chỉ thị số 22/CT-TTg ngày 27/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác quản lý đối với các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách để thực hiện cơ cấu lại chi ngân sách nhà nước hiệu quả hơn trong thời gian tới.

Đặt  vấn đề

Thời gian qua, việc cơ cấu lại ngân sách nhà nước (NSNN) đã có nhiều chuyển biến tích cực nhưng vẫn còn một số tồn tại, hạn chế như: tình trạng phân bổ ngân sách dàn trải, sử dụng chưa hiệu quả. Bên cạnh đó, việc thành lập nhiều Quỹ Tài chính nhà nước (TCNN) ngoài ngân sách ở Trung ương và địa phương cũng làm phân tán nguồn lực TCNN.

Nhằm hoàn thiện chính sách pháp luật về quản lý, sử dụng các Quỹ TCNN ngoài ngân sách, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 575/NQ-UBTVQH14 ngày 13/9/2018 thành lập Đoàn Giám sát về thực hiện các chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng các Quỹ TCNN ngoài NSNN giai đoạn 2013 - 2018.

Trong thời gian tới, nhằm tiếp tục cơ cấu lại chi NSNN, tập trung nguồn lực ngân sách để quản lý, sử dụng có hiệu quả, đáp ứng tốt hơn các nhu cầu chi lớn để thực hiện 3 khâu đột phá trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước giai đoạn 2011 - 2020 được Đảng và Nhà nước đã đề ra. Theo đó, cần xây dựng đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, góp phần duy trì đà tăng trưởng hợp lý của nền kinh tế, giải quyết tốt các vấn đề an sinh xã hội.

Trong phạm vi bài viết, tác giả đề cập đến một trong những giải pháp quan trọng để thực hiện mục tiêu này là tiếp tục đẩy mạnh rà soát, sắp xếp lại các Quỹ TCNN ngoài NSNN theo tinh thần Chỉ thị số 22/CT-TTg ngày 27/8/2015 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác quản lý đối với các quỹ TCNN ngoài NSNN.

Quỹ Tài chính nhà nước ngoài ngân sách và những kết quả đạt được

Về mặt khái niệm, có nhiều định nghĩa khác nhau, nhưng đa số các nhà khoa học đều cho rằng, quỹ TCNN là quỹ tiền tệ mà Nhà nước là chủ sở hữu, tổ chức huy động và sử dụng theo mục đích của Nhà nước. Trong hệ thống các quỹ TCNN thì NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất, chịu sự chi phối chặt chẽ của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội). Tuy nhiên, bên cạnh Quỹ NSNN còn xuất hiện các quỹ TCNN ngoài NSNN được thành lập nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý những biến động bất thường trong quá trình phát triển và để hỗ trợ thêm cho quỹ NSNN trong những lĩnh vực mà quỹ NSNN chưa thực hiện được.

So với Quỹ NSNN thì các quỹ TCNN ngoài NSNN có đặc trưng cơ bản là nhằm giải quyết những biến động bất thường, không dự báo trước được trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà nước phải có trách nhiệm xử lý. Cơ chế huy động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tương đối linh hoạt. Việc sử dụng các quỹ TCNN ngoài NSNN thường có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển của Nhà nước đối với từng loại quỹ. Sự ra đời và tồn tại của từng loại quỹ ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự kiện kinh tế - xã hội và các tình huống nhất định.

Theo kết quả rà soát, cả nước hiện có khoảng trên 40 quỹ/loại quỹ TCNN được thành lập (Trung ương có 26 quỹ; địa phương khoảng trên 20 quỹ/loại quỹ). Ở Trung ương, có 17 bộ, cơ quan Trung ương được thành lập hoặc giao quản lý quỹ (Quỹ Bảo hiểm y tế; Quỹ Bảo hiểm xã hội bắt buộc; Quỹ Bảo hiểm xã hội tự nguyện; Quỹ Bảo hiểm thất nghiệp; Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam; Quỹ Bảo trì đường bộ Trung ương; Quỹ Phát triển khoa học công nghệ quốc gia; Quỹ Đổi mới công nghệ quốc gia...), với quy mô chiếm khoảng 95% tổng nguồn vốn hoạt động của các quỹ TCNN.

Ở địa phương, các quỹ được thành lập ở hầu hết các địa phương như: Quỹ Phát triển đất, Quỹ Bảo trì đường bộ, Quỹ Bảo vệ môi trường, Quỹ Bảo vệ và phát triển rừng, Quỹ Phòng chống thiên tai, Quỹ Phòng chống tội phạm, Quỹ Hỗ trợ phát triển hợp tác xã…; có một số quỹ chỉ được thành lập ở một địa phương phù hợp với thực tế và đặc thù của địa phương như: Quỹ Hỗ trợ ngư dân của Quảng Nam, Đà Nẵng và Quảng Ngãi…

Nhìn chung, các quỹ TCNN được thành lập và hoạt động theo quy định của pháp luật có liên quan (Luật của Quốc hội, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ...). Theo chức năng, Bộ Tài chính đã chủ trì hoặc phối hợp với các bộ, ngành có liên quan ban hành trên 40 văn bản hướng dẫn thực hiện chế độ quản lý tài chính, kế toán đối với các quỹ TCNN của Trung ương và một số quỹ TCNN địa phương. Mục đích tính chất, phạm vi hoạt động của các quỹ cũng tương đối đa dạng...

Quỹ TCNN thường được tổ chức gồm hội đồng quản lý, ban kiểm soát và cơ quan chuyên môn hoặc ban giám đốc và bộ phận nghiệp vụ quỹ. Tùy theo quy mô và tính chất hoạt động, tổ chức bộ máy quỹ có thể hình thành bộ máy riêng biệt, được giao chỉ tiêu biên chế, hoặc theo chế độ kiêm nhiệm (nhưng vẫn thực hiện công tác hạch toán kế toán các khoản thu, chi của quỹ theo quy định). Riêng các Quỹ Bảo hiểm xã hội, Bảo hiểm y tế, Bảo hiểm thất nghiệp là các quỹ có quy mô lớn, phạm vi hoạt động rộng, do Bảo hiểm Xã hội Việt Nam quản lý, tổ chức bộ máy theo hệ thống dọc, tập trung, thống nhất từ Trung ương đến cấp tỉnh, huyện.

Không thể phủ nhận vai trò tích cực của các quỹ TCNN ngoài NSNN. Trước những biến động bất thường, cần phải có ứng phó kịp thời (như bão lụt, thiên tai, dịch bệnh xảy ra trên diện rộng, tăng giá xăng dầu…).

Trong điều kiện nguồn lực NSNN còn hạn chế, một số quỹ tài chính đã thực hiện hiệu quả trong việc huy động đóng góp của các doanh nghiệp (DN), các tổ chức kinh tế, người lao động (chủ yếu là huy động bắt buộc) và các tổ chức, cá nhân khác trong và ngoài nước; qua đó, thúc đẩy quá trình xã hội hóa, huy động thêm được nguồn lực tài chính trong xã hội để phục vụ cho một số mục tiêu của cộng đồng hoặc của ngành, lĩnh vực, góp phần giải quyết có hiệu quả nhiều vấn đề kinh tế - xã hội, giảm dần sự bao cấp từ NSNN. Việc sử dụng quỹ TCNN, với cơ chế linh hoạt sẽ xử lý kịp thời, góp phần ổn định tình hình kinh tế - xã hội.

Việc hình thành các quỹ TCNN ngoài NSNN được coi là một giải pháp quan trọng để điều hành nền tài chính quốc gia một cách linh hoạt hơn, đồng thời là biện pháp nhằm hỗ trợ cho Quỹ NSNN. Vấn đề quan trọng là việc hình thành các quỹ TCNN ngoài NSNN phải dựa trên cơ sở các quy định của Nhà nước, phù hợp với điều kiện của đất nước, được sự ủng hộ của cộng đồng và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế- xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.

Một số tồn tại, hạn chế

Bên cạnh những tác động tích cực, hiện nay còn một số tồn tại hạn chế trong quản lý và giám sát hoạt động của các quỹ TCNN ngoài NSNN. Cụ thể như: Việc thành lập quá nhiều quỹ làm phân tán nguồn lực TCNN. Thời gian qua, số lượng quỹ TCNN được thành lập mới có xu hướng tăng nhanh, đồng thời, có thực trạng chung là khi trình Quốc hội ban hành các Luật quản lý chuyên ngành đều kèm theo các quy định về thành lập các quỹ TCNN; trong đó, có nhiều quỹ trùng lặp về mục tiêu, nguồn thu, nhiệm vụ chi và đối tượng phục vụ… dẫn đến chồng chéo về chức năng nhiệm vụ, phân tán nguồn lực, hạn chế hiệu quả sử dụng.

Trong đó có một số quỹ TCNN như: Quỹ Đầu tư phát triển địa phương và Quỹ Phát triển nhà địa phương trùng lặp về chức năng nhiệm vụ; Quỹ Phòng, chống thiên tai và Quỹ Phòng, chống lụt bão có cùng mục tiêu, nhiệm vụ là hỗ trợ khắc phục hậu quả thiên tai, lụt bão trên địa bàn; các Quỹ Hỗ trợ nông dân, Quỹ Hỗ trợ phát triển hợp tác xã, Quỹ quốc gia giải quyết việc làm, Quỹ Giải quyết việc làm địa phương có chung đối tượng phục vụ là nông dân...

Bên cạnh đó cũng tồn tại một số trường hợp, nguồn thu ban đầu bản chất là của NSNN thì lại quy định đưa vào quỹ TCNN, hoặc nhiệm vụ chi của quỹ trùng với nhiệm vụ chi của NSNN, làm cho nguồn lực NSNN bị phân tán; trong khi hoạt động thu, chi của các quỹ lại không được kiểm soát chặt chẽ theo quy định của Luật NSNN.

Từ thực trạng trên cho thấy, cơ chế quản lý, sử dụng các quỹ TCNN ngoài NSNN đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế, hiệu quả hoạt động chưa cao. Trừ một số quỹ tài chính có quy mô lớn tổ chức bộ máy tương đối hoàn chỉnh, đa số quỹ, thành viên hội đồng quản lý chủ yếu là kiêm nhiệm. Bên cạnh đó, trình độ và năng lực cán bộ quản lý, điều hành còn hạn chế, dẫn đến hiệu quả hoạt động của một số quỹ TCNN còn thấp, chưa thực hiện đúng mục tiêu khi thành lập quỹ, sử dụng kinh phí sai quy định pháp luật, làm thất thoát, lãng phí nguồn NSNN; Việc kiểm tra, giám sát chưa được thực hiện thường xuyên, hiệu quả chưa cao.

Đề xuất giải pháp

Để tăng cường hiệu quả quản lý đối với các quỹ TCNN ngoài ngân sách, các cấp, các ngành cần tập trung một số giải pháp như sau:

Một là, việc thành lập, quản lý, sử dụng quỹ TCNN có nguồn từ ngân sách phải thực hiện các yêu cầu, điều kiện về việc thành lập quỹ; nguyên tắc quản lý, sử dụng quỹ; quỹ định về công khai quỹ theo quy định của pháp luật.

Hai là, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về quản lý quỹ TCNN. Các bộ, ngành khi được giao nhiệm vụ chủ trì xây dựng các Luật quản lý chuyên ngành không kèm theo các quy định về việc thành lập các quỹ TCNN. Trường hợp thực sự cần thiết phải thành lập mới các quỹ TCNN phải đáp ứng các điều kiện theo quy định của Luật NSNN.

Ba là, tiếp tục rà soát, cơ cấu lại các quỹ TCNN hiện hành để phát huy hiệu quả hoạt động quỹ, đáp ứng được các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Trường hợp quỹ hoạt động không đúng tôn chỉ, mục đích, không hiệu quả; quỹ đã hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ đề ra thì thực hiện giải thể hoặc trình cấp có thẩm quyền giải thể theo quy định của pháp luật.

Bốn là, xem xét, sáp nhập một số quỹ trùng lặp về mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ, để giảm đầu mối quỹ, tập trung nguồn lực TCNN. Đối với những quỹ có nguồn thu, nhiệm vụ chi trùng lặp với nguồn thu, nhiệm vụ chi của NSNN phải có phương án xử lý cụ thể, chuyển nguồn thu, nhiệm vụ chi của quỹ vào NSNN. Trước mắt, đối với các quỹ đã thành lập và hoạt động theo quy định của các Luật chuyên ngành, cần rà soát, thay đổi phương thức quản lý, chuyển dần sang thực hiện theo phương thức Nhà nước đặt hàng, giao nhiệm vụ thay cho việc NSNN hỗ trợ trực tiếp cho quỹ.

 Tài liệu tham khảo:

1. Kim Ngân (2016), Cơ cấu lại thu, chi ngân sách theo hướng bền vững;
2. Đặng Thị Hàn Ni (2013), Quỹ TCNN ngoài ngân sách: Cần được luật hóa, Tạp chí Tài chính số 8/2013;
3. Nguyễn Minh Tân (2016), Giải pháp tăng cường công tác quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Bộ Tài chính;
4. Thu Hường (2018), Quỹ tài chính ngoài ngân sách cần được siết chặt,  Báo Kiểm toán số 12 số ngày 22/3/2018;
5. Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2017), Sách Tài chính Việt Nam 2016;
6. Luật NSNN và các văn bản liên quan.