Quá trình đổi mới cơ cấu và cơ chế phân bổ nguồn lực ngân sách nhà nước

Cơ chế phân bổ nguồn lực ngân sách nhà nước (NSNN) đối với các đơn vị sự nghiệp công trong thời gian qua đã có sự chuyển đổi mạnh mẽ từ phân bổ dựa trên các yếu tố đầu vào sang hướng tới phân bổ theo kết quả hoạt động. Cụ thể:

Trong giai đoạn 1986-2000, NSNN đảm bảo cấp toàn bộ kinh phí đối với các đơn vị sự nghiệp do Nhà nước thành lập. NSNN cấp phát kinh phí, việc chi tiêu của các đơn vị sự nghiệp được thực hiện trên cơ sở dự toán chi tiêu đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, định mức chi tiêu và chế độ chi tiêu tài chính mà nhà nước quy định.

Tuy nhiên, trong giai đoạn này, do chưa có cơ chế cụ thể tạo động lực khuyến khích các đơn vị sự nghiệp tiết kiệm kinh phí NSNN, giảm biên chế, việc phân bổ nguồn lực NSNN theo các khoản mục đầu vào nên còn tạo sự ỷ lại và phụ thuộc vào NSNN của các đơn vị sự nghiệp. Mặt khác, trong điều kiện đặc thù một số cơ quan, đơn vị sự nghiệp có nguồn thu, một số khác lại không có nguồn thu đã dẫn tới mất cân bằng trong phân phối nguồn lực giữa các đơn vị sự nghiệp. Thêm vào đó, cơ chế thu phí chưa hợp lý càng làm cho việc phân bổ nguồn lực NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp công  kém hiệu quả.

Từ 2001 đến nay, thực hiện các nghị quyết của Trung ương, của Đảng, Quốc hội đã thông qua Luật NSNN năm 2002, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các quyết định về định mức phân bổ ngân sách cho các cơ quan trung ương và địa phương, trong đó có các đơn vị sự nghiệp công lập. Việc phân bổ ngân sách chi đầu tư theo các giai đoạn được thực hiện theo các quyết định như: Quyết định 210/2006/QĐ-TTg ngày 12/9/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2007-2010; Quyết định 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN giai đoạn 2011-2015; Phân bổ chi thường xuyên qua các giai đoạn được thực hiện theo Quyết định 139/2003/QĐ-TTg ngày 11/7/2003 về định mức phân bổ dự toán chi NSNN năm 2004;

Quyết định 151/2006/QĐ-TTg ngày 29/6/2006 về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2007; Quyết định 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2011. Ngoài ra, Chính phủ đã ban hành Nghị định 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu; Nghị định 43/2006/NĐ-CP CP ngày 25/4/2006 quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập;…

Việc quy định phân bổ ngân sách cho các đơn vị sự nghiệp công lập theo các tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách đã tạo sự minh bạch, rõ ràng trong phân bổ nguồn lực NSNN đối với lĩnh vực sự nghiệp nói chung và các đơn vị sự nghiệp nói riêng. Hơn thế, một trong những tiêu chí phân bổ nguồn lực NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công lập đã dựa vào kết quả hoạt động của năm trước liền kề nên phần nào cho thấy việc phân bổ NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công đã dần hướng tới kết quả, hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp.

Đặc biệt, trong giai đoạn từ 2017 đến 2020, việc phân bổ NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công lập được thực hiện theo Nghị quyết 266/2016/UBTVQH14 ngày 04/10/2016 về ban hành nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2017; Quyết định 46/2016/QĐ-TTg ngày 19/10/2016 về việc banh hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN; Nghị định 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập… Theo đó, đã có sự đổi mới cơ cấu và phương thức phân bổ, đầu tư từ NSNN cho các đơn vị sự nghiệp. Cụ thể:

Đối với dịch vụ công không sử dụng kinh phí NSNN: Các đơn vị cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công không nằm trong danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN do Nhà nước quy định, phải tự cân đối thu, chi; NSNN không hỗ trợ.

Đối với dịch vụ sự nghiệp công sử dụng kinh phí NSNN: Việc hỗ trợ từ NSNN gắn với số lượng, chất lượng sản phẩm dịch vụ sự nghiệp công được cung cấp thông qua phương thức đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ cho các đơn vị. Đối với đơn vị được Nhà nước giao cung cấp dịch vụ công theo giá, phí chưa tính đủ chi phí sẽ được NSNN hỗ trợ phần chi phí chưa kết cấu trong giá, phí dịch vụ sự nghiệp công. NSNN chỉ đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên đối với đơn vị được Nhà nước giao dự toán theo nhiệm vụ, trên cơ sở số lượng người làm việc được cấp có thẩm quyền phê duyệt và định mức phân bổ dự toán được cấp có thẩm quyền quyết định.

Đồng thời, Nhà nước sẽ hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng chính sách (người có công, người nghèo...) sử dụng dịch vụ sự nghiệp công, phù hợp với lộ trình giá dịch vụ sự nghiệp công. Điều này cho thấy, đã có sự tách bạch hoạt động cung cấp dịch vụ sự nghiệp công với các chính sách xã hội và phù hợp với Nghị quyết 40/NQ-CP ngày 09/8/2012 về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Thông báo kết luận số 37-TB/TW ngày 26/5/2012 của Bộ Chính trị về đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công “Nhà nước bảo đảm thực hiện các chính sách hỗ trợ trực tiếp cho người có công, người nghèo và đồng bào dân tộc thiểu số để được tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ sự nghiệp công cơ bản thiết yếu với chất lượng ngày càng cao hơn”.

Theo đó, đã thay đổi phương thức hỗ trợ từ NSNN cho các đối tượng chính sách từ gián tiếp (hỗ trợ phần cho đối tượng chính sách thông qua cấp kinh phí phần hỗ trợ cho các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công) sang trực tiếp (hỗ trợ cho đối tượng chính sách trực tiếp và các đối tượng chính sách sử dụng kinh phí NSNN hỗ trợ để mua các dịch vụ sự nghiệp công. Theo đó, sẽ từng bước thu hẹp đối tượng, phạm vi các đơn vị sự nghiệp công lập được hỗ trợ chi thường xuyên từ NSNN so với hiện nay; chỉ có dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN mới được Nhà nước hỗ trợ kinh phí.

Có thể thấy, thời gian qua, thể chế cơ chế chính sách đối với các đơn vị sự nghiệp công đã có nhiều thay đổi cơ bản, đặc biệt là phương thức phân bổ, hỗ trợ từ NSNN trong cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, từ cấp phát kinh phí sang giao dự toán NSNN; trong một số nội dung, lĩnh vực đã và đang từng bước chuyển từ việc giao dự toán ngân sách cho các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công lập sang thực hiện phương thức đặt hàng, mua hàng dựa trên cơ sở hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật và tiêu chí, tiêu chuẩn chất lượng của từng loại hình dịch vụ; hoàn thiện chế độ tiêu chuẩn định mức trong sử dụng tài sản công.

Việc thay đổi phương thức phân bổ, hỗ trợ từ NSNN trong cung cấp dịch vụ công theo hướng chuyển từ cấp phát kinh phí sang giao dự toán NSNN đã tạo sự chủ động cho các cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, nhằm nâng cao chất lượng cung cấp dịch vụ công và tăng cường thực hiện xã hội hóa việc cung cấp dịch vụ sự nghiệp công, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định 39/2008/QĐ-TTg ngày 14/3/2008 về quy chế đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ cung cấp dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN, Nghị định 69/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008 về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường và Nghị định 59/2014/NĐ-CP ngày 16/6/2014 sửa đổi Nghị định 69/2008/NĐ-CP ngày 30/5/2008 về chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường.

Các quy định về tiêu chuẩn, định mức trong sử dụng tài sản công (như trụ sở làm việc, máy móc thiết bị...) trong các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp được quy định và hoàn thiện cho phù hợp với bối cảnh và tình hình thực tế. Ví dụ, về tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc tại các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp được quy định tại Quyết định 147/1999/QĐ-TTg ngày 05/7/1999 đã được sửa đổi và hoàn thiện bằng Quyết định số 260/2006/QĐ-TTg ngày 14/11/2006. Theo đó, các quy định về diện tích làm việc của mỗi cơ quan, đơn vị, vị trí chức danh được quy định linh hoạt hơn…

Nâng cao hiệu quả hoạt động đối với các đơn vị sự nghiệp công

Cùng với việc đổi mới cơ cấu và cơ chế phân bổ nguồn lực từ NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, trong thời gian qua, cơ chế hoạt động đối với các đơn vị sự nghiệp công cũng đã có nhiều thay đổi tích cực theo hướng đẩy mạnh tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Theo đó, từ năm 2006 đến nay, các đơn vị sự nghiệp được trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính.

Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với các đơn vị sự nghiệp có điểm tích cực là nâng cao tính chủ động, sáng tạo, tạo nhiều không gian hơn cho các đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động gắn với trách nhiệm của các đơn vị nên thúc đẩy các đơn vị sự nghiệp chủ động hơn, năng động và sáng tạo nhiều hơn trong các hoạt động quản lý cũng như cung cấp dịch vụ.

Các đơn vị sự nghiệp đã chủ động sắp xếp lại bộ máy, tổ chức lao động phù hợp với tình hình thực tế của đơn vị nhằm nâng cao hiệu suất công việc; thực hiện phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính đảm bảo tính hiệu quả; phát huy mọi khả năng của đơn vị để hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao cũng như cung cấp dịch vụ với chất lượng cao cho xã hội. Cùng với việc nâng cao tính chủ động, sáng tạo của đơn vị sự nghiệp công lập, cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm còn giúp giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của cơ quan quản lý cấp trên cũng như giảm bớt tình trạng trông chờ, ỷ lại của các đơn vị sự nghiệp công lập cấp dưới.

Cơ chế hoạt động đối với đơn vị sự nghiệp công lập cũng thúc đẩy các đơn vị sự nghiệp công lập chủ động huy động các nguồn vốn thông qua nhiều hình thức, góp phần tăng nguồn thu sự nghiệp, tăng thu nhập cho cán bộ, viên chức, tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật đối với các đơn vị sự nghiệp công lập. Ngoài ra, cơ chế hoạt động theo hướng giao quyền tự chủ cho đơn vị sự nghiệp công lập cũng tạo sự minh bạch, tăng cường tính công khai và phát huy tính dân chủ trong các đơn vị sự nghiệp công...

Nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực NSNN, hiệu quả hoạt động cho đơn vị sự nghiệp công lập, những vấn đề đặt ra cần giải quyết gồm:

Thứ nhất, thể chế về phân bổ NSNN cho đơn vị sự nghiệp công lập mặc dù đã hướng tới theo kết quả hoạt động nhưng cần được quy định cụ thể hơn. Việc phân bổ nguồn lực NSNN theo chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao nêu tại Nghị định 16 là một trong những tiêu chí đòi hỏi cần phải được cụ thể và làm rõ hơn nữa. Ngoài ra, mỗi loại hình đơn vị sự nghiệp ở mỗi ngành, lĩnh vực cũng có những đặc thù nhất định đòi hỏi cần có hệ thống bộ tiêu chí phân bổ NSNN cụ thể.

Việc hướng tới phân bổ ngân sách theo kết quả hoạt động cũng đòi hỏi phải giải quyết nhiệm vụ mà Chính phủ đã giao các Bộ, cơ quan trung ương và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ươngđã được nêu tại Nghị định 16/2015/NĐ-CP mà chưa được giải quyết triệt để, đó là có trách nhiệm xây dựng, ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản: (i) Danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN thuộc lĩnh vực quản lý; (ii) Quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng dịch vụ sự nghiệp công; (iii) Định mức kinh tế - kỹ thuật chuyên ngành các dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước quản lý; (iv) Tiêu chí, tiêu chuẩn dịch vụ sự nghiệp công; (v) Cơ chế đặt hàng, đấu thầu dịch vụ sự nghiệp công...

Thứ hai, để đẩy mạnh và nâng cao hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, các vấn đề gây cản trở tới quá trình hoạt động của đơn vị sự nghiệp công cũng cần được giải quyết như:

(1) Một số định mức, tiêu chuẩn quy định mang tính chất chung các đơn vị sự nghiệp công lậpphải tuân thủ, như tiêu chuẩn, định mức sử dụng xe ô tô; nhà làm việc; trang bị điện thoại; chế độ công tác phí nước ngoài; tiếp khách nước ngoài, hội thảo quốc tế...;

(2) Quy định về hoạt động liên doanh, liên kết còn dẫn tới lúng túng trong thực hiện;

(3) Quy định về giá, phí dịch vụ sự nghiệp công có vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy xã hội hóa nhưng còn bất cập. Cụ thể: (i) Mặc dù, Nghị định 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 đã quy định về giá, phí và lộ trình tính đủ giá, phí để đơn vị sự nghiệp công và các đơn vị cung cấp dịch vụ sự nghiệp công thực hiện và hỗ trợ trực tiếp cho các đối tượng chính sách sử dụng dịch vụ sự nghiệp công nhưng quy định tại Nghị định 16//2015/NĐ-CP còn chưa cụ thể và cần có văn bản hướng dẫn thực hiện cụ thể hơn để có căn cứ thực hiện; (ii) Các quy định về phí chuyển sang giá dịch vụ công cần được quy định cụ thể hơn và phải lường hết các trường hợp mà thực tế diễn ra. Ví dụ, phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn sẽ chuyển thành giá dịch vụ xử lý chất thải rắn sinh hoạt (thuộc nhóm dịch vụ do Nhà nước định giá) có hiệu lực từ 01/01/2017 theo Luật Phí và lệ phí năm 2015 nhưng trên thực tế tại địa phương như tỉnh Tây Ninh, Đồng Nai có các nhà máy của tư nhân đầu tư để xử lý chất thải rắn sinh hoạt nhưng do Nhà nước đặt hàng nên việc phê duyệt phí (từ 01/01/2017 chuyển sang giá dịch vụ) do Sở Tài chính trình phương án phí/giá cho UBND, thực tế gây khó khăn cho doanh nghiệp trong việc chủ động xác định giá dịch vụ;

(iii) Việc quy định 3 nhóm: phí chuyển sang giá dịch vụ do nhà nước định giá (17 khoản); phí chuyển sang giá dịch vụ do Nhà nước không định giá (12 khoản); và phí chuyển sang giá dịch vụ theo quy định pháp luật chuyên ngành (học phí, viện phí) là khá rõ ràng nhưng đối với các loại phí chuyển sang giá dịch vụ do Nhà nước không định giá nhưng trên thực tế có những khoản như phí bến, bãi trước đây do Nhà nước đầu tư thì Sở Tài chính vẫn tham mưu cho UBND tỉnh nên có thể gây khó khăn đối với bến, bãi do tư nhân tự đầu tư và thu theo giá dịch vụ cao hơn so với bến, bãi được nhà nước đầu tư…;

(4) Thiếu cơ chế đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan, đơn vị thực hiện cơ chế tự chủ tài chính,...

Tăng cường hiệu quả phân bổ nguồn lực ngân sách và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập

Ngày 25/10/2017, Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã ban hành Nghị quyết 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập với mục tiêu trọng tâm là nâng cao hiệu quả hoạt động, hiệu quả chi NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công. Theo đó Nghị quyết 19/NQ-TW yêu cầu việc hoàn thiện và thể chế hoá các chủ trương của Đảng về đổi mới cơ chế quản lý, cơ chế tài chính và tổ chức lại hệ thống đơn vị sự nghiệp công lập; Giảm đầu mối đơn vị sự nghiệp công lập; Giảm biên chế sự nghiệp hưởng lương từ ngân sách nhà nước; Tăng số lượng đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính… Để thực hiện các mục tiêu nêu trên và để nâng cao chất lượng, hiệu quả phân bổ NSNN, hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, trong thời gian tới cần tập trung thực hiện các nhiệm vụ sau:

Thứ nhất, các cấp, các ngành cần sớm xây dựng, ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành các văn bản: (i) Danh mục dịch vụ sự nghiệp công sử dụng NSNN thuộc lĩnh vực quản lý; (ii) Quy hoạch mạng lưới các đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng dịch vụ sự nghiệp công; (iii) Định mức kinh tế - kỹ thuật chuyên ngành các dịch vụ sự nghiệp công do Nhà nước quản lý; (iv) Tiêu chí, tiêu chuẩn dịch vụ sự nghiệp công; (v) Cơ chế đặt hàng, đấu thầu dịch vụ sự nghiệp công. Các bộ quản lý ngành căn cứ vào Nghị định 16/2015/NĐ-CP cần sớm xây dựng và trình Chính phủ ban hành hoặc sửa đổi các Nghị định quy định về cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập trong từng lĩnh vực: y tế (Bộ Y tế); giáo dục đào tạo (Bộ GD&ĐT); văn hoá thể thao và du lịch (Bộ VHTT&DL); thông tin truyền thông và báo chí (Bộ TT-TT).

Thứ hai, tiếp tục hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chí phân bổ NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công theo kết quả hoạt động; Đổi mới cơ chế phân bổ NSNN cho các đơn vị sự nghiệp công trên cơ sở các ưu tiên và xác định rõ các kết quả đầu ra; Đẩy mạnh chuyển đổi việc cấp phát kinh phí NSNN sang hình thức đặt hàng, giao nhiệm vụ. Thay đổi phương thức bố trí dự toán ngân sách cho các đơn vị sự nghiệp công phù hợp hơn với cơ chế tự chủ tài chính quy định tại Nghị định 16/2015/NĐ-CP.

Thứ ba, đối với các đơn vị sự nghiệp công, cần chủ động trong việc tìm kiếm, khai thác và phát triển các hoạt động sự nghiệp nhằm tăng nguồn thu sự nghiệp thông qua vận động các nguồn viện trợ, tài trợ trong và ngoài nước, đẩy mạnh các hoạt động tạo nguồn thu từ sự đóng góp trên cơ sở nâng cao chất lượng dịch vụ, thực hiện cơ chế giá dịch vụ, tăng cường liên kết, thúc đẩy hợp tác công tư (PPP) và đẩy mạnh hợp tác quốc tế...

Thứ tư, các ngành, các cấp theo chức năng, nhiệm vụ cần tập trung tuyên truyền các chủ trương, chính sách về đổi mới cơ chế phân bổ NSNN và cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm nâng cao nhận thức, hiểu biết về cơ chế tự chủ và tăng cường sự đồng thuận trong thực hiện cơ chế tự chủ cũng như nâng cao hiệu quả phẩn bổ nguồn lực NSNN, hiệu quả cung ứng dịch vụ công.    

Tài liệu tham khảo:

1. Nghị định 16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập;

2. Nghị quyết 19-nq/tw năm 2017 về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập do ban chấp hành trung ương ban hành;

3. Tài liệu Hội thảo: “Lộ trình chuyển đổi cơ chế từ phí, lệ phí sang giá trong bối cảnh kinh tế thị trường và đẩy mạnh xã hội hóa cung cấp dịch vụ công” tháng 8/2016 tại Thành phố Hồ Chí Minh do Viện CL&CSTC tổ chức;

4. Tài liệu Hội thảo“Giải pháp đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ đối với các cơ sở giáo dục đại học thuộc Bộ Tài chính”tháng 6/2016 tại Quảng Ngãi do Viện CL&CSTC tổ chức;

5. Báo cáo thực hiện chính sách khuyến khích xã hội hóa tháng 9/2016 của Bộ Tài chính.