Quá nhiều bất cập

Trong báo cáo Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) tại Việt Nam: Rào cản và Giải pháp do Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) vừa công bố, đã chỉ ra 4 cản trở lớn hoạt động đầu tư PPP trong lĩnh vực giao thông và năng lượng. Trong đó, việc chậm ban hành các văn bản hướng dẫn được coi là điểm nghẽn lớn nhất trong thực hiện các dự án PPP. Luật Đầu tư PPP được ban hành năm 2020 nhưng đến nay mới chỉ có Bộ Giao thông Vận tải xây dựng văn bản hướng dẫn trong lĩnh vực ngành, hầu hết các bộ ngành còn lại chưa có văn bản hướng dẫn.

Thiếu các biện pháp chia sẻ rủi ro đáp ứng kỳ vọng của thị trường. Với vướng mắc này, ông Nguyễn Minh Đức- Phó trưởng phòng, Ban Pháp chế VCCI cho rằng, theo Luật Đầu tư PPP, Nhà nước cam kết bù đắp 50% phần thiếu hụt doanh thu cho doanh nghiệp tham gia dự án PPP nhưng chỉ được thực hiện khi “Quy hoạch, chính sách, pháp luật có liên quan thay đổi làm giảm doanh thu”. Với quy định này, Nhà nước không chia sẻ rủi ro doanh thu do những yếu tố thị trường và nhu cầu mà chỉ chia sẻ trong trường hợp có thay đổi về quy hoạch và pháp luật làm giảm doanh thu. Thực chất, đây là quy định chia sẻ tổn thất doanh thu khi có thay đổi về quy hoạch và pháp luật.

Luật cũng quy định rõ “chi phí xử lý cơ chế phân chia nguồn thu hụt thu từ dự phòng ngân sách Trung ương hoặc dự phòng ngân sách địa phương” tùy theo cấp quyết định chủ trương đầu tư. Tuy nhiên, hiện nay chưa có cơ chế pháp lý để xử lý tình huống dự phòng ngân sách không đủ bù chênh lệch về doanh thu. Do đó, nhà đầu tư không yên tâm khi gặp khó khăn sẽ nhận được sự hỗ trợ của Nhà nước theo như hợp đồng đúng hạn. Nếu không nhận được hỗ trợ kịp thời, nhà đầu tư sẽ không thể có đủ nguồn thu đáp ứng các nghĩa vụ nợ, do đó, có thể dẫn tới tình trạng phá sản. Các tổ chức tín dụng cũng ngại ngần cung cấp vốn vay cho các dự án PPP do những quy định không rõ ràng này.

Cùng đó, những khó khăn trong tiếp cận tín dụng và giải quyết tranh chấp cũng cản trở đáng kể hình thức đầu tư PPP, đồng thời khiến doanh nghiệp ngại ngần tiếp cận các dự án đầu tư theo hình thức này.

Từ góc nhìn đơn vị xây dựng chính sách, Bà Nguyễn Linh Giang, Chánh văn phòng PPP, Cục quản lý đấu thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư chia sẻ, hiện nay khung pháp lý của PPP tương đối cơ bản đã có luật, hai nghị định và một số các thông tư cũng đã tạo nền tảng tương đối cho việc triển khai, đặc biệt với lĩnh vực giao thông.

Tuy nhiên, vẫn còn một số quy định chưa đồng bộ giữa pháp luật về PPP và các pháp luật liên quan, như Luật Ngân sách, Luật quản lý tài sản công. Bên cạnh đó, các ngành ngoài giao thông chưa tập trung xây dựng thông tư hướng dẫn nhằm hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu của luật.

Bên cạnh đó còn có nguyên nhân khác như, quá trình triển khai dự án PPP vẫn có một số tồn tại hạn chế; thị trường vốn tín thắt chặt hơn với dự án PPP; số lượng nhà đầu tư quan tâm đến dự án PPP còn thấp.

Nhìn nhận ở góc độ nghiên cứu, tư vấn, Luật sư Dương Đăng Huệ, Nguyên Vụ trưởng Vụ Pháp luật kinh tế - dân sự, Bộ Tư pháp, nhấn mạnh, thiếu chính sách là nút thắt quan trọng nhất để Luật Đầu tư PPP đi vào cuộc sống cũng như giúp các dự án PPP thu hút được nhà đầu tư. Tiếp đó là trình độ chuyên môn, sự hiểu biểu và năng lực thực thi của cán bộ các địa phương về PPP. Điều này nhẹ thì dẫn đến tình trạng chờ đợi lâu của các dự án do chính quyền địa phương phải tham vấn cơ quan cấp cao hơn, nặng thì loại bỏ luôn dự án PPP để né tránh trách nhiệm.

Tháo gỡ nút thắt thể chế là quan trọng nhất

Luật Đầu tư PPP có hiệu lực từ 1/1/2021 đến nay đã được gần 3 năm, không thể phủ nhận những kết quả tích cực đã đạt được, đặc biệt đã khắc phục được những bất cập của giai đoạn trước.

Bên cạnh đó, sự chuẩn bị dự án, thẩm định khi đưa dự án ra thị trường đã tốt hơn, quá trình này đã được chuẩn bị, nghiên cứu rõ ràng, có sự chuẩn hoá về quy trình, Hội đồng thẩm định bài bản, kỹ lượng, thống nhất giữa pháp luật PPP và đầu tư công nên việc phân bổ các nguồn vốn đầu tư công trong các dự án PPP giờ không còn vướng mắc.

Từ thời điểm Luật Đầu tư PPP được thi hành đến nay đã có khoảng 2 hợp đồng được ký kết, 10 dự án được phê duyệt chủ trương và phê duyệt dự án, 14 dự án đang trong quá trình phê duyệt chủ trương đầu tư. Ngoài ra có hơn 100 dự án PPP chuyển tiếp từ giai đoạn trước. “Chúng tôi nhìn nhận đây là số lượng dự án tương đối tốt, để thấy chúng ta tập trung, không đầu tư tràn lan bởi PPP không dễ dàng như đầu tư công”, bà Nguyễn Linh Giang nhấn mạnh.

Dù vậy, với rất nhiều bất cập đã nêu rõ ràng thể chế PPP vẫn chồng chéo trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều thủ tục cụ thể trong quá trình triển khai dự án PPP cũng chịu sự điều chỉnh của các Luật khác nhau như Luật Ngân sách nhà nước (đối với việc sử dụng vốn ngân sách Nhà nước tham gia dự án PPP), Luật Đầu tư công (vốn đầu tư công trong dự án PPP), Luật Doanh nghiệp (hoạt động của doanh nghiệp dự án), Luật Xây dựng (thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán), Luật Quản lý nợ công (vốn vay ODA sử dụng trong dự án PPP)…

Ông Nguyễn Tiến Huy- Đại diện VCCI cũng cho rằng, nhiều quy định ở Luật Đầu tư PPP là chưa có tiền lệ, nên các bên tham gia PPP còn mất nhiều thời gian để thống nhất cách hiểu và thận trọng trong triển khai. “Hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật về PPP để hấp dẫn được các nhà đầu tư và tổ chức tín dụng tư nhân là yếu tố quan trọng hàng đầu”, ông Nguyễn Tiến Huy nhấn mạnh và cho rằng, Luật Đầu tư PPP và hệ thống các văn bản pháp lý có liên quan cần được sửa đổi để khắc phục các vấn đề cản trở đầu tư tư nhân.

Đại diện cho VCCI, ông Nguyễn Minh Đức đề xuất, trong lĩnh vực xây dựng hạ tầng cần quy định chi tiết hình thức hợp đồng O&M (hợp đồng kinh doanh - quản lý) có thu phí nhượng quyền; pháp luật PPP cần mở rộng phạm vi chia sẻ rủi ro với nhà thầu tư nhân; bãi bỏ giới hạn mức trần 50% đối với phần vốn góp Nhà nước trong dự án PPP; xây dựng các chính sách tài khóa hiệu quả cho các dự án PPP…

Để thúc đẩy mô hình PPP trong thời gian tới, theo bà Nguyễn Linh Giang, bên cạnh yêu cầu các bộ ngành nhanh chóng tìm ra mô hình cụ thể, chỉnh sửa những vướng mắc trong nghị định, quy định hiện hành tiến tới sửa Luật Đầu tư PPP thì cần có những giải pháp trong quá trình thực thi, như: Cần tích cực truyền thông về cơ chế, chính sách pháp luật PPP góp phần đưa chính sách pháp luật vào cuộc sống.

Tập trung xử lý triệt để các tồn tại của các dự án BOT, BT giai đoạn trước, đề xuất phương án xử lý phù hợp cho từng nhóm vướng mắc, nhằm giải phóng nguồn lực vốn tín dụng. Thực hiện các chương trình xúc tiến đầu tư để mang các dự án có mô hình sẵn có đi thu hút nguồn lực không chỉ trong nước mà còn quốc tế.

Nhìn nhận từ góc độ đơn vị tư vấn, luật sư Nguyễn Thanh Hà- Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH Vietthink đã đề xuất một số ý về hoàn thiện quy định pháp luật nhằm thu hút đầu tư PPP. Trong đó, các bên ghi nhận, tuân thủ các nguyên tắc đặc thù trong quan hệ đối tác công-tư; nới tỷ lệ vốn của Nhà nước trong các dự án PPP; quy định rõ ràng và nhất quán về phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư và bố trí nguồn vốn đầu tư; quy định rõ ràng về cơ chế, trách nhiệm hỗ trợ tài chính, thanh toán và chia sẻ rủi ro doanh thu.