Hiến pháp năm 2013 đã phản ánh những tư tưởng quan điểm hiện hành của Đảng như sau: “Nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo”. Cũng chính vì quan điểm “kinh tế nhà nước đóng vai trò chủ đạo” nên trong một thời gian dài, các đơn vị sự nghiệp (ĐVSN) vẫn hoạt động theo cơ chế “xin – cho”, nên cơ chế tài chính vẫn là dự trù ngân sách, sau đó trình lên cấp quản lý cao hơn cấp ngân sách hàng năm (Trần Thị Thanh Tú, 2006; Trần Thọ Đạt và Tô Trung Thành, 2019).

Trên thực tế, tuy có đóng góp quan trọng vào tổng sản phẩm trong nước và nguồn thu ngân sách, nhưng kết quả hoạt động của các các ĐVSN lại chưa tương xứng với các nguồn lực hiện có, sự hỗ trợ và ưu đãi của Nhà nước; đồng thời, giải quyết các vấn đề đòi hỏi không ngừng của thực tế Việt Nam, nhất là trong giai đoạn hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế quốc tế, cũng như ảnh hưởng của cuộc Cách mạng công nghiệp 4.0. Một vấn đề dễ nhận thấy là ngân sách nhà nước (NSNN) đang phải chịu áp lực lớn khi phải bù đắp một phần lớn nguồn ngân sách cho các ĐVSN, nhất là trong hoạt động chi thường xuyên.

Cụ thể, giai đoạn 2009 - 2017, NSNN đã phải chi từ hơn 40 nghìn tỷ đồng lên đến hơn 128 nghìn tỷ đồng, tức là tăng hơn 3,2 lần; Tuy nhiên vẫn “giữ” được mức ổn định với tỷ trọng khoảng 8,7% (đã giảm đáng kể so với thời điểm năm đỉnh điểm là 2014). Giai đoạn 2009 – 2017, NSNN đã thực hiện rất tốt chức năng đảm bảo chi trả cho bộ máy nhà nước, gồm cả các ĐVSN trong quá trình hoạt động. Điều này đồng nghĩa, sự phát triển và kết quả hoạt động của các ĐVSN còn thấp xa so với yêu cầu và nhiệm vụ đặt ra. Hoạt động kém hiệu quả, nhưng các ĐVSN lại luôn đòi hỏi những hỗ trợ ưu đãi của Nhà nước (Nguyễn Kế Tuấn, 2017).

Điều đáng quan tâm là những tổn thất này không chỉ là tổn thất về tài chính và các nguồn lực vật chất, mà còn là tổn thất về lòng tin của xã hội với Đảng và Nhà nước. Do đó, điều cần thiết là bên cạnh chuyển đổi các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) thành công ty cổ phần (CTCP), thì các ĐVSN cũng cần phải chuyển đổi, trước hết là trong cơ chế tài chính, để bảo đảm mức độ bền vững với các hoạt động cung cấp dịch vụ công và tâm lý cho người lao động.

Một số vấn đề về cơ chế tài chính đối với đơn vị sự nghiệp chuyển đổi thành công ty cổ phần

Hệ thống chính sách về chuyển đổi đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần

Quá trình chuyển đổi các ĐVSN thành CTCP gắn liền với quá trình đổi mới kinh tế tại Việt Nam. Bắt đầu bằng việc thực hiện cổ phần hóa (CPH) các DNNN, Đảng đã chủ trương sắp xếp lại các thành phần khác nhau để có thể đẩy mạnh quá trình tự chủ tài chính nhằm giảm áp lực với NSNN; đồng thời, tăng khả năng đáp ứng các yêu cầu ngày càng cao của xã hội.

Trong giai đoạn từ 2011 đến nay, Đảng đã ban hành các văn bản chủ trương chuyển nhóm DNNN và ĐVSN thành CTCP. Bắt đầu từ Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg về chuyển ĐVSN công lập thành CTCP với việc xác định cơ chế tự chủ của ĐVSN công là các quy định về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính của ĐVSN công.

Tiếp theo đó, các văn bảnhướng dẫn khác cũng được ban hành như: Công văn số 9614/VPCP-ĐMDN năm 2017 về chuyển ĐVSN công lập thành CTCP do Văn phòng Chính phủ ban hành; Quyết định số 31/2017/QĐ-TTg về tiêu chí, danh mục ngành, lĩnh vực thực hiện chuyển ĐVSN công lập thành CTCP do Thủ tướng Chính phủ ban hành; Thông tư số 35/2016/TT-BLĐTBXH hướng dẫn thực hiện chính sách đối với người lao động khi chuyển ĐVSN công lập thành CTCP theo Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg; Công văn số 7412/VPCP-TCCV năm 2016 chuyển ĐVSN công lập từ DNNN về trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước do Văn phòng Chính phủ ban hành.

Các văn bản này đã tạo ra nền tảng pháp lý thuận lợi giúp thúc đẩy quá trình CPH, ngăn chặn thất thoát vốn và tài sản nhà nước. Việc xác định giá trị của các ĐVSN cũng đã phù hợp hơn với giá trị thị trường thông qua việc quy định cơ chế tài chính như: Quy định việc các đơn vị này phải chủ động áp dụng các phương pháp định giá tiên tiến; được lựa chọn các phương pháp thích hợp để xác định giá trị và đảm bảo sau khi chuyển thành CTCP phải được áp dụng tối thiểu hai phương pháp xác định giá trị khác nhau trình cơ quan đại diện chủ sở hữu xem xét quyết định (Nguyễn Thị Luyến, 2019, tr. 437).

Vấn đề về xử lý đất đai và xác định giá trị quyền sử dụng đất cũng được quy định cụ thể hơn, đảm bảo hoàn thiện đầy đủ hồ sơ pháp lý về đất đai. Cơ chế xử lý tài chính được hoàn thiện hơn, nhằm gia tăng trách nhiệm của các cơ quan đại diện chủ sở hữu và các cơ quan liên quan, góp phần đảm bảo cho DN được hình thành sau này lành mạnh về tài chính. Có thể thấy rằng, cơ chế và chính sách về tài chính đã được ban hành và rà soát, sửa đổi nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc phát sinh, đẩy mạnh công khai, minh bạch, tăng cường kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý, thực hiện nguyên tắc thị trường trong định giá các tài sản nhà nước tại ĐVSN.

Tuy nhiên, Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg chưa quy định về việc bán toàn bộ phần vốn nhà nước hiện có tại ĐVSN, hoặc kết hợp vừa bán toàn bộ vốn nhà nước vừa phát hành thêm cổ phiếu để tăng vốn điều lệ. Trong quá trình triển khai thực tế, có địa phương đề nghị thực hiện chuyển đổi theo hình thức trên nhưng chưa có hành lang pháp lý hướng dẫn. Do vậy, khi thực hiện chuyển đổi, cơ quan chủ quản của ĐVSN phải trình cấp có thẩm quyền để được cho phép bán phần vốn nhà nước theo phương án đã phê duyệt. Việc này làm thời gian thực hiện chuyển đổi ĐVSN bị kéo dài, có thể ảnh hưởng tới lộ trình chuyển đổi ĐVSN thành CTCP.

Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg cũng chưa có hướng dẫn xử lý các quỹ, nguồn thu đặc thù của ĐVSN tại thời điểm chuyển đổi như quỹ bổ sung thu nhập, xử lý khoản kinh phí NSNN, công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc đơn vị cấp trên cấp (kinh phí thực hiện các đề tài nghiên cứu, kinh phí đào tạo...).

Tình hình chuyển đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần

Không giống như CPH DNNN, hoạt động chuyển đổi ĐVSN sang CTCP mới hình thành. Hiện nay, Việt Nam có khoảng 58.000 ĐVSN (Lê Thanh, 2019). Sau vài năm thực hiện cơ chế chuyển đổi ĐVSN sang CTCP, đến cuối năm 2018, số lượng ĐVSN được CPH đạt trên 50 đơn vị, khoảng 0,09%. Thực tế, đặc thù của ĐVSN là rất nhiều đơn vị phục vụ an sinh xã hội nên lợi nhuận thấp và đa phần dựa vào ngân sách nhà nước. Do đó, các bộ ngành, địa phương rà soát thấy đơn vị nào đáp ứng điều kiện này thì mới đưa vào danh sách tiến hành CPH chứ không thể triển khai ồ ạt. Ngoài ra, tiến độ chuyển đổi ĐVSN sang CTCP chậm là do cơ chế. Bởi vì, ĐVSN muốn chuyển sang CTCP phải nằm trong danh mục và phương án chuyển đổi được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Danh mục CPH ĐVSN cho một giai đoạn, còn UBND tỉnh, thành phố, các bộ chủ quản sẽ quyết định phương án chuyển đổi theo danh mục đó.

Thực tiễn cho thấy, việc CPH các ĐVSN còn tồn tại một số vấn đề hạn chế như: (i) Chưa đạt được mục tiêu huy động vốn từ bên ngoài (bao gồm cả vốn trong nước và nước ngoài) để nâng cao hiệu quả cạnh tranh sau khi CPH. Lượng cổ phần bán ra công chúng còn thấp hơn nhiều so với phương án đã được phê duyệt làm cho cổ đông nhà nước và người lao động phải nắm giữ cổ phần. Việc này làm cho Nhà nước phải duy trì cổ phần tại các đơn vị mà Nhà nước không cần thiết phải nắm giữ cổ phần.

Như vậy, mục tiêu đề ra tại Nghị quyết số 24/2016/QH14 về cơ cấu lại nền kinh tế giai đoạn 2016 – 2020 và Nghị quyết số 27/NQ-CP ngày 21/02/2017 của Chính phủ về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 01/11/2016 về một số chủ trương, chính sách lớn nhằm tiếp tục đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao chất lượng tăng trưởng, năng suất lao động, sức cạnh tranh của nền kinh tế không thực hiện được; (ii) Số lượng các ĐVSN CPH quá thấp (50 đơn vị trên tổng số 58.000 đơn vị trong vòng 4 năm). Nguyên nhân của tình trạng này xuất phát từ việc có một số đơn vị chưa đáp ứng được yêu cầu của quy trình CPH, nhưng một phần lớn các đơn vị vẫn còn tâm lý “ngại” CPH, vì vướng nhiều chính sách và thậm chí dựa vào NSNN quá nhiều, nên khó có khả năng cạnh tranh với các đơn vị khác trên thị trường – nếu cung cấp cùng 1 loại hàng hóa hay dịch vụ.

"Điểm nghẽn" về cơ chế tài chính trong chuyển đổi đơn vị sự nghiệp thành công ty cổ phần

Cơ cấu lại các ĐVSN, thời gian qua nói chung chưa đạt được yêu cầu đề ra, do nhiều "điểm nghẽn", nguyên nhân khác nhau. Bên cạnh các nguyên nhân khách quan từ các đơn vị thuộc diện CPH, thoái vốn, thì những  vấn đề tồn tại liên quan đến cơ chế tài chính cũng gây ra những rào cản nhất định, cụ thể:

Thứ nhất, chính sách liên quan đến xác định giá trị của các ĐVSN, đặc biệt là giá trị quyền sử dụng đất còn nhiều điểm lúng túng, khiến cho việc “ký” quyết định CPH còn chậm. Theo quy định hiện hành, các ĐVSN thuộc diện CPH phải rà soát toàn bộ diện tích đất đang quản lý, sử dụng để lập phương án sử dụng đất trình cấp có thẩm quyền xem xét, phê duyệt trước thời điểm quyết định CPH. Quy định này đảm bảo chặt chẽ trong quản lý và sử dụng đất của ĐVSN, nhưng lại làm cho tiến độ rà soát, thống kê, đo đạc địa chính, lập phương án sử dụng nhà và đất bị chậm, kể cả trong việc bổ sung hồ sơ pháp lý.

Thêm vào đó, có những đơn vị được giao quản lý từ hàng chục năm nhưng hiện tại lại không còn tài liệu, chứng từ hợp pháp. Việc trình hồ sơ, trình phê duyệt, chấp nhận phương án xử lý đất đai còn phức tạp hơn, khi mà nhiều trường hợp không được UBND và cơ quan chức năng địa phương phê duyệt phương án do hồ sơ, giấy tờ không đầy đủ, do không thống nhất về phương án sử dụng đất, về đo đạc diện tích đất, về sự phù hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng của địa phương…

Thứ hai, cơ chế tài chính về thu hút vốn từ bên ngoài không đủ hấp hẫn. Đối với việc thu hút vốn từ phía người lao động chưa đảm bảo tính ưu đãi và cũng không khả thi do tình hình tài chính của ĐVSN không tốt, tính chất ổn định trong công đoàn cơ sở cũng không cao. Đối với việc thu hút vốn từ đầu tư bên ngoài cũng không khả quan, trước hết là vướng mắc về định giá đơn vị, sau đó là tiêu chí liên quan đến năng lực tài chính của nhà đầu tư. Các tiêu chí lựa chọn còn quá tập trung vào khả năng tài chính, tạo rào cản đối với các nhà đầu tư tham gia có năng lực chuyên môn có thể tham gia hỗ trợ ĐVSN chuyển đổi thành CTCP trong chuyển giao công nghệ, quản trị DN, phát triển thị trường tiêu thụ… Cổ đông chiến lược nếu đầu tư vốn còn bị đối xử không khác gì với cổ đông thường, không có lợi ích hấp dẫn nào khác ngoài quyền tham gia vào DN theo tỷ lệ vốn góp.

Thứ ba, quy định về phương pháp xác định giá của ĐVSN cũng chưa đầy đủ và lại liên quan đến đất mà đơn vị này được giao sử dụng. Theo quy định, khi xác định giá trị phải thực hiện theo phương pháp tài sản và tối thiểu 1 phương pháp khác, nhưng phải đảm bảo giá trị không được thấp hơn phương pháp tài sản. Nếu có cao hơn thì cũng chưa có quy định hoặc hướng dẫn nào về (1) phương pháp khác ở đây là gì; (2) Nếu cao hơn thì xử lý vấn đề này ra sao? Điều này gây khó khăn cho các tổ chức tư vấn, thường xác định giá trị ĐVSN ở mức thấp nhất.

Thứ tư, quy định về thời điểm công bố giá trị của ĐVSN cũng ảnh hưởng đến quá trình CPH. Thông thường, việc công bố giá trị phải tuân thủ theo Nghị định số 126/2017/NĐ-CP: Thực hiện sau khi UBND tỉnh có ý kiến chính thức đối với toàn bộ diện tích đất sẽ tiếp tục sử dụng sau khi CPH. Thế nhưng, việc này thường bị chậm, bởi địa phương không xác định được rõ ràng ai là người chịu trách nhiệm.

Hàm ý chính sách về đổi mới cơ chế tài chính, thúc đẩy quá trình cổ phần hóa đơn vị sự nghiệp

Mặc dù, Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ hướng dẫn, cụ thể và là động lực thúc đẩy quá trình CPH các ĐVSN, nhưng quá trình này vẫn diễn ra chậm. Để thúc đẩy tiến trình chuyển đổi ĐVSNCL sang công ty cổ phần cần tập trung vào những định hướng sau:

Một là, tiếp tục rà soát, tổng kết quá trình thực hiện để sửa đổi, bổ sung, ban hành cơ chế, chính sách về CPH đẩy đủ, đồng bộ và phù hợp với thực tiễn để tháo gỡ khó khăn, vướng mắc, nâng cao tính hiệu quả và ngăn ngừa thất thoát vốn của Nhà nước. Cụ thể, rà soát hoàn thiện bổ sung cơ chế, chính sách theo các nội dung sau: Rà soát và bổ sung Nghị định số 01/2017/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số nghị định hướng dẫn Luật Đất đai và Nghị định số 126/2017/NĐ-CP, Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg; các nghị định và thông tư hướng dẫn nhằm thống nhất quy định thời điểm phê duyệt phương án sử dụng đất của ĐVSN; quy định rõ và xác định trách nhiệm của các bên, góp phần đẩy nhanh tiến độ CPH ĐVSN; Xử lý dứt điểm các tồn tại về tài chính trước khi xác định giá trị DN.

Tổ chức định giá sát với giá thị trường. Tiếp tục bán cổ phần công khai, minh bạch, gắn với quá trình phát triển của thị trường chứng khoán và thu hút các nhà đầu tư chiến lược tham gia mua cổ phần góp phần đổi mới quản trị DN, nâng cao hiệu quả họat động của ĐVSN sau khi CPH.

Hai là, tiếp tục rà soát quy định chặt chẽ về chế độ quản lý, sử dụng đất của ĐVSN sau khi CPH; bao gồm trách nhiệm thực hiện việc rà soát quỹ đất, xây dựng phương án sử dụng đất, xử lý để thực hiện thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất; cấp giấy chứng nhận cho DN cổ phần; quy định việc chuyển đổ mục đích sử dụng đất của DN; quy định rõ việc xử lý đất đai với những đơn vị có nhiều đất hoặc ở những vị trí có lợi thế thương mai cao.

Ba là, tiếp tục nâng cao chất lượng, tính khách quan và độc lập trách nhiệm của tổ chức tư vấn trong việc xác định giá tị vốn, tài sản nhà nước tại ĐVSN để CPH hoặc thoái vốn. Quy định chặt chẽ trách nhiệm và chế tài đảm bảo thực hiện cam kết với các cổ đông chiến lược.

Bốn là, nhất quán và quán triệt nguyên tắc thị trường trong việc thoái vốn của Nhà nước. Nghiên cứu đa dạng hóa các phương thức thoái vốn theo nguyên tắc thị trường, mở rộng phạm vi đấu giá, bán cổ phần theo lô trên sàn niêm yết. Ngoài ra, cần quy định rõ và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu trong CPH và thoái vốn nhà nước: Thực hiện nghiêm kỷ luật hành chính và nghiêm túc xử lý các hành vi vi phạm làm chậm tiến độ CPH, thoái vốn và cơ cấu lại ĐVSN. Sửa đổi, bổ sung quy định để xác định rõ hình thức sai phạm, mức độ xử lý và xác định rõ cấp có thẩm quyền đánh giá và xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan không hoàn thành kế hoạch CPH.  

Tài liệu tham khảo:

Chính phủ (2015), Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 về quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập;

Chính phủ (2017),  Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 về chuyển doanh nghiệp nhà nước và công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do doanh nghiệp nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ thành công ty cổ phần;

Thủ tướng Chính phủ (2015), Quyết định số 22/2015/QĐ-TTg ngày 22/6/2015 về chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;

Bộ Tài chính (2018), Dự thảo về việc chuyển đơn vị sự nghiệp công lập thành công ty cổ phần;

Tổng cục Thống kê (2019), Một số chỉ tiêu cơ bản của nền kinh tế;

Lê Thanh (2019), Cả nước mới có 50 đơn vị sự nghiệp công lập cổ phần hóa;

Ngô Thắng Lợi (2019), Đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam: Thực trạng – nhận diện điểm nghẽn hiện nay, những kiến nghị cho giai đoạn 2025 – 2030, trong Diễn đàn tài chính Việt Nam 2019, Hạ Long;

Nguyễn Thị Luyến (2019), Cải cách chính sách tài chính nhằm tạo động lực thúc đẩy cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2021 – 2030, trong Diễn đàn tài chính Việt Nam 2019, Hạ Long;

Trần Thị Thanh Tú (2006), Đổi mới cơ cấu vốn của các doanh nghiệp nhà nước Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ Kinh tế, Đại học Kinh tế Quốc dân;

Trần Thọ Đạt, Tô Trung Thành chủ biên (2019), Kinh tế Việt Nam 2018, Báo cáo thường niên của Đại học Kinh tế Quốc dân.