Đặt vấn đề

Kinh tế nhà nước (KTNN) được coi là một thành phần của khu vực công, cùng với khu vực tư nhân cấu thành nên nền kinh tế quốc dân. Tuy nhiên, việc xác định đúng khái niệm và đủ nội hàm của KTNN là đặc biệt quan trọng trong xây dựng Văn kiện Đại hội XIV của Đảng, đồng thời là cơ sở để hoạch định chủ trương, đường lối, chính sách phù hợp nhằm nâng cao vai trò chủ đạo của KTNN trong phát triển kinh tế đất nước trong tình hình mới. Bài viết này nghiên cứu thực trạng phát triển và đóng góp của khu vực KTNN với vai trò chủ đạo (tập trung vào các tập đoàn, tổng công ty nhà nước do Ủy ban Quản lý vốn nhà nước quản lý, cổ phần hóa (CPH) doanh nghiệp nhà nước (DNNN), quản lý tài sản công là đất và nhà trên đất).

Tổng quan về thực trạng phát triển và đóng góp của kinh tế nhà nước

Các tập đoàn, tổng công ty nhà nước do Ủy ban Quản lý vốn nhà nước quản lý

Nghiên cứu của Vũ Hoàng Đạt và Nguyễn Thị Vân Hà (2023) cho thấy, cơ cấu vốn của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) do Ủy ban Quản lý vốn nhà nước quản lý chủ yếu tập trung vào lĩnh vực năng lượng (chiếm 68% tổng vốn điều lệ) và hạ tầng (chiếm 17,1%), lĩnh vực công nghiệp và nông nghiệp chiếm tỷ trọng khiêm tốn. Về cơ bản, kết quả hoạt động của các tập đoàn và tổng công ty tương đối tốt. Năm 2023, doanh thu của các công ty mẹ thuộc Ủy ban là 1.135.743,61 tỷ đồng, đạt 105,15% kế hoạch; lợi nhuận đạt 166,09% kế hoạch và tăng 10% so với năm 2022; nộp ngân sách đạt 199,96% kế hoạch và tăng 20% so với năm 2022. Điều này phản ánh hoạt động các DNNN đã tương đối ổn định và phát triển.

Tuy nhiên, vấn đề đối với một số tập đoàn và tổng công ty là tỷ lệ nắm giữ tài sản ngắn hạn dưới dạng tiền và tương đương tiền ở mức rất cao. Chẳng hạn, Tập đoàn Bưu chính viễn thông (VNPT) cuối năm 2023 có tài sản tiền và tiền gửi ngân hàng ở mức 61.000 tỷ đồng chiếm 58% tổng tài sản; Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam (PVN) các khoản tiền mặt và tiền gửi là gần 347.600 tỷ đồng trên tổng tài sản 1,1 triệu tỷ đồng. Đây là các doanh nghiệp sản xuất, không phải là các doanh nghiệp đầu tư tài chính nên tỷ lệ nắm giữ tài sản dưới dạng tiền và tiền gửi ở mức cao với giá trị tuyệt đối lớn phản ánh thiếu các ý tưởng đầu tư phát triển của các tập đoàn, tổng công ty này.

Cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước

Đánh giá về quá trình CPH DNNN giai đoạn 2016-2020 cho thấy, Việt Nam có 175 doanh nghiệp CPH, đạt tổng giá trị doanh nghiệp là 443,5 nghìn tỷ đồng, trong đó, quy mô vốn nhà nước chiếm 207,1 nghìn tỷ đồng, theo Đề án cơ cấu lại các tập đoàn kinh tế và tổng công ty nhà nước trong giai đoạn 2016-2020 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Một số DNNN không đáp ứng thời hạn năm 2020 được điều chỉnh sang năm 2021. Năm 2021, chỉ có 3 DNNN được CPH trong bối cảnh đại dịch COVID-19 kéo dài và không có doanh nghiệp nào nằm trong danh sách được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. Thực tế, quá trình CPH và thoái vốn nhà nước trong những năm gần đây có phần chậm chạp và liên tục chậm tiến độ. Những thách thức chính trong quá trình CPH bao gồm: thời hạn quá chặt chẽ, quá trình định giá, liên quan đến quyền sở hữu đất, đánh giá đất và nhà trên đất, đánh giá giá trị sổ sách của các DNNN (Vũ Hoàng Đạt và Nguyễn Thị Vân Hà, 2023). Để thúc đẩy CPH DNNN, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 1479/QĐ-TTg ngày 29/11/2022 về Phê duyệt kế hoạch sắp xếp lại DNNN, doanh nghiệp có vốn nhà nước giai đoạn 2022-2025, theo đó, sẽ thực hiện CPH 19 doanh nghiệp, sắp xếp lại 5 doanh nghiệp; thoái vốn tại 141 doanh nghiệp; giữ nguyên phần vốn nhà nước tại 126 doanh nghiệp.

Đóng góp của kinh tế nhà nước với vai trò chủ đạo

Tổng hợp những đóng góp và cách thức thể hiện vai trò chủ đạo của khu vực KTNN trong nền kinh tế, đặc biệt là trong thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 cho thấy: (i) KTNN có vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội thông qua đóng góp của khu vực KTNN vào các chỉ tiêu vĩ mô, nhưng có xu hướng giảm dần cùng với tiến trình CPH DNNN.

Theo số liệu của Tổng cục Thống kê, đóng góp vào GDP giảm từ 24,14% năm 2010 xuống 20,66% năm 2020, 21,18% năm 2021 và 21,03% năm 2023; đóng góp trong tổng đầu tư toàn xã hội giảm từ 34,9% năm 2010 xuống 26,2% năm 2020, 24,7% năm 2021 và 27,9% năm 2023; đóng góp vào giải quyết việc làm xã hội giảm từ 10,2% năm 2010, xuống 7,6% năm 2020, 8,1% năm 2021 xuống 6,56% năm 2022; (ii) KTNN có vai trò to lớn trong đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia như điện, xăng dầu; (iii) Tỷ trọng của KTNN ngành Tài chính, ngân hàng có xu hướng giảm, nhưng cơ bản vẫn duy trì vị trí thống lĩnh thị trường; (iv) KTNN giữ vai trò chi phối ngành viễn thông, thông tin, liên lạc; (v) KTNN vẫn giữ vai trò quan trọng đối với một số sản phẩm chiến lược như: than, dầu thô, xi măng, thép, phân NPK; (vi) KTNN có đóng góp quyết định để xây dựng và phát triển hệ thống cơ sở vật chất kết cấu hạ tầng cần thiết cho phát triển kinh tế - xã hội mà các thành phần khác chưa làm được do đầu tư lớn, không có khả năng sinh lời trong ngắn hạn (Trần Kim Chung, 2024).

Bên cạnh đó, trên cơ sở xem xét các tiêu chí đóng góp của KTNN trong GDP, vốn đầu tư phát triển, giải quyết việc làm, tổng thu ngân sách nhà nước, hỗ trợ điều tiết ổn định vĩ mô và khắc phục những thất bại của thị trường, hỗ trợ hệ thống an sinh xã hội, Phạm Minh Thái và Vũ Thị Thư Thư (2024) đã rút ra những đóng góp chủ yếu của KTNN trong nền kinh tế: (i) Các DNNN thể hiện rõ vai trò trong việc góp phần bảo đảm một số cân đối lớn của nền kinh tế; một số tập đoàn, tổng công ty lớn luôn có kết quả sản xuất kinh doanh cao, đóng góp lớn vào ngân sách nhà nước; (ii) Các DNNN tiếp tục bảo toàn và phát triển vốn, tài sản nhà nước, nhiều doanh nghiệp lớn, tập đoàn, tổng công ty đã đi đầu trong các công nghệ mới, công nghệ 4.0...; (iii) Các DNNN là công cụ để Nhà nước điều tiết nền kinh tế, ổn định kinh tế vĩ mô, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, phát triển hạ tầng kinh tế quan trọng và những ngành, lĩnh vực mũi nhọn để tạo động lực phát triển kinh tế, trong điều kiện khu vực KTTN còn chưa lớn mạnh và không có khả năng thực hiện; (iv) Các DNNN đảm bảo cung cấp sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội, đảm bảo an ninh lương thực, an sinh xã hội, ổn định cuộc sống của người dân, đặc biệt là tại các vùng sâu, vùng xa và các lĩnh vực mà khu vực KTTN không thực hiện.

Quản lý, khai thác tài sản công là đất và nhà trên đất

Tài sản công tại cơ quan, tổ chức, đơn vị theo quy định tại Khoản 1 Điều 4 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 đủ tiêu chuẩn là tài sản cố định theo quy định tại Thông tư số 23/2023/TT-BTC ngày 25/4/2023 của Bộ Tài chính gồm: Trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp; xe ô tô; tài sản cố định đặc thù; tài sản cố định khác. Theo số liệu của Cục Quản lý công sản, nguyên giá tài sản nhà nước tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị đến năm 2020 là trên 2,1846 triệu tỷ đồng (giá trị còn lại 1,564 triệu tỷ đồng), trong đó, giá trị đất chiếm 42%, nhà chiếm 14,6%. Qua khảo sát cho thấy, một số tồn tại cơ bản ảnh hưởng đến kết quả và hiệu quả công tác quản lý tài sản công gồm: hệ thống pháp luật điều chỉnh về quản lý, sử dụng tài sản công, đặc biệt là việc khai thác các tài sản công chuyên ngành còn chưa được ban hành, sửa đổi, bổ sung kịp thời; có sự chồng lấn giữa các pháp luật về một số nội dung… (Hà Huy Ngọc và cộng sự, 2024).

Trong quản lý, khai thác tài sản công là đất và nhà trên đất các cơ quan quản lý nhà nước được giao quản lý, sử dụng, những vướng mắc lớn trong xây dựng, phê duyệt đề án cho thuê, liên doanh, liên kết sử dụng đất cơ bản đã được tháo gỡ bằng Nghị định số 114/2024/NĐ-CP ngày 15/9/2024 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 151/2017/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật quản lý, sử dụng tài sản công.

Định hướng phát triển kinh tế nhà nước

Với mục tiêu và yêu cầu phát triển đất nước trong giai đoạn tới, KTNN cần tiếp tục khẳng định vai trò chủ đạo đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế quốc gia, nhưng có sự điều chỉnh khuôn khổ, nội hàm của vai trò chủ đạo của khu vực KTNN phù hợp với trình độ phát triển của các khu vực kinh tế khác để tránh chèn ép, lấn át khu vực kinh tế tư nhân (KTTN), đặc biệt là khi khu vực KTTN trong nước đã có đủ nhạy bén thị trường và năng lực cạnh tranh, lĩnh vực hoạt động bao phủ khá rộng khắp các ngành và lĩnh vực của nền kinh tế. Theo đó, KTNN cần tiếp tục nắm giữ vai trò chủ đạo đối với những ngành, lĩnh vực đặc biệt quan trọng đối với quốc phòng, an ninh quốc gia, cụ thể là: sản xuất, sửa chữa vũ khí, trang bị chuyên dùng cho quốc phòng, an ninh…

KTNN tiếp tục đảm trách vai trò dẫn dắt, nắm giữ cổ phần chi phối trong doanh nghiệp hậu CPH hoạt động trong các ngành, lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế, một số mặt hàng thiết yếu có vai trò đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định và an toàn xã hội; phát triển các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước quy mô lớn với yêu cầu cao về vốn và công nghệ, có khả năng dẫn dắt sự phát triển của các ngành, lĩnh vực liên quan trong hệ sinh thái và lôi kéo sự phát triển của khu vực KTTN trong nước.

KTNN cần tiếp tục nắm giữ cổ phần chi phối trong các doanh nghiệp hậu CPH hoạt động trong một số lĩnh vực dịch vụ công đảm bảo đời sống nhân dân và ổn định xã hội, vừa phục vụ nhiệm vụ chính trị, vừa đảm bảo nhiệm vụ kinh tế; đầu tư vào các vùng khó khăn mà khu vực KTTN không muốn đầu tư do khó tìm thấy lợi nhuận.

Để kinh tế nhà nước phát huy vai trò chủ đạo trong nền kinh tế trong tình hình mới

Nhóm giải pháp cơ bản, tổng thể

Thứ nhất, thống nhất quan điểm trong toàn hệ thống chính trị về vai trò chủ đạo của KTNN đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế Việt Nam.

Quan điểm về vai trò chủ đạo của khu vực KTNN trong phát triển kinh tế đã có những thay đổi căn bản về lý luận qua các kỳ đại hội đảng. Chủ trương khuôn lại nội hàm của vai trò chủ đạo của KTNN đã được làm rõ trong văn kiện, nghị quyết của đảng, theo đó, khu vực KTNN không tiếp tục nắm giữ vai trò “người chơi trực tiếp” trong những ngành, lĩnh vực mà khu vực KTTN trong nước đã khẳng định được vai trò đóng góp; cần thể hiện nhiều hơn ở vai trò “tạo sân chơi”, hỗ trợ “cuộc chơi” trong các ngành, lĩnh vực yêu cầu cao về năng lực tài chính và công nghệ, có vai trò dẫn dắt và lan tỏa phát triển; cần thể hiện vai trò chính trong đầu tư phát triển cho các vùng khó khăn, nơi thiếu vắng các nhà đầu tư khu vực KTTN nhưng cần thiết để đảm bảo đời sống nhân dân và ổn định xã hội, đảm bảo không để người dân, vùng miền nào bị bỏ lại phía sau. Đối với lĩnh vực KTNN giữ vai trò chủ đạo, hoạt động của doanh nghiệp cần hướng tới tính chất là công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô, đảm bảo an ninh quốc gia. Quá trình đưa nghị quyết vào thực tiễn cuộc sống cần khắc phục các rào cản, vướng mắc, từ việc chưa hiểu đầy đủ nội hàm vai trò chủ đạo của KTNN, đến những chồng chéo trong các quy định của các văn bản pháp luật chuyên ngành, những bất cập trong phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương.

Thứ hai, tập trung đầu tư, phát triển các tập đoàn, tổng công ty nhà nước nắm giữ các lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế để đảm bảo tính chủ đạo, dẫn dắt và khả năng cạnh tranh trên trường quốc tế.

Đối với các lĩnh vực trọng yếu, then chốt của nền kinh tế cần thiết có vai trò chủ đạo, dẫn dắt của khu vực KTNN, cần tập trung đầu tư vốn và công nghệ để hình thành các tập đoàn, tổng công ty nhà nước quy mô lớn, quản trị hiện đại, hoạt động hiệu quả, thực sự mạnh, có khả năng cạnh tranh trong khu vực và quốc tế, có khả năng dẫn dắt và lan tỏa phát triển đối với doanh nghiệp khu vực KTTN trong nước. Cần thiết phải chọn lọc lĩnh vực và doanh nghiệp cụ thể, không nên nặng về tỷ trọng và số lượng doanh nghiệp, chú trọng khả năng phát triển, chất lượng và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.

Thứ ba, rà soát, hoàn thiện khung pháp lý để thúc đẩy CPH DNNN, thúc đẩy việc thoái vốn nhà nước tại các DNNN.

Cần rà soát, hoàn thiện khung khổ pháp lý về CPH, tháo gỡ các khó khăn, vướng mắc về quy trình CPH.

Đồng thời xem xét vấn đề đầu tư ngoài ngành với cách tiếp cận tổng thể hơn. Cần rà soát, chỉnh sửa các quy định về cấp phép đầu tư, tăng vốn điều lệ, theo đó, cần mở rộng cách tiếp cận lĩnh vực đầu tư, cho phép doanh nghiệp được đầu tư mở rộng vào các lĩnh vực thuộc hệ sinh thái, chuỗi sản phẩm ngành, từ đó phát huy tốt hơn hiệu quả đầu tư. Đồng thời, rà soát, hoàn thiện khung khổ pháp lý phân định rõ vai trò của các bên và các căn cứ để ra quyết định trong quá trình CPH.

Thứ tư, rà soát, hoàn thiện khung pháp lý để thúc đẩy sự phát triển của các doanh nghiệp hậu CPH.

Cần rà soát, hoàn thiện khung khổ pháp lý, tháo gỡ các bất cập đối với quy định quản lý doanh nghiệp hậu CPH; gia tăng tính tự chủ của hội đồng quản trị; phân định rõ giữa chủ sở hữu với người được uỷ quyền thực hiện chủ sở hữu tại tập đoàn; phân định rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước để tránh can thiệp sâu vào hoạt động của DNNN. Tăng cường việc thực hiện có hiệu lực, hiệu quả các quyền và nghĩa vụ của nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, người đầu tư vốn được pháp luật và điều lệ DNNN quy định.

Cần rà soát các DNNN hậu CPH hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ công, xác định tỷ lệ vốn nhà nước cần nắm giữ quyền chi phối phù hợp để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ chính trị liên quan đến đời sống nhân dân, ổn định xã hội.

Nhóm giải pháp đối với bộ phận kinh tế nhà nước khác là tài sản công

Cần nghiên cứu, rà soát, bổ sung, hoàn thiện các quy định pháp luật, theo đó quy định phân cấp vai trò, trách nhiệm rõ ràng về quản lý, sử dụng, quyết định xử lý tài sản công, có bảng giá đất, tài sản công được ban hành, công bố định kỳ hàng năm, sát với thị trường để làm căn cứ thẩm định giá, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho các tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành các quyết định xử lý tài sản công.

Chủ trương sáp nhập, tinh gọn bộ máy quản lý nhà nước tại cấp trung ương và địa phương đã và sẽ tiếp tục diễn ra mạnh mẽ theo tinh thần của Nghị quyết số 18-NQ/TW năm 2017 về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Nhu cầu bán đấu giá, cho thuê các trụ sở cũ của các cơ quan quản lý nhà nước sau khi đầu tư tập trung khu hành chính công, sáp nhập cơ quan quản lý nhà nước là cấp thiết để tránh lãng phí tài sản công. Cần công bố bảng giá đất và nhà định kỳ hàng năm đảm bảo bao quát đầy đủ các khu vực và loại hình, sát với giá thị trường để đảm bảo cơ sở pháp lý cho hoạt động thẩm định giá. Cần áp dụng các phương pháp định giá đất và tài sản tiên tiến, phù hợp với cơ chế thị trường, hoàn thiện thể chế định giá đất đai, tài sản hữu hình và tài sản vô hình của DNNN.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2024), Nghị định số 114/2024/NĐ-CP ngày 15/9/2024 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 151/2017/NĐ-CP;
2. Vũ Hoàng Đạt, Nguyễn Thị Vân Hà (2023), Thực trạng phát triển doanh nghiệp nhà nước sau gần 40 năm đổi mới, Báo cáo chuyên đề, Đề tài “KTNN Việt Nam: Định hướng, giải pháp chính sách phát triển trong giai đoạn mới”, mã số KX.04.17/21-25;
3. Trần Kim Chung (2024), Thực trạng, bối cảnh và những vấn đề đặt ra với KTNN của Việt Nam giai đoạn đến 2030, tầm nhìn 2045, Kỷ yếu hội thảo khoa học quốc gia “Thực trạng phát triển KTNN ở Việt Nam sau gần 40 năm Đổi mới, Đề tài “KTNN Việt Nam: Định hướng, giải pháp chính sách phát triển trong giai đoạn mới”, mã số KX.04.17/21-25.

*Bài viết là một phần kết quả nghiên cứu của Đề tài KH&CN cấp quốc gia “KTNN Việt Nam: định hướng, giải pháp chính sách phát triển trong giai đoạn mới”, mã số KX.04.17/21-25 do Viện Kinh tế Việt Nam chủ trì thực hiện.